三 约翰·马歇尔之前最高法院的宪政实践
联邦司法部门成立伊始,远不如总统和国会那样引人注目,更没有前两者的影响力。联邦政府建立后的一段时期内,联邦最高法院几乎无案可审,大部分案件仍由州法院受理,很少有案件上诉到最高法院。在最高法院初建前十年,只审理了100个左右的案子,而且基本上是涉及海事、财产和商务的案件。不过,也审理了少数对后世有深远影响的宪法性案件,这些涉及宪法的重要案件主要有:1792年的海伯恩案、1793年的奇泽姆诉佐治亚州案、1796年的韦尔诉希尔顿案和希尔顿诉合众国案、1798年的考尔德诉布尔案等。从最高法院对这些案件审理的判决意见中可以看出,尽管早期最高法院权威不高、地位不稳,但最高法院从一开始就展现出一定的专业水准,在有为与无为之间为最高法院逐步确立其应有的权威,也为马歇尔法院对最高法院角色的定位打下了基础。
自1790年最高法院第一次开庭以来,直到1793年2月,没有一起案件上诉到最高法院,大法官们“除了把自己组织起来,让老百姓观瞻并且注意到他们已经准备开始工作之外,没有什么事情可做”。即使如此,最高法院也力求不涉及政治问题,按照宪法第3条的规定,将最高法院的权力限定于司法权,限定于裁决具有真正利害关系的对立当事人之间的诉讼。面对行政部门和立法部门伸过来的政治橄榄枝,最高法院坚决而又有礼貌地予以拒绝。这一点在1792年的海伯恩案鲜明地展现出来。
1792年,国会通过《伤残者抚恤金法》,规定在独立战争期间受伤的老兵可以向所在州的联邦巡回法院申请救济,由巡回法院决定其是否具有申领抚恤金的资格,并将认定结果以书面的形式提交战争部长。后者按照巡回法院的认定决定是否同意或拒绝给予抚恤金。对于国会通过的这一法案,参与巡回法院的最高法院大法官们(当时最高法院6位大法官中有5位在其中坐审)一致认为该法所规定的事项不具有司法属性,不属于宪法赋予法院的职责,法院不能据此执行该法。他们写信给华盛顿总统,表示这一法律与宪法不符,因为考察退伍老兵遗属权益不是一项司法责任,而且,“如果法院依照该法运行,法院根据同一法律的判决,就有可能被立法部门或行政部门的官员改变和控制。我们认为这种改变和控制与赋予法院的司法权的独立性是大相径庭的;因而也是与美利坚合众国宪法所严格遵循的重要原则不相一致的”。不过,法院并没有做出宣布《伤残者抚恤金法》违宪的正式判决,因为在这期间,国会通过了另外一套退伍老兵领取抚恤金的救济程序。
该案的判决清晰地展现了最高法院将自己的权限限制在宪法所赋予的司法权内,拒绝立法和行政的诱惑,避免卷入不相干的政治事务,最高法院的这一立场受到了广泛的赞誉。众议员伊莱亚斯·布迪诺特对法院的这一行为表示出极大的支持,“司法权应当与立法权和行政权严格分开,不应当以任何借口使司法部门的判决面临政府立法部门或行政部门的改正是最重要的以及首要的原则,无论是立法部门还是行政部门,在任何情况下都没有凌驾于法院司法程序之上的审查权力。”国会缘何将这一不具有司法属性的任务交给联邦巡回法院呢?其实,国会也有自己的苦衷,它之所以通过这部法律,是因为当时除了联邦巡回法院外,各州内根本不存在任何其他的联邦政府机构,不得已而向联邦巡回法院求助,没想到法院以宪法没有授予他们这样的权力予以回绝。
