第二章 农村社区治理改革的背景及动力机制比较

第一节 发展需跨越：农村经济社会发展转型

传统农村经济的现代转型发展问题是当今社会现代化的重要内容，也是衡量现代社会发展水平的重要维度。传统农村社会向现代社会的转型发展也是我国现代化面临的重要任务。自21世纪以来，我国城镇化进程加快，城镇化是我国农村经济社会发展及转型的根本体现，它“不仅是农村人口向城镇集中，也涉及农民生产和生活方式的转变、农业及农村经济社会结构的变化，以及农村人居空间、生存环境的改变”。在城镇化进程中，整个乡村社会在内外力量的作用下发生质性变革，这种变革在农业型地区、非农型地区及工商化程度比较高的地区呈现一定的差异性。由此，这三类地区面临着不同的农村经济社会发展转型任务，农村新社区建设及治理的背景及动力也具有一定的差异性。

一、农业型：农村资源整合与产业园区化

加快推动农村传统经济方式变革是农业为主型地区面临的重要任务。在市场经济发展大潮中，农业为主型地区由于缺乏经济发展的优势资源，不具有后发优势。在新的历史时期，推动农村经济发展是这些地区急需解决的问题。如在日照市东港区，在社会劳动力流动大背景下，大量农村人口进镇入城；村民外出务工、经商，导致土地抛荒现象时常发生，农村土地耕种对部分农户而言已成副业，甚至有些村民不愿耕种，宁愿撂荒。而部分村中，有些农户有种养加工意愿，想上项目扩规模，却无法经过调整获得土地。这些现象制约了农村经济的发展，迫切要求将分散在一家一户的土地、劳动力、资本等生产要素整合利用，进行规模化、集约化经营。河山镇48个村中，有养殖户2000余家，但没有一家规模化养殖场；4000余户种植苹果1.1万亩，600余户种植草莓1000亩，但仅有种植基地3个、龙头农业企业4家。这种状况也严重制约了农村经济的发展，阻碍了农村现代化进程。在社区建设背景下，通过土地流转，可以将土地、劳动力及资本借助社区平台实现有机整合，既有助于推动农村经济发展转型，也有助于解放农村劳动力，还可以推动农民生活、居住方式向城市化转型。

作为农业大县，莒县可供利用的资源较少，发展村级集体经济缺乏条件，项目落地难，土地流转空间小，制约农业规模化发展，产业难以形成规模优势。2011年，全县村级集体经济收入为零的村有410个，占34.3%；集体积累为零的村有529个，占44.3%。撤村设社区后，不但有效地降低了村级运转成本，而且能够在更大范围内统筹资源、加快发展。在社区建设中，莒县把产业发展作为农村社区的基础支撑，把社区建设与现代农业、观光旅游进行通盘考虑、统筹规划，以农业园区、产业基地为载体，一手抓社区、一手抓园区，促进“两区”融合，实现农民居住向社区集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中。根据社区区位、资源优势，在搞好社区规划的同时，一并规划农业园区、观光旅游区，积极推进农企对接，引导企业投资社区建设、发展农业基地，农民以土地经营权入股，把流转出的土地组建成合作农场，发展观光旅游，农民获得土地租金、工资报酬和入股分红三块收入，真正从土地上解放出来而变为产业工人，实现企业增效、农民增收和产业发展三者互利共赢。

调查组在对基层政府的访谈调研中，也发现基层政府十分注重以农村资源整合推动经济发展，如莒县桑园镇，它属于山区，同时也是库区，注重生态立镇，不仅发展林果业，同时还强调工业，以拥有一个土生土长的农用微耕机的企业来发展，现在其产能达到每年10万套。该镇还利用现有的资源优势搞一些规划，拓展旅游项目，如其辖区有包珠山（音）、日清山（音）、芦家河，以及柏庄古村落。总体上来看，当前农业型地区在开展农村新社区建设时，充分利用国家的土地流转、规模化经营、特色产业、休闲旅游等政策，在社区建设中注重推动农村经济社会发展转型。

二、非农型：工业开发与第三产业发展

与农业为主型地区相比，加快第三产业发展，以工业开发助推农村经济发展是非农型地区的重要任务。对于大部分非农型地区而言，农业已经不再是这些地区的主要产业形式，第二、第三产业及其他特色产业是这些地区发展的重要内容。日照市东港区申家坡社区辖有30余家企业单位，其中成华电子、华业玻璃、玛雅包装、丰源家纺都是规模以上企业，这些企业共为社区带来了1000余个就业岗位，辖区内年经济总收入达1.9亿元。该社区同时还有集体经济、合作社经济及个体经济等，农村社会经济结构由单一集体经济到多元性质经济并存。申家坡社区建设与工业化建设有着重要的内在联系。课题组于2014年4月16日对东港区河山镇申家坡社区的调查访谈中，也明显感觉到该社区建设正是工业化推动的结果。

 

