三 “冻伤的机制”：抗冰救灾凸显问题解构

这次重大气候灾害与公共危机虽然在党委、政府的领导下，在全社会的艰苦努力下，最终得到平复与化解，国内外也给予了较为积极的评价。但“天灾难料，人事可期”，在此次灾害的发生、发展过程中以及抗灾救灾的过程中，我们深切感受到，当灾害初露端倪时我们一度显得那么麻木不仁；当灾害突然“冰”临城下时我们一度显得那么紧张无措；当着手抗冰救灾时，我们一度显得那么一盘散沙，如此等等，灾难中暴露出许多严重困难和深层次问题值得我们高度警醒、反思与重视，揭示出的体制和政策弊病给我们带来诸多的感慨和启示。唯有不断地客观总结与理性追问，这场大灾难中所有人的那些超常付出，才不会显得白费，才能使我们面临同类灾难时多一份从容、多一份淡定、多一份宁静。

（一）危机意识不强

1．政府部门危机意识不强

这是此次灾害中首先需要反思的。此次冰雪灾害发生初期为2008年1月10日，而就在2008年1月8日，中国气象局发布天气预报：“10日开始西北地区东南部、西南地区东部、华南大部、江南大部、黄淮、江淮自西向东、自北向南将有一次明显的小到中雪的过程。”此后气象部门一直发布相关预报信息。1月10日，我国华中地区普降首场大雪，同日中国气象局发布了“全国主要公路气象预报”，并于1月11日早晨六点就发布了“暴雪橙色预警”。而且这时第一轮的雨雪天气已经带来了一些影响，造成一些地方的交通受阻、旅客滞留等问题，然而，这时各方面、各行业均未启动相应的预警机制，还有很多政府部门对灾害形势估计不足、麻痹大意。在气象部门发出第二波大面积雨雪灾害气象预警后，地方政府仍未引起有效重视，未能及时转入应急状态，大多数地方政府都在按部就班地召开“两会”。最典型的表现就是交通运输部门，在强降雪过程开始后仍允许营运企业不断售票，导致交通枢纽人员大量滞留。因此当2008年1月12日第一场大雪来临时，人们还抱着一种“赏雪观景”的态度，还在为“银装素裹”“瑞雪兆丰年”而高兴，湖南有导线覆冰，武汉有水管冻裂，道路有冰冻现象，却被认为“过几天就好了”，也未引起警觉。由于预警不足，有的地方对道路的除冰欠迅速，简单地采取封闭高速公路的措施。一些部门对京广大动脉在灾害天气下运行的能力估计不足，思想准备不足。到了2008年1月下旬，电网由岌岌可危到解列运行、电煤告急、电厂停机、公路堵塞、铁路中断，加上春运到来，一场来势凶猛的空前危机突然降临时已为时过晚。但值得一提的是，在1月19日各地交通部门全面启动应急预案前，一些先前已经出现交通拥堵的省份如湖北、河南等省和上海市提前启动了应急预案，“上海市还在暴雪降临前两天，组织了应对大雪天气专项应急演习，积累了经验，提高了应急反应能力”，减少了灾害损失。

2．企业和公众的风险防范意识不高

尽管有关部门已经发出防范灾害性天气的通知，但公众普遍缺乏主动防灾避险意识和必要的应对常识，城乡居民家庭大多缺少蜡烛、手电筒等应急照明工具，御寒用品严重不足。多数受灾企业、基础设施、农作物和林木等没有参加保险，此次灾害后保险赔偿金额仅占灾害损失的2.2%，远低于36%的世界平均水平，也低于发展中国家3%的平均水平。城乡基层社区开展应急预案演练不够，社会救助力量不足，抗灾救灾的压力过于集中于政府。

