03 Section “互联网+政务服务”的内涵变迁

（一）“互联网+政务服务”的发展阶段

“互联网+政务服务”发展具备明显的中国特色，主要原因在于来自内外部的政策条件、经济条件、技术条件与社会条件达到了触发政务改革创新的峰值，互联网与政务形成了技术与理念相互渗透、供给与需求逐步弥合的互动关系，互联网推动政务服务突破了行为壁垒、能力壁垒与制度壁垒，在网络驱动、数据驱动和用户驱动下，通过技术接入、信息融合、职能对接、服务跨界等立体化发展路径，在技术、业务、理念与模式层面全面接入政务服务的全流程，最终通过网上政务大厅、行政服务中心、数据开放平台、三微一端（微信、微博、微视频与移动政务客户端），通过服务内容创新、服务流程再造、服务模式优化、服务体验提升，为办事群众带来切身感受的存在感、获得感、幸福感（见图1-6）。

观照“互联网+政务服务”的发展路径，大致可以分为平台化、社会化和数据化三个阶段（见表1-5）。

1．1.0时代：政务服务平台化建设时代

从“互联网+政务服务”的发展历程来看，政务服务平台建设是“互联网+政务服务”的初始路径，可称为1.0阶段。经过电子政务的初期应用，政府部门逐渐发觉机构之间网络不能互通、信息不能共享、数据不能交换、资源不能整合，于是以块为主对政务服务平台进行整合（如各地的网上办事大厅和信用公示平台等），解决了本级政府的联通问题，形成了整合型的政务服务平台。

在具体的建设上，政务服务平台通常由基础支撑平台、网上审批监察系统、资源目录共享交换系统、协同办公和公文交换系统、门户网站群等组成。按照电子政务网络系统构架，结合部门业务专网，进行调整、升级和改造，形成统一的政务服务平台，满足政务公开、政民互动与政务服务需要。本阶段出现的“一张网”“政务O2O”等模式，主要在前端服务体验上进行了巨大提升，使公众办事具有了获得感。

2．2.0时代：利用社会化力量优化政务服务

社会化融合成为本阶段的关键词，其核心在于政府广泛利用第三方资源来扩展政务服务范围，提升政务服务体验，优化政务服务质量。

2016年9月29日，国务院发布的《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”的工作的指导意见》国发〔2016〕55号提出，引入社会力量，积极利用第三方平台，开展预约查询、证照寄送，以及在线支付等服务。

近年来，互联网技术、模式与应用的快速发展为政务服务创新提供了更多选择，丰富了政务服务的手段和途径，多渠道数据共享促进各平台服务融合发展，满足了公众多元化服务需求，作为社会化政务服务平台的代表，微信、支付宝等应用在政务服务创新过程中正在发挥着重要作用。第三方平台政务服务的发展具有至关重要的意义。

在技术上，第三方平台的自身特点与优势能够更好地满足移动互联网时代用户需求。通过微信/支付宝城市服务、政务微信等渠道的政务服务输出，首先，可以共享平台已有的海量用户红利，吸引更多的用户参与和使用服务；其次，第三方平台在云计算、大数据方面的基础设施建设基本完备，可以为用户体验与流程优化提供最优化的解决方案；再次，微信、支付宝等第三方平台作为国民级移动应用，可以充分利用用户已有的使用习惯，降低用户的使用门槛。此外，随着“互联网+政务服务”的深入发展，政务办事开始涉及在线支付，而支付是第三方平台本身的基础功能，无现金的办事流程也使用户风险降低。例如，浙江政务服务网统一公共支付平台通过和支付宝深度融合，拓宽了支付渠道，打破了时间和空间限制，同时也降低了征缴成本，提升了征缴效率；提高了政府非税收入现代化管理水平，有助于政务服务的优化创新。

在运营上，积极利用第三方平台有助于降低政府机构运营成本，并提升政务数据资源的使用价值与利用效率。通过第三方平台政务服务对政府自建网上办事大厅与线下政务服务大厅的分流，不仅使政府减少了运营投入和提升了处理效率，同时也减轻了窗口办事人员的工作压力，为公众提供更好的服务。

