02 Section “互联网+政务服务”的全球趋势

回顾历史，放眼全球，发达国家在建设电子政务、数字政府方面起步较早，投入巨大，同时也取得了良好的社会效益。通过《2016年联合国电子政务调查报告》可以看出全球各国政府在线服务能力水平，从全球整体发展情况来看，15%的国家电子政务发展指数（EGDI，得分越高代表发展程度越高）极高，处于优秀阶段，34%的国家处于良好阶段，35%的国家处于中等阶段，16%的国家发展较为落后。与2014年数据相比，世界各国整体电子政务水平都在提高。根据《2016年联合国电子政务调查报告》结果显示，中国的电子政务发展指数（EGDI）为0.6071，位列第63名。同世界其他国家相比，中国“互联网+政务”有着差异性，同时也有自身发展特点。

（一）全球电子政务发展情况分析

1．2016—2017年全球电子政务发展现状

《联合国电子政务调查报告》由联合国经济和社会事务部每两年出版一次，以电子政务发展指数（EGDI）为依据，对联合国各成员国在电子政务方面取得的进展进行标杆分析，是全球唯一一个评估联合国193个成员国电子政务发展状况的报告，旨在通过评价各国政府相对于其他国家的电子政务发展情况，为全球电子政务发展提出参考性意见。

根据《2016年联合国电子政务调查报告》显示，欧洲继续保持领先。2016年全球电子政务排名中，前10名中欧洲占据6席。其中英国位居全球第1名（EGDI值为0.9193），澳大利亚以微弱差距位居全球第2名（EGDI值为0.9143），韩国、新加坡、芬兰等国家也位居前列（见表1-1）。

从整体结果来看，各国电子政务水平增长快速。EGDI值划分为4个类别：极高、高、中等和低，具有“高EGDI值”和“极高EGDI值”的国家数量在2016年有所增加。具有极高EGDI值的国家为29个，大多数为欧洲国家（占比66%）；具有高EGDI值的国家为65个，这个数据相较于2014年的调查有3个国家的增加；具有中等EGDI值的国家数量为67个；具有低EGDI值的国家数量为32个（见图1-2）。

从地区差异来看，各区域间电子政务建设的差距犹如数字鸿沟依然存在。欧洲EGDI值最高为0.7241；亚洲和美洲紧随其后，平均值分别为0.5132和0.5245；而非洲（0.2882）和大洋洲（0.4154）的平均EGDI值均低于全球平均水平（0.4922）。在同一地区内电子政务鸿沟也明显存在，其中在大洋洲这种鸿沟最大。澳大利亚和新西兰的EGDI值都很高，共同进入了全球前10名，但该区域其他国家的EGDI值多为中低值。此外，由于欧洲国家“数字化单一市场”项目的实施，欧洲EGDI值最高，并且区域内各个国家的鸿沟最小。

此外，从日本早稻田大学开展的《2017国际数字政府排名调查报告》中也可对全球电子政务发展水平一窥究竟。该调查由早稻田大学电子政务研究所与国际CIO学会联合完成，重视客观性指标，参照“世界经济论坛”的“世界竞争力排名”的评估手法，以全球63个国家/地区为对象，采用包括网络基础设施、管理优化、在线服务、国家门户、政府首席信息官、网络安全、电子政务推广、电子参与、开放政府、新兴ICT应用10大类。

2017年国际数字政府排名具体情况如表1-2所示。新加坡仍蝉联数字政府评估排名榜首，同时在信息技术管理方面也处于领先地位。新加坡在政府工作中运用信息技术（IT）非常成功。人工智能应用是信息技术在公共管理领域的最新发展趋势，2017年新加坡已经开始在全国推行。

2017年排名前10位的国家与2016年相比没有太大变化。丹麦取代美国，在全球数字政府中位列第2名，丹麦在国家行政管理方面也一直是应用新信息通信技术（ICT）的先驱。与2016年相比，2017年美国在排名中跌至第3名，日本、爱沙尼亚和加拿大的排名都上升了，分别排在第4名、第5名、第6名。