（二）反应速度不快

在此次雪灾中，我国政府有关部门与之前面对其他灾害一样，仍明显反应迟钝，未及时启动相关应急预案。不少应急管理机构在灾情出现几十个小时后还不能掌握基本情况；一些地方一直等到上级领导亲临一线督导、大雪暴烈并绵延成灾时才开始发力；不少地方等到大难临头才行动，而且手忙脚乱，被动低效，错失了许多抗灾良机，令人扼腕叹息。当前突发事件应对中的部门壁垒和区域壁垒主要依靠高位行政命令的强力介入来加以克服，高位介入一般要耗费时间，与突发事件应对的应急性和时间的紧迫性要求相违背，容易产生延误，坐失良机。如冰冻初期，电力部门没有迅速采用“带负荷融化线路覆冰技术”对220千伏以下导线进行融冰，没有对铁塔进行及时除冰操作，未及时组织人员上山除凌；交通部门未及时组织人员上路除雪，在冰雪成灾的初期，也未及时组织设备与人员上路破冰开道或实行限速、疏通、分流等措施，而是简单地“一关了之”；铁路部门在京广线电气化线路在电力中断时，未能及时调用内燃机车替代牵引，而待到雨雪冰冻迅猛来袭、绵延成灾后，再想融冰、除冰、除雪已为时过晚，从而造成后面的极为被动局面。令人欣慰的是，陕西省宝鸡市供电局在冰灾出现初期及时采取了“定时短路融冰”措施，使整个重冰区的输电线路安然无恙。

（三）设防标准不高

1．电力布局与设施滞后

一些地区电力布局过于集中，供电范围单一，如遇突发事件，将使一些城市和地区变成电力“孤岛”，电网与电源、输电与配电、本地电源和跨区送电等发展不够协调。近年来我国主要集中发展了大机组和500千伏及以上电网，110千伏及以下电网支撑电源则相对不足且较为薄弱；有些地区外来电比重较大且输电通道集中，易受灾害影响。如湖南郴州的中心城区没有一条可靠的对外电力通道，冰灾期间7条电力通道全部与国家电力主网中断，瞬间成为“电力孤城”。不少重要电力用户缺乏保安电源，电网大面积停电时难以保障社会基本生活秩序。长期以来存在“重发轻供不管用”的倾向，部分区段电力线路自然灾害设防标准偏低，缺乏相应抢修装备，防风险能力不够。如我国近年来新的电网设计标准大都是按照抵御30年一遇冰灾的频率来设计的，电网的覆冰设计值为15～30毫米，这个频率虽然符合长期平均统计结果，但是不符合近一二十年灾害集中爆发的现实，此次灾害中一些输电线路却出现了40～60毫米的覆冰，远远超出了设计值。

2．交通布局与设施滞后

从交通布局看，南北纵向通道较多，东西横向通道不足，尤其在广东北部至湖南省南部干道，京珠高速、京广铁路和107国道纵向南北贯通，缺乏横向干线，交通运输回旋余地不够，一旦干线运输受到影响，客流、货流无法实施错向分流，难以及时疏解。同时也存在一些“卡脖子”路段，如京珠高速公路在粤北、湘南境内的部分路段坡高、路窄，平时就经常出现车辆积堵，在这场灾害中堵塞也最为严重。绝大多数高速公路除收费站外，没有应急出口，遇堵车辆无法就近下道。现行高速公路管理体制难以适应应急快速反应的需要，路段所在地的地方政府、公路运营部门和交通安全部门之间缺乏有效应急联动。国道公路建设等级标准不高，导致路面因冰冻造成整体强度下降，出现大面积结构性损坏，公路沿线边坡垮塌、行道树被压断的现象十分严重，导致部分地区国道基本处于瘫痪状况，未能分流高速公路的车流和人流，反而滞留了大量车辆和司乘人员。京广、京沪、沪昆等连接主要经济区域的铁路干线和南北运煤通道能力严重不足，遇到春运和灾害事件相交时矛盾更加突出。重点地区客流集中的部分主要车站不仅候车场所规模偏小，不能适应客流急剧增长的需要，而且在断电情况下缺少备用动力机车，如燃气动力机车。

3．市政公用基础设施滞后

我国南方省份供水、广播电视、通信等重要基础设施建设标准不高，缺少前瞻性，超常规的负载安排欠缺，抵御巨大自然灾害的能力不强等，诸多问题导致“防寒机制”薄弱。城镇多数供水管道超期服役，露天管道和水表未采取防冻保温措施，损坏非常严重，部分设施设计和建造质量存在问题，市政公用设施抗御灾害能力有待加强。如这次南方多个地方因供水管道的抗冻能力过低，造成城乡多处供水管道冻裂及大面积停水事故，居民的正常生活受到严重影响与威胁。