除了海伯恩案外,最高法院避免卷入其他两个部门的事务还表现在拒绝向其他两个部门提供建议。在由法国大革命引发的欧洲紧张的战争局势中,华盛顿总统就美国应采取的措施及相关的国际法问题试图征询最高法院的意见,他于1793年致信大法官们,就国际法领域已经产生的或将要产生的一系列令人困扰的问题征求大法官们的意见。尽管首席大法官约翰·杰伊曾私下多次向华盛顿总统提供有关国际事务的一些意见,并与之讨论协商,但以最高法院的名义向总统提供建议还未有先例。杰伊与大法官们协商的结果是:向总统提供咨询意见不在最高法院的职责范围之内,并以这样的咨询意见与最高法院的司法职责不符为由而予以拒绝。在大法官们致华盛顿总统的信函中,大法官们就写道:“无论是宪法在三个政府部门之间划分的界限……还是作为我们最后诉求对象的法院法官,都提供了强有力的理由反对我们以超越司法的方式判定所提出的问题。”
大法官们对非司法性事务的拒绝展现了最高法院建立伊始的专业水准,殖民地时期立法、司法、行政不分的局面渐渐地清晰化,最高法院将自己的权力限制在有争议的司法案件中,对后世影响深远。从那时以来,用哈兰·斯通大法官的话来说,“不就抽象、假设或偶然的问题作出判断已经成为最高法院受到尊重的惯例。”历史也再次证实了路易斯·D.布兰代斯大法官的话,“最高法院之所不为往往比最高法院之所为更为重要”。
1793年的奇泽姆诉佐治亚州案是最高法院做出的第一个重要判决。奇泽姆是南卡罗莱纳州的一名商人,他提起诉讼是因为他将货物送达佐治亚州却未收到付款。佐治亚州否认最高法院的管辖权,以主权豁免为由拒绝出庭。该案提出了一个重要问题,即一州公民能否在联邦法院起诉另一个州?尽管宪法第3条明确授予最高法院有权管辖“一州和他州公民之间以及不同州公民之间的诉讼”,但在州主权意识还相当强烈的情况下,这就是一个相当棘手的问题。最高法院出庭的五位大法官们也出现了不同的意见,首席大法官杰伊、威尔逊、布莱尔和库欣大法官形成了法院意见,明确支持最高法院有权管辖此类案件。艾尔德尔大法官反对。最终,五位大法官们依照早期英国法院流传下来的惯例,逐一发表了各自的意见。其中,威尔逊大法官的法律意见对后世影响最为深远。在这份法律意见中,威尔逊成功地驳斥了佐治亚州诉讼豁免的主张。他承认这是一起非同寻常的案件,因为案件的一方是“值得尊重并自称有主权的州”, “州是否有义务服从最高法院的判决这一问题,……可能最终取决于另外一个问题的答案,也即美利坚合众国人民是否形成了一个国家?”
首先威尔逊探讨了州的构成,在他看来,州是“自由民出于共同利益而结成的组织”,既然自由民应该接受法院的裁判,由自由民结成的组织理应接受法院的裁判。“如果就每个人单独来说其尊严并未受损,那么整体的尊严肯定也是完整无缺的”。州和个人一样也应服从道德规则。如果一个不诚实的州故意不履行合同,难道能允许它以宣称“我是一个主权州”的方式改头换面“辱没债权人和正义”吗?另外,威尔逊还详细考察了主权所属的问题,在他看来,“宪法是由美利坚人民制定的”,宪法中有多处对“人民”的表述:“美利坚人民”“他州人民”“不同州的人民”“一州或该州的人民”等,这些表述在某种程度上也展示了主权不在各州,而在人民,人民出于全国性的目的意图建立一个国家。他们从未意图免除国家对州的管辖权。恰恰相反,他们明确规定,“美利坚合众国的司法权应当包括一个州和另一个州的公民在内的争议”。威尔逊宣称:“从联邦的目的而言,佐治亚州不是一个主权州。”作为《独立宣言》的签字人、《1787年宪法》的重要参与者,威尔逊对宪法的解读可谓掷地有声。
不过,最高法院的判决并未说服佐治亚州,强烈的州主权意识推动佐治亚提出一项宪法修正案,以确保各州主权的完整。而该案的判决也触动了其他州敏感的神经,1794年3月,各州联合一致,迅速通过了宪法第11条修正案,规定:“合众国的司法权,不得被解释为适用于由于他州公民或任何外国公民或国民对合众国一州提出的或起诉的任何普通法或衡平法的诉讼。”这一修正案的通过,也意味着奇泽姆诉佐治亚案成为第一个被宪法修正案推翻的最高法院判决。尽管如此,最高法院有关联邦性质的推理依然具有非常重要的意义。要判决此案,最高法院必须就州主权这一问题作出判断。威尔逊强硬地驳斥了州主权的概念,也为后来马歇尔大法官削弱州权提供了借鉴。