2．电子政务与数字政府的未来路径

通过《2016年联合国电子政务调查报告》与《2017国际数字政府评估排名研究报告》可以发现，未来电子政务与数字政府发展具备以下亮点。

（1）移动电子政务改善政务服务体验模式

移动电子政务简称为m-Government，作为数字政府在移动平台的扩展，以及政府服务和应用程序的战略性使用，这些服务和应用使得使用手机、笔记本电脑、个人数字助理（PDAs）和无线互联网基础设施成为可能。流动性不再是一场技术革命，而更多的是企业和政府如何通过移动应用和服务提供更好的社会基础设施。因此，采用移动性是公共部门满足公民需求不可或缺的资产。尽管许多政府把数字政府作为重要举措，但通过移动技术提供服务的规定是强制性的。即使是作为数字政府的补充部分，移动电子政务也会成为公共部门使用信息通信技术（ICT）过程中的下一个浪潮。移动数字政府主要关注公共部门中重大社会问题和技术变革的研究。

近年来，市场上销售的智能手机数量不断增加。随着智能手机的连接性和质量（4G, LTE）的快速发展，它们逐渐取代了第一代移动设备。可以断言，智能手机将来会完全取代计算机。随着数字政府逐步向移动电子政务转变，将为供应商和用户带来高效的服务。这些服务包括电子教育、电子医疗、交通运输、移动支付服务以及基于地理位置的服务，可能会产生重大影响。

研究发现，随着新型移动技术的应用，数字政府服务发展水平也得到了提高。电子移动政务应用使用最广的是公民。而且，政府部门一直在线，使其在线部署新的服务更快更有效率。移动电子政务的应用也为普及服务创造了许多优势，特别是对偏远地区来说，也减少了发展中国家的数字鸿沟，提高了政府运作透明度，减少腐败，始终与基层政府保持联系，增加了人们对政府的信任。

（2）人工智能和物联网提升政务服务供给水平

通常情况下，物联网将提供设备、系统和服务的高级连接，这些连接超越了机器对机器（M2M）的通信，覆盖了各种协议、域和应用程序。这些嵌入式设备包括智能对象的相互连接，有望在所有领域实现自动化，同时也支持像智能电网这样的高级应用程序，并扩展到智能城市等领域。

在提供服务方面，数字政府对公民有许多实际的贡献，然而在许多国家，特别是对于最不发达国家和发展中国家而言，由于缺乏沟通、联系和最终用户，政府很难向所有公民提供服务。随着物联网应用于数字政府服务中，政府可以解决这个问题。有了连接多种设备的能力，通过不同的方法，政府就有能力扩大服务，使政府的服务更好、更有效率。将物联网应用于政府运行中，使政府能够在紧急情况下做出更好更快的反应（如自然灾害预警系统，气候变化等），为公民提供有价值的服务，并将安全作为首要任务。

物联网提供了一种新的方法，使服务更智能，使信息的掌控更方便，也为政府提供了节约成本的方法。互联网的基础设施——从收费公路到停车场再到电表——提供了实时的“可操作”的信息，包括成本、条件、使用情况以及公民和政府对基础设施的利用情况。公民可以立即找到停车场或减少用电量，而政府可以通过在正确的时间分配适当的资源来收取费用，提供服务和管理公共基础设施。

此外，在公共部门中运用物联网也降低了运营成本，以帮助政府在不同的部门和机构中共享数据，并重复使用数据。在这些活动的基础上，政府为发展信息通信技术以及为公民创造新的服务，建立了灵活的解决方案。

在过去5年中，人工智能(AI)的应用随着物联网和大数据分析的兴起而不断增长。人工智能帮助组织通过减少投资成本、使用分析工具优化输入、创建信息流和在组织内部使用共享数据库来实现共享输出数据的使用，通过此来为组织构建更智能的基础设施。它将为决策过程和业务结果预测提供一个基础平台。构建灵活性系统可以减少输入负荷，并彻底改变我们使用基于云计算的智能设备的方式。因此，对于每个组织来说，它都是一个有用且不可或缺的工具。