3．3.0时代：大数据驱动的政务服务创新

根据《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”的工作的指导意见》，政府要依托数据统一共享交换平台，大力推进基础数据资源和各部门信息系统跨部门、跨区域共享。在《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》）中，对大数据开放应用等工作提出了指导意见。其中《纲要》中特别提到，到2018年年底前，建成国家政府数据统一开放平台；2020年年底前，逐步实现信用、交通、医疗、卫生等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。政府大数据的全面开放，不仅是政府信息公开的真正体现，而且还将使政府决策更为公开透明，也将为政府的科学决策提供坚实的基础。

通过构建政务云平台，大数据可以打通各个政府部门的信息孤岛，打破各部门数据的条块分割，提升行政审批效率，让数据为老百姓“跑腿办事”，省去了“跑断腿、磨破嘴，办事跑十几个部门，盖几十个公章”的苦恼和无奈，这样既提高了行政审批效率，又节约了政府开支。大数据通过对公共服务产品数据和服务对象数据的挖掘、分析，提升公共服务产品供给的精准化、分层化、个性化；通过公共数据的开放和兼容，让公众参与到公共服务产品设计、提供和监督等各个环节，实现公共服务产品质量的提高。政府通过平台开放数据，让企业能够使用数据并反哺技术和服务，将实现政府与企业在数据、技术、服务多层面融合，充分体现和发挥大数据应用价值，在数据运用的过程中，不断创新和积累也能实现政府数据的更新和完善。

（二）“互联网+”趋势下政府形态进化路径

“互联网+”趋势下政府形态路径，大致分为网络政府、平台政府和数字政府三个阶段（见表1-6）。

1．网络政府

基于网络平台的网络政府本质上是网上的虚拟政府、现实政府的影子替身及电子政府的内涵深化。政府自身职能由此发生相关转变，正是信息时代政府模式变革的重要内容。“虚拟”一词“表示潜在的可能性，它像现实一样真实，但却是用不同的方式”。相应地，网络政府是在虚拟世界——网络空间中运作，它是现实政府在网络空间映射的结果，是像现实政府一样真实的虚拟实在，它可令政府工作人员在电子化方式下一起工作，通过电子化手段交流互动，利用信息技术代替组织某些部分行事或增加组织某些方面影响，具有随时开放、成本低廉、可忽略物理位置和组织边界合作、解决问题不需让人面对面等特点，可借助虚拟化应用、以虚拟化方式付诸实践。但网络政府，并非单单让政府上网，搞一个“电子政务”。“电子政务建设不是信息技术在政务领域的简单推广和应用，不能简单地将现有政务职能和业务流程电子化，它本质上是政府职能转变的重大创新和改革”。网络政府包含了电子政府同时又广延涵盖了电子政府与网络社会文化及其信息时代特征的有机融合。

网络政府同时伴随着政府管理方式的升级，在电子政府基础上进行深化，除了网络建设和维护、网络办公、网络警察等职能之外，还有网络议事、网络选举及网络社区管理等民主功能。网络政府要求官员能够判断民意、回应民意，并解决问题，从而保障公民的参与权、知情权、监督权、表达权，让民意不但得到了充分的表达，而且成为决策者的参考时，网络民主才得到最终体现。

网络政府也要求政务服务的虚拟化发展，使得政府能够凭借网络平台更高效地为公众提供公共服务。虚拟化使得政府服务更加真实可靠，让公众“怕麻烦”的心理一扫而除。网络政府虽然无处不在，却无影无踪，更能使公众内心生出较高的自由安全感，同时也保证了政府履行服务理念时获得公众的高度认同。随着时代的发展，公众的需求层次日益提高和丰富，由现实生活中有形的“衣食住行”需求，扩大到网络上无形的公共参与、沟通交流及网络生活等。并且，政府将传统的行政审批、行政合同、行政指导和行政执法等放到网络上虚拟运作，不仅省时省工，还能获得即时性互动效果。

