制度绩效困境的六种解释

对于许多发展中国家以及转轨国家来说，经常面临的问题是精心设计的制度无法有效地运行起来，达到理想中的绩效。这种制度设计与制度绩效差距往往导致两种消极的后果。一是制度无法从纸面上走到现实中，只停留在形式规定上。长期累积成“制度软弱”，从而引起社会公众对制度本身的怀疑和不信任，减弱对制度的认同和支持；二是制度虽然运行起来，却产生了相反的绩效形成“制度逆反”，对整个制度框架产生了破坏或分化作用，并引发社会公众的强烈反对，从而使公众与制度对立起来，并引发对抗行为。众多来自发展中国家和转轨国家的治理失效为我们提供了足够证据，说明要达到良好治理，必须缩小制度设计与制度绩效的差距。而发达国家出现的“民主制的民主化”“社会资本的流失”也说明，即使是曾经运行良好的制度也会随着时间和环境的变化失去原有的绩效，需要通过努力使它们重新运转起来。

那么，为什么制度设计与制度绩效之间的差距会导致“制度软弱”或“制度逆反”呢？客观地说，制度设计与制度绩效之间必然会产生差距，关键是差距究竟有多大，运动的方向是正向还是反向？帕特南在其名著《使民主运转起来》一书中归纳了三种解释模型。第一种强调制度设计本身的原因。制度无法达到应该具有的效果，根本原因是制度在开始设计时就存在着问题。第二种强调社会经济因素。把民主制度成功归因于社会发展和经济繁荣就是这种解释模式的典型。第三种强调社会文化因素。韦伯把资本主义在西方的成功归因于清教伦理开创了文化决定论的传统。而帕特南在书中提出了从“社会资本”角度来解释制度绩效的差距。他认为社会资本包括信任、规范和合作网络等内容，具有自我增强和可积累性。他通过对比意大利南方和北方的社会政治发展指出，它们之间的制度绩效出现了差别，主要原因是北方具有公民精神的社会资本。公民积极参与公共事务，相互信任，提高了制度的绩效。而制度绩效的实现又反过来加强了公民对制度的认同、参与和信任。如果帕特南的社会资本理论可以称为第四种解释的话，那么其核心就是公民参与。

此外，从近些年的一些研究中，我们还可以发现另外两种解释模式。它们因为更注重可操作性，因此更受一些从事发展援助的国际组织以及非政府组织的重视。第五种解释强调技术性手段，认为制度必须依靠技术手段才能真正被操作起来。制度创新与技术创新密不可分，后者是前者的物质支持。而信息技术是目前最被看重的。第六种解释强调制度运行相关者，尤其是制度实施者的能力，认为只有它们的能力提高了才能使制度有效地运行起来。目前各国政府以及非政府组织正在实施的各类培训项目就体现了这种理念。

比较这六种解释，前三种主要集中在宏观层次和结构因素上，后三种则注重微观层次和运行过程。对于大部分国家来说，宏观制度已经被确立下来，结构性因素的改变是一个历史的过程，目前最需要的是如何使已经确立的制度在微观层次上运转起来，通过操作和实践来加快结构性因素的变化，从而使宏观制度的整体绩效得到提高。因此，鼓励公民参与、技术利用以及加强能力应该成为各国实现制度绩效更现实的手段。三者要有机地结合在一起。公民参与和加强能力是与制度绩效的关系更直接，在某种程度上也是制度运行的目的。而技术应用带有更现实的目的，但目的应该是鼓励和便利公民参与，有利于提高制度相关者（包括政府机构、非政府组织、相关的工作人员以及公民）的治理能力。