（3）智慧城市建设与数字政府建设紧密联系

某些地区通过运用信息通信技术来改善生活质量，这一理念引起了政府、学术界和企业界的关注。使用物联网和大数据等信息通信技术的新概念，是发展智慧城市的必要条件。智慧城市是与物联网相关的概念，在数字政府服务的范围内，它是从电子政务的概念来考虑的。在公共管理部门，为了建设智慧城市项目，政府需要考虑以下几个关键问题：①建设宽带信息通信技术基础设施；②使用智能设备；③开发基于网络的应用程序和电子服务；④开发利用政府数据。

建设智慧城市的目的是，通过促进当地开发和利用技术，特别是能够产出智能成果的技术，来推动经济增长，提高人们的生活质量。以区域为基础的发展规划将把现有的地段，包括贫民窟在内的区域改造为更好的区域，从而提高整个城市的宜居性。新地区（绿地）将在城市周边发展，以适应城市不断增长的人口。智能解决方案的应用将使城市能够利用技术、信息和数据来改善基础设施和服务。这样的综合发展将提高生活质量，创造就业机会，增加全体人民的收入，特别是穷人和弱势群体的收入，形成包容性城市。

智慧城市的建设与数字政府服务建立联系，政策制定者应该考虑城市的特点。这些特点包括通过推广电子医疗服务、实施电子教育、发展移动通信服务、加速和提高能源使用效率，特别是强调绿色和清洁能源的使用来建设医疗保健社区。此外，建立数字通信并为信息通信技术创新提供解决方案。

（4）云计算重塑网络时代政府治理新秩序

对于公共部门来说，最重要的云计算应用可能会出现在多个部门或各级政府层面。在全球，公共部门的信息管理仍然是由“孤岛”模式所主导的，大部分政府机构都还运作着独立的信息系统。政府面临更棘手的挑战之一是如何有效地分享信息技术资源。这在核心数字政府项目和公共健康/教育和公共安全/安保等领域都存在这样的问题。政府在过去10年中，为应对这一挑战做出了巨大的努力。例如，他们已经开发了协作机制，如企业架构和互操作性框架。他们还制定了面向共享服务的法律、政策和预算框架，并启动了广泛的多机构ICT资产。然而，尽管付出了诸多的努力和代价，但共享服务的进展总体上比许多政府预期的要慢，而且也没有得到普遍传播。因此，政府为信息通信技术发展支付的费用太高，但实际效益较少，尤其是在整个公共部门中这点表现得更明显。

云计算将为发达国家公共部门带来好处，但它的优势可能在发展中国家更加明显，这些国家公共部门电脑化程度不高、缺少拥有熟练ICT技能的人才、或者对数据安全和隐私没有严格的法律或文化要求。从积极的一面来看，发达国家政府机构经常展示的新型计算模式，在发展中国家受到的固有阻力比发达国家小。云计算可以避开代价高昂的挑战，可能使他们的计算实现跨越发展。

（5）数字政府提升政府透明度与反腐绩效

在政府与利益相关者的互动中，结合政府的透明度和问责制，数字政府加强了政府对其活动的监控能力。数字政府转换了政府的三次互动；与公民（G2C）、企业(G2B)和其他政府机构(G2G)的交互，它们之间的互动纳入进入监控渠道。

在这三个互动中，G2G对政府来说是最具挑战的。G2C和G2B的供需趋向增长，但G2G更为复杂。G2G连接的是有权、有钱、有自主权的机构。在G2B中，政府可以选择某一家公司与之进行合作。例如，在电子采购中，政府只允许有税收许可的公司参与采购。在电子税方面，政府要求公司在使用电子税之前进行注册。与G2B不同，政府机构不能选择其他政府机构加入G2G。如果一个机构比其他机构有更大的权力，那么它可以推动另一个机构加入G2G。例如，财政部有权批准其他部委的年度预算。因此，如果财政部向所有部委提出G2G预算管理申请，那么他们就必须支持并接受这种制度。然而，如果一个机构没有其他机构的优势，就很难要求其他机构加入G2G。例如，农业部和林业部希望控制所有省份的商品库存，并邀请各省办事处参与G2G分享相关信息。除非地方政府有良好的政治意愿，否则这样的G2G不会成功。