（四）物资准备不足

1．现有应急物资储备品种和数量偏少

此次抗击冰雪灾害中，许多地方大规模动员公务员、职工、军人等上街铲雪除冰，这种全民动员为抗灾立下汗马功劳，但同时也暴露出物资储备和抢险救灾必要装备匮乏，对抗灾救灾工作造成一定影响。南方地区公路除冰机械（铲雪车、清障车等）、电网除冰装置等装备普遍缺乏。公路尤其是高速公路的草袋、融雪剂、防滑装置、防寒设备、照明设备、移动发电设备等应急物资储备严重匮乏，一度只能靠人工除冰除雪，效率极低。御寒物品的应急储备也基本没有，尤其是御寒服装，缺少库存；电力、能源物资捉襟见肘，部分交警指挥中心停水、断电，连临时照明工具也未准备，指挥调度、下达指令、草拟紧急文件只能摸黑进行。

2．电煤、燃油等重要物资的储存量严重不足

除北京外，绝大多数地区没有建立电煤储备机制。据资料显示，我国电煤储存量为12天，有些电厂的存煤量远远低于安全警戒线，紧缺的储备一旦遇到冰雪封路、运输受阻，就会造成短时间内电力告急，甚至停产。据统计，这次冰灾由于电煤紧张，全国13个省市都面临缺电，大批电厂“弹尽粮绝”，停产的总发电量超过4千万千瓦。江苏工业企业因电煤不足导致79家大企业被限电，16家企业提前放假。黔东南凯里的黎平、从江、榕江、镇远、施秉、黄平6个县一度出现燃油耗尽，成品油告急现象，而同期美国的电煤储量为40天。许多地方在除去输电塔上的覆冰时仍是用木棒、扳手等工具敲击，有的地方甚至派武警用冲锋枪扫射输电线。铁路也没有预备足够的柴油机车，运行控制系统缺乏后备供电系统，结果一停电就运行不了。

3．重要物资信息不充分

因物资资源信息不充分，造成灾害来临时，有关部门无法有效紧急调用，如在南方某省的一次应对会商会议上，对省内备用的草袋缺乏有效信息，导致现有储备用于抗洪抢险的草袋未能及时调用，影响了道路疏通工作。

（五）技术储备不够

1．监测预报水平不够高

我国气象部门对极端性天气与气候条件的监测预报水平不够高，预报深度与指导性也不够，缺乏严密科学的灾害评估技术，对灾害性天气的持续性和强度以及影响程度分析不够专业、具体，灾害预警系统的准确性和时效性不足。在发生4次低温雨雪冰冻灾害性天气之前，气象部门都做出了较为准确的预报，但气象预报不等于灾害预报，也不等于灾害预警。受气象科学技术发展水平制约，以及缺乏电力、交通等专业气象监测的历史数据和相关信息，对这种极端灾害性天气可能造成的经济社会影响预评估和相应的预警不充分、不到位。特别是气象部门与国家电网的合作机制存在漏洞。气象部门与电力系统的合作主要集中在电力调度和正常生产决策方面，而专门针对某一段输电线路沿线的气象资料比较少，尤其是历史观测记录则少之又少，难以满足输电线路设计对气象参数的精准要求。

2．预警信息实用性和指导性不够

如此大面积的天气变异，气象部门除了应及时发布警告信息外，还应提出切实可行的防御措施和行动指南，以便广大民众考虑谨慎出行，或储备食物、水、燃料、照明等物品，政府和社会也能够尽早掌握救灾工作的主动权。如2005年12月，美国东北部经历了一场暴风雪，12月3日，气象部门就发出“灾难天气”的警告，还向市民公布了御寒指南。相比之下，我国的预警信息迟缓且缺乏指导性防御措施，导致公民既不能及时了解情况，也缺乏相应的应对之策。此外，我国缺乏冰雪灾害监测预警、处置、指挥等技术手段，缺乏一整套相应的技术规范要求。许多地方政府的气象部门缺乏相应的技术设备，如移动式气象监测车和多普雷达设备，难以及时提供现时的气象信息，也极大制约了灾害预警能力。“交通部门缺乏对交通影响的具体分析与专业性评估，特别是对可能灾害程度的评估，使得重大公路气象预警的提醒作用多于警示意义”。

3．除雪除冰的技术措施与经验缺乏

我国南方省市缺乏除雪除冰的技术措施和经验，不少现代化的救灾装备与一线救灾人员的应用脱节，尤其缺乏专门的技术人才。如在抢通京珠高速公路粤北段过程中，有关人员对从各地紧急调集的各种除雪除冰设备的正确调度使用、作业程序安排显得有些不知所措，当地会操作大型专用设备的人员也较为缺乏。又如部分电网企业在电网铁塔覆冰之后，在除冰过程中错误地采取了先从铁塔底部开始除冰的措施，结果造成塔架重心上移，最终加速了倒塌。