姚文凤（学生）：您觉得咱这个社区和其他社区不一样的地方在哪里？

夏修军（社区书记）：不一样，因为牵扯到落地项目多。别的就是，有城市社区，也有那种农村社区，这边就是以企业为主。

夏书记：外来人口只是企业的员工，也得五六千人吧？

姚文凤：五六千人。他们主要在这边打工还是？

夏书记：都是在企业里打工。

姚文凤：咱们这个社区主要有什么产业？那些厂子的范围是什么？

夏书记：啊……那很多了。

工作人员：轻工业。

夏书记：包装、机械加工，什么都有吧。

姚文凤：轻工业、重工业都有？

夏书记：没有重工业。

工作人员：只有轻工业。

姚文凤：以加工业为主。他们这边主要是加工哪些东西？

夏书记：企业有好几十个，一个企业加工一种。

姚文凤：哦，比如说呢？

夏书记：机械。

工作人员：日照市玻璃产业的7/10在这里。

夏书记：种地？现在以服务郊区为主，就是在这企业里打工的多。

姚文凤：在企业打工的……在企业打工的有800人，800人左右。其他就是除去老人、小孩，然后剩下都是……

 

作为日照市规划的工业园区，岚山区的农村新社区建设是为了配合工业化建设而推动的。农村新社区建设以土地流转为前提，村庄搬迁为工业项目腾地，建立新社区安置搬迁村庄的村民，既可以实现农村城镇化，又可以实现农村工业化发展。例如，岚山区锦绣花园社区就是因为钢铁产业结构调整，安置搬迁户所建立的万人大社区，可容纳8000多户、2万多人。申家坡社区的调查也证明了农村新社区建设对腾地搞工业开发建设的推力作用。

 

王峰（工作人员）：不收地，现在的地很少了，这个社区属于工业园区，周围全是企业。

本科生（女）：企业的地不都是农民以前的地吗，那你们是怎么把这些地收上来？

王峰：你这个问题还挺复杂，政府储备，哪个企业用到交上钱买，买完之后把钱发给农民。

本科生：农民对这个价格满意不满意？

王峰：国家规定，实行统一标准。政府储备以后，土地都可以挂，招标拍卖挂牌，哪个企业招了来，根据园区的需要，需要什么企业，那些污染企业肯定不要，根据需要竞争，企业拿钱。征完地呢，农民这边呢，得到土地这个这个，安置补偿费啊，加上这个青苗费，现在一亩地5万元，不到6万元。

 

另外，基于每个地区自身的特色，比如地理环境、人文环境，大部分地区也会将其作为自己的特色进行发展，并使其成为当地的特色产业，以旅游业为代表的第三产业便是其中之一。山海天旅游度假区作为日照市集旅游度假开发、高新技术产业开发于一体的旅游度假区，旅游业是山海天最具特色的支柱产业，村民主要以旅游业收入为主，通过加强农村新社区建设，改善农村环境，提升管理与服务水平，可以更好地推进本地区旅游业的发展。

三、工商型：产业结构调整及农村城市化

与农业型及非农型地区相比，加快产业结构调整及实现农村城镇化是工商化地区推动农村新社区建设的重要动力。温州作为经济发展较快的沿海城市，工业化发展对乡村社会的冲击更为明显。就温州市当前的112个农村集镇（除市区2个镇及4个人口规模在10万人以上的县城外）来看，54%以上的工业分散在农村集镇和村庄中，农村的工业化程度较高，绝大部分农民从业非农化，就从业性质来看，第一产业从业人员仅占32.2%,大量农民已经从农村转出，从事第二、第三产业（见表2-1）。温州有外出经商者近300万人，每年新增外出人口10万人。在部分乡镇，几乎所有的青壮年劳力都外出打工。2010年温州人均GDP超过了5000美元，已经达到中等发达国家水平，农业在GDP中仅占3.1%。

从总体上来看，温州市农村经济发展及农民从业方式已经逐步实现了从传统农业社会向现代工业社会的转型。然而，集体产权制度、户籍制、村庄组织制度，严重制约着他们从农村向城镇的转移。在现实中，农民离开农村和农业，不再享有集体经济、土地使用等方面的各种权益，离开农村和农业的农民“弃土”动力不足，“两栖”现象较为普遍。另外，广大农民虽然可以自由进入城镇地区打工，但是与城市居民在待遇、权利保障等方面有较大的差距，是名副其实的城市边缘人。因此，如何将2/3以上的农业户籍人口向城镇转移，向二、三产业转移，并彻底脱离与农业、农村的关系，是温州市面临的紧迫任务。与此同时，在开放与流动中，温州农村成为大量外来人口的集聚地，外来居民虽然生活于乡村社会，却难以真正融入当地社会，无法参与当地的社区公共治理，无法享受到国家提供的合作医疗、社会保险等基本公共服务待遇，生存与发展机会不足。如何适应现代经济社会发展要求对乡村社会进行改革与治理重构，是温州市推进农村新社区建设的重要背景与动力所在。