1796年的韦尔诉希尔顿案和希尔顿诉美利坚合众国案及1798年的考尔德诉布尔案则是早期最高法院运用司法审查权的典型案例。虽然学界普遍认为司法审查制度是通过首席大法官马歇尔在马伯里诉麦迪逊案中具有里程碑意义的法律意见确立的,但马歇尔并非是在一张白纸上书写他的法律意见,司法审查作为当时法律传统的一部分,早在殖民地时期时就有相关的司法实践。及至美国独立后,各州法院也开始实施司法审查权。据统计,在1780年到1787年,至少有八个州在判决中直接涉及维护司法审查权的问题。在独立战争至马伯里诉麦迪逊案期间,各州法院至少在20个案件中宣称对立法有审查的权力并实施之。1796年的韦尔诉希尔顿案和希尔顿诉美利坚合众国案及1798年的考尔德诉布尔案是联邦最高法院早期有关司法审查的三起重要案件。
韦尔诉希尔顿案主要涉及的是英国债权人要求美国偿还革命前的债务问题。根据1783年的《巴黎和约》,两国公民有义务偿还各自的债务。美国欠英国债务数额庞大,达500万之多,其中近一半(达230万)是弗吉尼亚公民所欠。革命爆发后,对独立的热情与摆脱英国债务的束缚结合在一起,很多美国债务人期望赖掉英国的债务,州政府对此深表同情。1777年,弗吉尼亚议会通过了没收法令,允许债务人以贬值后的纸币偿还英国债权人的债务,或将之上交州财政,以此获得免除债务的许可证书。由于战争期间,很多英国债权人都匆忙回国,对此虽有怨言,并没有爆发出来。1782年5月,弗吉尼亚议会又通过一项法律,宣布“缘起于英国债务的所有案件在本州法院不再审理”。该法有效地将债务人和债权人隔离开来,他们相信所欠英国债务也一笔勾销。英国债务人却不如此看问题,他们坚持要连本带息一起支付。在邦联条例下,由于邦联国会没有实权,各邦自行其是,该条款并没有得到真正实施。1787年宪法批准后,英国债务人再次看到希望,1790年联邦巡回法院建立后,他们立即上诉至此,要求归还他们的债务。类似案件如此之多,一年内就超过200起,很多潜在的原告和弗吉尼亚债务人都在焦急地等待着第一起案件的判决。弗吉尼亚债务人谴责新政府将此问题再度复活,虽然他们认为不可能通过个案的形式将此问题解决,但由革命引起的对英国的反感使得他们对新政府抱有强烈的不满。
审理本案的法官主要有首席大法官约翰·杰伊、詹姆斯·艾尔德尔、和巡回法官塞勒斯·格里芬。由于该案涉及债务人很多,且影响较大,双方的律师辩论非常激烈。值得一提的是,为希尔顿辩护的是后来成为首席大法官、改变美国宪政历史的约翰·马歇尔,他提出了四点主张:(一)在弗吉尼亚没收法令下,已将所欠债务交给州财政的债务人的债务已被取消;(二)1782年弗吉尼亚禁止归还英国债务的法律不能被司法机构宣布为无效;(三)由于英国也未能很好地履行1783年《巴黎和约》,因此要求赔偿的事无效;(四)英国原告的所有权力都因1776年新国家的建立而失效。
不过,巡回法院的三位法官并没有采取他们的主张。三位法官一致认为,州法不能成为不履行条约义务的理由,英国人是否履约,其判断责任在国会和总统,而非法院。对于马歇尔所说希尔顿已将债务的一部分交给了州财政,所以至少这部分应予以免除,艾尔德尔和格里芬予以支持,而杰伊则认为应该严格履行和约义务,希尔顿必须偿还所有债务。对此,希尔顿不服,上诉至最高法院。这也是马歇尔作为律师唯一一次在联邦最高法院辩护且输掉官司的案件。马歇尔的传记作者贝弗里奇曾写道:“命运的嘲弄是,在这场历史性的法律论战中,马歇尔支持的是迄今为止贯穿他整个公职生涯都一直在反对的理论以及推翻其整个后半生都致力于的理论。”