（六）机构建设不实

1．设置规格不一

目前虽然各地逐渐建立起政府应急管理机构，但存在一些不统一、不规范的地方，如有些省份，政府应急管理机构没有建立在值班室基础上，有的机构则设置不齐全，偏重于应急处置的某一方面工作，有的应急管理机构在设置上存在行政层级过低、编制过少的问题。上述现象，严重制约了政府应急管理机构有效履行应急值守、信息汇总职能，更不用说充分发挥综合协调、运转枢纽的功能了，使得某些地方的政府应急管理机构在行政规格和功能履行上出现明显的尴尬局面。

2．资源分配偏少

机构职权政府应急管理机构的设置规格与应急管理机构承担职能之间存在一定的不匹配现象。政府应急管理机构与各部门专项应对机构相比，在机构建设、应对资源建设方面显得相形见绌，间接导致政府应急管理机构与专项应急指挥机构之间的关系与其各自职责不相符合。具体而言，由于国家层面的应急管理工作启动较晚，长期以来主要以部门专项应对为主，应急管理方面的建设投入也向部门专项应对机构倾斜，导致的结局就是，各有关部门专项应急管理工作的制度规章建设、设施设备和应对能力较好，相比之下，各级政府应急管理机构建设相对落后，出现一种明显的不平衡状态。这种不平衡状态表现在突发事件的具体处置过程中，往往引起政府管理机构和部门专项应急管理指挥机构之间关系的不明确，影响应对工作的有效开展。

3．偏重临时机构

目前，我国在重大灾难发生后，一般采取常规的专门机构与高规格的临时性机构并行指挥的机制，以临时性指挥机构为主。这些高规格指挥机构在灾难发生后能够较为高效地组织调动各方资源投入救灾，但这种临时组建协调机构也存在一些较为明显的缺陷。一是临时性协调机构的组建通常滞后，难以第一时间组织起有效的应对措施；二是临时性指挥机构难以解决应急资源布局存在的分割、分散局面，不利于形成整体资源效应和应对合力，不利于克服资源分割和分散导致的重复建设和浪费。如在应急救援中，由于缺乏统一协调的应急机构，一些地方应急救援资源分配存在不合理状况，一些得到上级政府部门大力支持的工作部门资源充足，一些受灾地区的企业由于上级集团公司的支援，其值班室甚至将发电机用来取暖，而当地却面临着停电的境地。

4．基层建设薄弱

基层政府最先感受到灾害的威胁，也是最有条件在第一时间作出反应的管理主体，但基层政府因为没有储备基本的应急资源和不具备相对充足的先期处置权限，其处置能力无法令其在高层政府统一领导之前采取恰当的先期处置行动。此次低温雨雪冰冻灾害的应对，在很多方面就是集中暴露了基层政府难以处理好反应速度和处置能力、统一领导和先期处置之间的关系，导致基层政府作为的权力受限，贻误了应对灾害的最佳时机。

（七）应急预案不齐

1．缺乏复合性灾害综合应急预案

2003年“非典”之后，我国开始加速突发公共事件应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》正式实施，明确了我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。面对此次猝不及防的低温雨雪冰冻灾害，在积极应对的同时，应急预案还是暴露出一些“软肋”。政府的应急预案体系由总体预案、专项预案和部门预案构成。其中，总体预案是适用于全部突发事件的一般性规定，其特点是规范和指导意义大于操作意义，不强调操作性；专项预案和部门预案则适用于单一类型的突发事件，其专项预案着重考虑各部门在应对某一类突发事件中的协作关系，而对于多类并发的突发事件的协作关系则一般不予规定和考虑。而此次低温雨雪冰冻灾害恰恰是由气象灾害引发的综合性灾害，包括电力中断、物价不稳、人流受阻、农林受损、基础设施毁坏等多方面，这些方面环环相扣，有的还存在联动效应，造成了恶性循环。因此，既有的预案体系并无应对此类事件的综合方案，各专项预案对并发、连锁灾害的应对方法也缺乏考虑。同时，地方政府缺乏应对此类复合性灾害的应急预案。