（二）“互联网+政务服务”的中国特征

1．中国“互联网+政务服务”处在什么水平

根据《2016联合国电子政务调查报告》显示，中国的电子政务发展指数（EGDI）为0.6071，位列第63名，与2014年相比上升了7个名次，实现了从2012—2016年的连续上升，表明近年中国电子政务综合水平稳步发展。尤其是在线服务方面得到较大提升，中国政府在利用互联网与在线服务提供公共服务方面做出了特别的努力。中国的创新举措突出强调了信息通信技术（ICT）的重要性，并将其置于国家优先发展地位，举措包括发展电子商务，促进社交媒体的公民参与（见表1-3）。

与联合国电子政务调查排名前10名的国家对比可发现，中国电子政务发展水平最大差距在于通信基础设施（见表1-4）。虽然在“宽带中国”“无线城市”等国家战略和地方政府的推动下，信息化基础设施已经得到明显改善，但仍有较大的提升空间，这也是提升政务服务触达率与实现数字公平的重要保障。

从早稻田大学发布的2017年国际数字政府排名调查结果来看，在调查的65个国家中，中国电子政务排名仅位列第44名，得分52.865分，相对于2015年的第49名有所提升，但名次依然靠后，与其他亚洲国家和亚太经合组织成员国相比，中国仍然表现出许多弱点，特别是在信息化参与（e-Participation）、开放数据(Open Government )、新兴ICT应用(The use of emerging ICTs)等指标的弱势，相对中国良好的经济表现形成了反差（见图1-3）。

除了“管理优化”以外，其他指标都落后于发达国家（以美国为参照）。政府首席信息官的缺席不仅减少了分数评估，但更重要的是影响了各级政府对信息通信技术发展计划的执行情况。根据中国的战略，数字政府被视为实施行政体制改革的工具，而不是发展数字政府本身。一方面越来越多的在线服务被上线投入使用，但另一方面，信息化参与不足，主要是由于公民在线决策（E-decision making）的缺乏。此外，有些中国的大都市已经向公民推广了先进的电子服务和数据共享，但难以弥补欠发达地区的差距。

2．中国“互联网+政务服务”面临的三大鸿沟

互联网在不断消解不同区域、不同阶层的数字鸿沟，在政务服务的均等化、普惠化供给方面贡献了巨大力量，但同时随着“互联网+政务服务”发展的深入，无法忽略城乡鸿沟、代际鸿沟与地区鸿沟的存在。

2017年8月4日，中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布第40次《中国互联网络发展状况统计报告》（以下简称为《报告》）。《报告》显示，截至2017年6月，中国网民规模达到7.51亿，占全球网民总数的1/5，半年共计新增网民1992万人，半年增长率为2.7%。互联网普及率为54.3%，较2016年底提升1.1个百分点。同时我国互联网普及率为54.3%，超过全球平均水平4.6个百分点（见图1-4）。

截至2017年6月，我国网民中农村网民占比26.7%，规模为2.01亿；城镇网民占比73.3%，规模为5.50亿，较2016年年底增加1988万人，半年增幅为3.7%。相较2016年而言，城镇网民所占比例进一步上升，城乡间网民差距较大。CNNIC指出，城乡网民在互联网应用层面如即时通信使用率等方面差异最小，在2个百分点左右，但商务交易类、支付、新闻资讯等应用使用率方面差异较大，其中网上外卖使用率差异最大为26.8%。农村互联网市场的发展潜力依然较大。城乡之间的互联网发展差距，也导致“互联网+政务服务”的实施条件、服务环境与认知差距，最终影响人们接受服务的获得感与体验。