1796年2月,最高法院的四位大法官一致同意杰伊的意见,裁定美国与英国签订的条约高于与其冲突的州法律。“如果州的任何法律都可以挡路的话,那么条约就不是国家的最高法律了……美国当局缔结的每一个条约都应当高于宪法和任何个别州的法律,这是美利坚合众国人民公开表达的意愿;而且是由他们的意愿本身所决定的。”韦尔诉希尔顿案宣示了最高法院对州法的司法审查权,在某种程度上宣告了最高法院的权威,加强了联邦权,削弱了州权。
韦尔诉希尔顿案法律意见发布的第二天,最高法院开始审理希尔顿诉美利坚合众国案。该案涉及国会1794年通过的《马车税》的合宪性问题。根据宪法第1条第8款和第9款的规定,国会有权征收直接税和其他税,但一切进口、捐税和其他税应全国统一,且依据各州人口普查或统计的比例征收,除此之外国会不得征收其他直接税。也就是说,国会有权征收的直接税应在各州之间按照各自的人口数进行分配。那么,《马车税》是否属于国会有权征收的直接税呢?宪法中并没有规定直接税是什么,在制宪会议期间,来自马萨诸塞州的鲁弗斯·金先生曾问直接税的准确含义是什么?但是没有人回答。希尔顿主张对所有用于客运的马车征收联邦固定税,没有根据人口比例在各州之间进行分配,是属于宪法禁止征收的其他直接税,因而是无效的。该案在巡回法院审理的过程中,大法官们产生了分歧,希尔顿遂将案件上诉到最高法院。国会对通过这项税收一直有争议,也希望法院就此做出判决。
为《马车税》辩护的是财政部部长汉密尔顿,他说服大法官们相信,《马车税》是一种间接税,不在宪法限制范围之内。最终,最高法院一致裁定,《马车税》不属于宪法第1条第9款限制国会征收的直接税。“由于所有的直接税必须进行分配,很显然除了能分配的税收之外,宪法并不期望把任何税收都看作是直接税。如果这一税收无法进行分配,因而就不是宪法意义上的直接税。而显然这种税收是无法进行分配的。”在这里,最高法院采取从严解释,“宪法所期望的直接税只有两类,即完全不考虑财产、职业或任何其他情况的人头税和土地税”。《马车税》不属于宪法禁止国会征收的直接税,而是一种间接税,国会有权根据实际情况予以征收,最终最高法院确认了《马车税》的合宪性。
同时,该案也是最高法院第一次就国会法律进行审查的案件,虽然蔡斯大法官在发表的法律意见中宣称:“没有必要确定最高法院是否拥有宪法上所赋予的、以与宪法相抵触为由宣布国会法律无效的权力。”但当案件上诉到最高法院时,最高法院大法官们必然要去考察有关法律的合宪性问题,仅仅考虑联邦法律是否违宪这一诉求,就表明他们认为最高法院拥有审查的权力。
1798年的考尔德诉布尔案是另一起有关司法审查的案件。1795年,康涅狄格州立法机关颁布一项决议,授权在遗嘱检验案件审理中进行新的听审。考尔德家族对此感到不满的继承人,认为该法是溯及既往的事后法律,违反了宪法第1条第10款的禁止性规定。1798年8月,最高法院以4∶0做出一致判决,认可了州立法机关的行为,裁定该法律并非溯及既往的法律,因为溯及既往条款仅适用于刑事方面的法律,在民事争议中不能适用这一原则。此外,蔡斯和佩特森法官基于文本解释的理由进一步否定了考尔德的争辩,他们援引布莱克斯通的著作、《联邦党人文集》及各州宪法等资料,认为溯及既往作为一个法律术语,早在革命发生之前就已经采用,但仅适用创设或提高刑事惩罚的法律,并且“制宪之父们必定是在他们所知的范围内并在适当的意义上理解和使用这一术语的,即该条款仅限于犯罪和刑罚”。而一旦将该条款扩及民事立法层面,将削弱宪法其他的条款。