2．部分应急预案效果不佳

部分预案在此次灾害中未能及时启动，或因预案操作性不强的原因，启动后果欠佳。有的内容不够具体，原则性要求多，可操作性不够强，导致预案启动后很多地方仍然不知所措，一些地区、部门的应急预案事后被证明为一纸空文。例如，江西省在2008年1月26日首次启动应对灾害性天气应急预案时，已经错过了大范围冻雨来临前采取预防措施的最佳时机。而一些预案虽被及时启动，但实际上却无法付诸操作，导致预案无法落实。例如，在第一波和第二波雨雪天气期间，南方一些地市级政府的交通管理部门启动了预案，但局限于部门应对，措施也仅仅属于历年在雨雪天气时节采取的加班和轮流执勤等范畴。又如，南方某些火车站在人流开始积聚的最初几天，地方政府纷纷启动应急预案，但是除了维护治安以外，并未采取其他必要的疏散和救助措施。

3．常规应急演练不到位

大多数预案在制定后从未经过演练，这样必定会导致预案脱离实际，大大削弱了其可操作性。各级党委、政府目前尚未建立成熟完善的应对自然灾害训练演习机制，缺乏对国民进行有针对性的教育、演练和培训，使抗雪救灾的成效打了不少折扣。而西方国家政府对公共危机管理十分重视，危机管理知识被列为公务人员的必修课程，经常开展针对自然灾害所采取的紧急应对的法律程序、手段等知识的培训以及定期进行模拟演习。在一些发达国家，小学阶段就开设专门的课程教育孩子如何应对大雪、暴雨等各种自然灾害。因此，民众在应对恶劣天气的过程中就不再单纯处于等待救援的被动状态，而会主动进行自救和相互救助，从而为降低受灾程度，减缓灾情，减轻人员财产损失创造重要条件。

（八）协调机制不顺

1．多头指挥、职责不清

在此次抗灾的实际处理过程中，政府应急管理机构与应急工作部门之间的关系模糊，初期应对多以部门为主，缺乏高效统一的指挥机构，缺乏协调性和整体性。部门之间、地区之间在紧急状态下的联动配合与沟通机制缺陷非常明显，影响应对工作的成效。特别是在抗灾初期，由于相关单位的抗灾职能没有划分清楚，许多事项管理条块分割严重。如交通运营部门加大发车密度，负责物资储备的部门紧急调运物资也会增大车流，但交通安全部门却因安全职责需要限制车辆数量和流速，甚至关闭部分路段，造成人为的灾难。在抢通京珠高速湖南段的过程中，围绕疏通方案，军队与地方一度各行其是。地方采取双向同时疏通的方法，军队采取单向疏通的方法，导致出现不和谐音符，影响了应急措施的高效实施，贻误了不少时间。虽然各地普遍建立了多部门临时性协商协调和指挥调度机构，但由于缺乏制度规范和硬性约束，组织仍较松散，工作协调成本高，影响了快速反应时效。在危机时刻对抗冰中的一些重大事项由谁负责、对谁负责等问题也含糊不清，即便中央政府下令，各级政府与各个部门之间也可能难以有效协调。各管各的，缺少沟通，凸显出“在应对这种综合性的跨区域的复合危机时，我们还缺乏一个综合的应急协调指挥中心，各级政府、各级政府的相关职能部门之间缺少信息联动机制。”高速公路缺乏统一指挥，各路段各自为政，号令混乱，收费站又不能提供正确的路况信息，致使大批车辆陷入进退两难的困境。

2．沟通不畅，各自为政

各横向部门省际间也出现了相互制约、事权不清、各自为政、缺乏协调的局面，各地政府部门采取的应对措施互不通气，不同地区、行业互不配合、“自扫门前雪”，甚至彼此牵制，形成了比较普遍的部门管理壁垒和区域壁垒，难挡灾情进一步加重。以交通方面为例，此次雪灾初期，由于相邻省份灾害处置道路开放时间不一致，在大范围雪灾发生后，同是受灾地区、处在一个交通运输体系中的不同地方政府，对于高速公路开与关的问题上，做法竟然是不统一的，有些省份开，有些省份关，造成车辆在省际收费站大量积压，导致严重的“肠梗阻”。此次低温雨雪冰冻灾害期间，京珠高速粤北段因为冰冻严重，当地高速公路安全管理部门从2008年1月25日起，双向关闭京珠高速公路粤北段出入口，湖南段南下车辆无法通行，几乎同时，湖南北部岳阳北上进入湖北境内的京珠高速也被关闭，使得湖南境内车辆积压愈发严重。道路封闭引发的司乘人员大量积压，迫使湖南省郴州市政府1月26日紧急向省政府发出《关于请求省政府协调广东省政府解除对京珠高速公路粤北段交通管制的请示》，同时湖南北部的岳阳市政府也紧急向省政府提出协调湖北省的请示，要求开放道路，但协调效果并不理想。

