第一节 中国环境法律体系结构和组成

一、概述

1973年，我国召开第一次全国环境保护会议，首次把环境保护提上了国家管理的议事日程，会议拟定的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》是我国环境保护基本法的雏形，规定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护方针，并就环境保护主要工作做了较为全面的规定。随着1989年《中华人民共和国环境保护法》生效实施，我国进入环境立法活跃期，以颁布实施单行法为主要特征，弥补了各个立法领域的空白，基本实现了环境保护工作各方面均有法可依。这一时期的环境法以工业污染防治为主要目标，以行政强制为主要手段，具有明显的行政依附性和经济依附性特征。

2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“新环保法”），于2015年1月1日生效施行。至此，这部中国环境领域的基础性法律完成了二十五年来的首次修订。这也让环保法律与时俱进，开始服务于公众对依法建设“美丽中国”的期待。与以往环境立法相比，新环保法在立法理念上充分贯彻了生态文明的战略思想，明确了国家应采取促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，要求经济社会发展要与环境保护相协调。生态环境保护工作不再被认为是优化经济增长的手段和工具，环境保护法也开始具有独立的价值诉求，体现了良好的生态环境质量已经成为美丽中国的重要组成部分和执政为民的重要价值取向之一。

目前，我国的环境保护法律法规（见图2-1），是在先进的生态文明理念指引下，与世界可持续发展理念相适应，以宪法为基础，以《环境保护法》为核心，以《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》《环境影响评价法》等防治污染单行法和《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《水法》等自然资源保护单行法为支撑，以民法刑法等相关部门法、行政法规、地方性法规和地方政府规章为保障，以我国已经加入的国际公约中环境法律规范为补充，形成一个相互联系、相互制约的完整系统。法的效力等级为：宪法＞法律＞行政法规＞地方性法规、部门规章、地方政府规章，地方性法规＞本级和下级地方政府规章。

二、《环境保护法》是我国环境保护法律体系的核心

《环境保护法》是一部综合性法律。《环境保护法》不是环境保护部门的法，而是包括环境保护部门在内的政府相关职能部门，以及军队环境保护部门、企事业单位及其他生产经营者和每个公众都必须遵守的一部综合性法律。生态环境是典型的公共产品，一切单位和个人都有保护环境的义务，地方政府是提供和维护公共产品的第一责任主体，经济活动则是环境损害的直接原因，因此《环境保护法》规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任”。

《环境保护法》不仅约束政府和企业，也约束公众。保护环境不仅是政府职责和企业责任，保护环境，人人有责，每个人既是生态环境质量下降的受害者，也是环境污染和生态破坏的参与者。因此《环境保护法》规定“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”“公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施，按照规定对生活废弃物进行分类放置，减少日常生活对环境造成的损害”等。

《环境保护法》是统领型的基础法律，而非专门法。环保法规范了人与生态系统的关系，而生态系统是一个整体，山水林田湖需要统一保护、统一修复，污染防治和生态保护需要一部法律统领进行统筹一体化监管。单行法由于角度不同或历史局限，在有些规定上不统一，甚至相抵触，比如环境监测，按照各自职责，国土部门开展地下水质监测，水利部门开展地表水量检测，海洋部门开展海水水质监测，气象部门开展酸雨监测，缺乏统一布局、统一标准，对外发布的监测信息容易出现矛盾，给环境管理造成困难。这些问题均在新环保法中予以制度安排，实现统筹兼顾，起到统领作用，且为下一步单行法的制修订留有空间和接口。

三、单行法、部门法和国际公约是我国环境保护法律体系不可分割的组成部分

1．环境与资源保护单行法

单行法是针对特定的保护对象，如某种环境要素或特定的环境社会关系而进行专门调整的立法。它以宪法和环境保护基本法为依据，又是宪法和环境保护基本法的具体化。单行环境法规一般都比较具体详细，是进行环境管理、处理环境纠纷的直接依据。单行环境法规在环境法体系中数量最多，占有重要地位，如大气污染防治法、水污染防治法等。

2．部门法

由于环境保护的广泛性，专门环境立法尽管数量上十分庞大，但仍然不能把涉及环境保护的社会关系全部加以调整，在一些部门法中，如民法、刑法、经济法、劳动法、行政法，也包含不少关于环境保护的法律规范，这些法律规范既是环境法体系的重要组成部分，也是环境管理的支撑和保障。随着国家环境管理手段的丰富综合，除传统的行政管制手段外，大量的经济激励、财政支持、税收优惠、绿色金融等手段在其他部门法中予以体现和落实，如《循环经济促进法》《旧电器电子产品流通管理办法》《环境税法（草案）》《关于构建绿色金融体系的指导意见》等法律和政策都体现了将环境成本内部化的思想和趋势。

3．国际环境公约和条约

由于许多环境问题具有全球性特征，如解决气候变化、生物多样性、海洋以及汞污染等问题需要全球共同努力，因此在这些领域各国达成一些国际环境公约或条约，如《淘汰消耗臭氧层物质蒙特利尔议定书》及其修正案（基加利修正案）、《气候变化巴黎协定》《名古屋遗传资源议定书》《关于汞的水俣公约》等，在中国签署并经立法机构（全国人民代表大会常务委员会）批准后即成为中国法律的有机组成部分。

四、党的政策、国民经济和社会发展规划及司法解释是中国环境法律体系特有的组成部分

1．党中央和国务院的环保政策

共产党作为执政党，在执政过程中会有一些政策先行先试，待成熟后再制定法律推而广之，如《生态文明体制改革总体方案》《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等政策规定虽不是法律法规，但也具有相当程度的强制执行力属性。

2．国民经济和社会发展规划

我国每五年会制定一个国民经济和社会发展规划，是全国经济、社会发展的总体纲要，规划统筹安排和指导全国社会、经济、文化建设工作，是具有战略意义的指导性文件，其中国家环境保护五年规划是指导生态环境保护工作的重要文件，包含约束性指标，也属于法律法规体系的组成部分。

3．司法解释

中国的司法解释特指由最高人民法院和最高人民检察院根据法律赋予的职权，对审判和检察工作中具体应用法律所做的具有普遍司法效力的解释。如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等，不仅填补了存在的法律漏洞，而且为法官裁判案件提供了更为具体、明确的规则依据，具有普遍约束力。