另外,蔡斯大法官还提出,为了维持我们的联邦,州的立法机关拥有一定的自由裁量权是必要的,“我不同意说州的立法机关是万能的,或者说它是绝对的而且不受控制,尽管它的权威不应被宪法或基本法明确限制……自由共和政府有一些基本原则,立法机关不得明显违反或公然滥用这些原则”,这些原则决定了立法机关的什么行为可以被认为是“立法权的正当行事”。相反,若立法机关制定的法案有违这些基本原则,则“不能认为是立法权的正当行使”。艾尔德尔大法官进一步展开阐释,“如果国会法律或任何一州的立法有违反宪法条款,自然是无效的”。不过,“法院不能仅仅基于法官的判断就裁决一项立法违反自然正义的原则而宣布其无效”。蔡斯关于宪法原则超越宪法文本以及艾尔德尔对于司法审查文本性质的执着,在有关联邦最高法院法理学的正当性争论中,仍扮演着重要的角色。
尽管蔡斯大法官一再表明,他并非“在给出最高法院是否有权裁定国会制定的违反美国宪法的法律无效的法律意见”,不过,该案也再次触及了最高法院有关审查国会立法和州立法的权力问题。
其实,关于司法审查权问题,早在制宪会议期间就有争论,司法部门是否应对立法部门有一定程度的制约?大多数制宪代表认同这样的观点,但司法部门到底以何种方式制约立法部门,代表们则各持己见。在制宪会议上,对司法审查论述较多的就是后来成为大法官的威尔逊,他对法院的角色、司法审查的范围等都进行了初步的界定。他认为“法官作为法律的阐释者”,有权实施司法审查,但这种审查仅限于公认违宪的行为。对于那些不正义、不明智、具有破坏性却非公认违宪的法律,法院必须顺从立法部门的法律。“法律可能是不公正的,可能是愚蠢的、可能是危险的,可能是破坏性的;但其违宪性却不足以让法官拒绝赋予这些法律以效力。”尽管威尔逊较为清晰地界定了司法审查的角色和功能,但据制宪会议记录记载,没有其他人予以附和,这一议题无疾而终。
在由批准宪法而引发的公共辩论中,司法审查的议题再次被提及。其中,对司法审查最有力的辩护者是汉密尔顿。他在《联邦党人文集》第78篇中写道:“在实际执行中,宪法限制需通过法院执行,因而法院必须有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权。如无此项规定,则一切保留特定权利与特权的条款形同虚设。”若法院行使司法审查的权力,是否会导致司法高于立法?对此,汉密尔顿认为:“宪法实际上有意使法院成为人民与立法机关的中间机构,以监督后者使之在权力范围内行事。解释法律是法院正当与特有的职责。而宪法事实上是,亦应被法官看作是根本大法。所以对宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院。如果二者出现不可调和的分歧,自以效力及作用较大之法为准。亦即宪法与法律相较,以宪法为准;人民与代表相比较,以人民的意志为准。”
不过,当时大多数人并不把司法审查看作是一种重要的机制,也很少有人看起来急于强调司法审查。进入18世纪90年代,司法审查在各州的司法实践中逐步得到更为广泛的认可,甚至变得“非常流行与普遍”。不过,这一时期的司法审查是一种特殊的,而非常规的司法行动,仅局限于对公认的明显违宪的行为予以审查。如泰勒在坎伯诉霍金斯案中就提出,“违宪必须是清楚的和明确的,否则,司法机构即有可能阻止那些可以产生公共福祉的法律的运作”。最高法院大法官蔡斯在1798年考尔德诉布尔案中也宣布:“如果我曾经行使审查立法的权力,我将不会判定任何立法无效,除非是在明确无误的案件内。”
也正是在联邦最高法院及各州法院相关的实践中,司法审查的观念逐步深入人心,并最终于1803年通过案件的形式——马伯里诉麦迪逊案得以确立。在这个过程中,可以说,最高法院在初建十年内做出了巨大的贡献。