3．部门至上，利益本位

政府部门与有关企业多从自身利益出发，各自为政，难以协同抗灾救灾。电业、煤业、铁路、高速公路等国家垄断行业在冰雪灾害袭来时，首先考虑本身的特殊利益。有些部门甚至“利益拼命争，责任拼命推”，一直推到中央发话才行得通。以高速公路为例，交通与交管部门为了减少本身的风险，一有冰雪马上就封路停运，不但造成交通严重堵塞，实际上也加快、加厚冰雪的封冻，结果是进一步加重了灾情。在南出海大通道上的贵州省贵阳市小碧收费站竟然为了蝇头小利，置抗冰救灾于不顾，重新设卡收取过路费，造成严重堵车，形成约2千米长车流，严重影响抗灾大局。一些地方政府出于自身政绩考核的考虑，在灾害发生时有意无意地低估灾情、低调处理，甚至隐瞒不报，“大灾变小灾，小灾变无灾”，等到上级政府或中央政府警觉，往往已事态失控，错过最佳时机，造成较大损失。此外，交通部门和交管部门之间也往往协调不够。

（九）信息渠道不畅

我国的信息化应急指挥平台和基础信息平台功能还不够完备，各部门之间信息交流不够，相互孤立和分散，协调联动性不强。信息的部门分割使信息获得不全面，无法正确认知事件发生的性质，导致危机信息的监测不能有效提供预警，不利于实现“早发现、早处理”的应对原则，延误采取应对措施的最佳时机。如在低温雨雪冰冻灾害早期，高山区的电路监测点较早发现凝冰现象，但没有与气象部门实现信息共享，制约了气象预警的针对性。有关部门事前缺少预警，没有提醒，灾害发生后，又缺乏科学、准确、及时、先进的应急信息采集、处理、发布的规范化工作体系，在雪灾发生的很长一段时间内，未将气象、灾情等重要信息及时有效传达。而一些相关网页上的热线电话和监督电话在关键时刻不能保持畅通，交通信息问讯无门，通车信息发布混乱，甚至在雪灾预警发出后的一段时间，灾情扩大等紧要信息也未通过有效的传播渠道及时、准确地传递给社会各界，导致公众未能及时调整自己的出行计划，使灾害困局雪上加霜。

（十）参与机制不力

政府对冰雪灾害发生后的公众救助参与机制重视不够，缺乏必要的组织化资源，社会的自我救助体系过于薄弱，救灾抗灾方式仍处在“强政府—弱社会”模式之下，只有自上而下的政府纵线，而缺乏自左向右的民间横线，社会力量尚未被充分动员起来，民间力量不能有效投入抗灾救灾，分散个体的恻隐之心难以变成现实的救助力量。在救灾现场民众有组织地向困在火车站、高速公路、列车上的同胞提供救助的情形不多。广州一位志愿者投书报章：我看到许多热心人带着食物和被子来到火车站，却被一位火车站工作人员冷冷地拒绝“我们不管这些事情，这些东西要送到救助站。由民政部门统一发放”。

（十一）制度规范不全

一是缺乏完善的法律法规支撑体系。虽然，我国已出台了一些与处理极端气候灾害事件有关的法律、法规与文件，初步具有了危机管理的法制基础，但从整体上看，法律法规体系尚不健全。我国现有的危机管理规定分散在《国家气象灾害应急预案》《防震减灾法》《传染病防治法》等部门法中，管理分散，缺少统一综合的危机管理条例。二是灾后重建的相关政策有待规范化、系统化和制度化，救灾补助标准未随着经济社会的发展逐步提高，如电塔倒塌和电力抢修过程中，对部分民房、农作物、果木等造成了损毁，而现行补偿标准偏低，协调难度很大。三是应对巨大自然灾害损失的保险制度尚未成“气候”，利用保险手段分散巨灾风险的能力还十分有限。