根据波士顿咨询公司发布的《解读中国互联网特色》报告显示，中国互联网用户平均年龄为28岁，美国平均年龄为42岁，相差14岁。除中国总体人口结构更年轻以外，中国高年龄段网民渗透率显著低于美国，从40岁以上年龄段开始，网民人口占比及网民渗透率大幅递减，反映了代际的断裂。30～39岁年龄段渗透率为88%，40～49岁年龄段骤减至39%，而中国60岁及以上年龄段中网民渗透率仅为12%，这部分人群构成了中国主要的非网民群体（见图1-5）。

我国已逐渐步入老龄化社会，老年人也有融入信息社会的渴求，尤其是对于医疗、社保等政务服务有着迫切的需求，老年人群体不应沦为互联网时代的“难民”。高层决策者多次提出：要让亿万人民在共享互联网发展成果上，如何让“互联网+政务”渗透到这些群体，跨越鸿沟让他们享受到更好的服务，是值得反思的问题。

由于各地经济发展水平、互联网基础设施建设方面存在差异，地区间的数字鸿沟现象依然存在。中国各地区互联网发展水平与经济发展速度关联度较高，普及率排名靠前的集中于东部，西南地区靠后。因此，这也是为什么目前东部沿海地区“互联网+政务服务”创新不断，而西部地区却默默无闻的重要原因。

3．中国“互联网+政务服务”发展特征洞察

“互联网+政务服务”正在重建政务发展生态，呼唤政府职能转变，互联网领域最被推崇的是从文化到产品服务的扁平化、去中心化，是对政府、公众、社会、产业乃至对整个社会生态进行融合和重构的思维模式。传统政府运行秩序与“互联网+”时代政务服务的创新需求必然发生碰撞，这是两套不同的话语体系和行为逻辑之间的碰撞，当层级管理遭遇扁平思维，由此产生的冲突可想而知。

例如，当政府组织开展“互联网+政务”工作，首先面临的将是管理语言与用户语言的切换，如何将政府管理系统的“普通话”翻译成普通公众能听懂的“方言俚语”，这是“互联网+政务”面临的第一道坎。各部委、省市政务服务平台在办事指南、在线申报等方面开展了诸多工作，但在服务事项落地到政务服务平台的具体策划和设计过程中，与用户需求出现了割裂状态。按照文件要求和管理要求，政务服务平台将服务事项在主页进行了罗列呈现，但对于用户却既不符合体验习惯，又并非其需要的信息。因此，如何正确把握“互联网+政务”新模式的内在规律，的确考验着政府部门中实践者的智慧和勇气。

政府部门对社交媒体的参与与应用路径轨迹正从信息公开走向在线（移动）服务，从一开始利用社交媒体来增加政府透明度、保持与公众沟通渠道畅通、监测公众享受服务的满意度情况以及回应社会关切，逐步转型成为提供服务的主体，通过移动平台提高服务体验与质量。“24小时在线”的社交媒体服务模式也使公众从被动接受者成为自觉的参与者。

对于中国而言，微信、微博已经成为各级政务公开与政务服务的重要沟通平台和服务平台，截至2016年12月，全国共有政务微博164522个。通过社交媒体，政府在线行为从信息发布、舆情回应到政务服务不断演进，而服务的交付模式也逐渐从网站的移动化走向“社交媒体原生政务服务”，从链接政府网站的服务主页走向移动服务定制化与嵌入化，“微信城市服务”即是此类政务服务趋势的典型应用。

对照Twitter、Facebook、WhatsAPP聚焦于个人社交与企业营销需求，以及政务领域有限服务的不足、政务微信、微信城市服务在“互联网+政务服务”领域的下沉、深化和延伸，不仅将成为中国电子政务发展的新起点，且正在成为全球电子政务发展的分水岭。

移动互联网改变着世界，其传递着“数字公平”，释放出“数字红利”，打破了文化、阶层和经济差距的服务获取能力。在移动互联网发达，拥有巨量智能手机用户与多款如微信、支付宝等国民级应用的中国，正在爆发出惊人的创新能力。