2．平台政府

平台政府的概念诞生于2008年金融危机以后，公众对政府的需求发生变化，要求政府更透明、更节约、服务更好。接着在2009年，美国政府建立开放数据的模式，标志着电子政务朝平台型政府演进。开放数据不仅是数据的开放，而且重要的是从此作为一个平台，其提供服务的方式就如同互联网上的商业机构。开放数据实际上是指政府将非保密的、对社会有高利用价值的数据，以开放的、结构化的、可重复利用的、机器可读的形式，能够放在有开放入口的服务平台上。平台不仅提供政务数据，还提供开发工具，供社会各方面，包括用户在内，也包括第三方开发者使用，如同AppStore的模式。开发应用上传到平台，经过检验后，发现是可用、无害的，在用户群体上受到欢迎，就能够大规模推广。这种模式能大大地提高政府信息资源的社会化利用效率，满足了公众对政府信息资源不同层次的需求，也同时减少了政府提供电子政务服务的成本。此外，开放平台可以充分利用社交网络，用社交网络和大数据分析来了解市民的需求，及时了解民意，及时响应民意，及时满足公众的需求，而且及时发现政府行政管理和行政服务中的一些不足的地方，再加上透明性，使公众能监督政府自发的过程。

因此，平台政府改变了政务服务中供给和需求者之间的关系，利用互联网建立起“协同治理”与“服务众筹”模式和在高新科技基础上建立分布式、点对点等基于互联网的横向社会治理和公共服务模式；负责某一行业、某一部门的工作人员与自己的服务对象建立社交网络圈，增强互动、沟通、交流、合作、创新，每位居民管理自己的政府官员就像管理网约车的驾驶员那样简单——打分、批评、奖励、晋升；服务人员和普通市民共同参与到解决问题的过程中，平台政府借助于私人的力量创新公共价值，配置更多公共服务资源，提升公共服务质量。

用平台定义政府的服务与治理，也就赋予了现代政府以最新含义。相对于滴滴或“优步”等商业平台来说，在平台政府监管方面要确保公众的安全、平台的公平性和透明性。在社会治理方面要确保公共秩序和收入分配格局的合理性。在这个意义上建平台政府，就意味着建设政府自己的APP，供公众使用，这是政府流程再造的核心点。

平台政府主要通过政府的网络体系和网络平台把官员和民众直接联系在一起，民众通过网络接受政府机构和官员的服务，对政府机构和官员直接进行评价，监督部门通过网络平台检测系统对官员和公众行为进行监督评价，开展信誉定级并测算其工作效率。平台政府的建设实现了政府流程再造，提高了政府效率，在此基础上，国家治理现代化就会大大迈出一步。

3．数字政府

数字政府是充分利用新兴数字技术、数据思维、数字文化和盘活数据资产，以信息与系统为基础，以连接与在线为核心，以数据与智能为驱动，以推动社会管理精细化、公共服务便民化和数字经济发展为主要内容，重塑政府、公民、企业及社会组织之间、治理与服务之间的关系，从“政府中心”走向“用户中心”的政府自我升级与再造过程。

数字政府是一种不断演进的政府形态。数字政府在不同的技术条件、需求阶段、社会响应趋势等背景下，其所表现出来的特色、价值和影响等均不一样，本质上，数字政府是在Web2.0技术、移动互联网和人工智能等不同技术的作用下，不同服务模式的驱动与用户需求的倒逼下，逐渐生成的一种政府新形态。

数字政府是一种数据驱动的组织范式。数字政府本质是数据驱动，无论是治理精细化、服务个性化，其背后都是对数据价值的挖掘与运营。对于数据驱动的组织而言，数据作为一种资产、能源和组织灵魂与依归，电子政府、网络政府、智慧政府等可视为不同的数据价值爆发阶段对数字政府的再定义。

数字政府是一种社会创新的开源平台。数字政府的终极模式是公民社会的成熟与自组织，主动参与政府事务，并分担责任，贡献力量解决问题，类似于APPStore的应用市场模式将出现，政府以开源平台模式呈现自身能力与资源，为社会创新力量提供二次创新与开发的基础资源。