2.2 新型城镇化理论概述

2.2.1 中国城镇化的演进

结合《2012中国新型城市化报告》，我国城镇化发展可分为两大阶段，第一大阶段是新中国成立前城镇发展状况，第二大阶段是新中国成立后城镇化发展。针对第二阶段的特色发展，又划分为七个阶段。具体为1949—1957年城市化起步发展；1958—1965年城市化曲折发展；1966—1978年城市化的停滞发展；1979—1984年城市恢复发展；1985—1991年城市化稳步发展；1992—2010年城市化快速发展；2011年至今新型城镇化发展。

新中国成立前的城镇发展状况。早在6000多年前，黄河流域便出现一些以农业生产为主的原始居民点，这是城镇化的萌芽。随着社会生产力的发展，生产率提高，除了生产能维持生存的必要产品之外，还出现了剩余产品，劳动分工日益明显，私有制出现，进入奴隶社会时期。奴隶主为了保护私有财产及专制统治，修建城池，形成早期的城镇雏形。夏末商初时期，劳动者技能提高，修建城市逐渐增多，城区内居民居住相对集中，出现较大规模的铸铜、陶器和酿造工场，如距今3600多年前的郑州商代都城遗址。进入春秋战国时期，各诸侯国纷纷修建旧城，扩建新城用以巩固军事和政治地位。这在一定程度上加快了城市化的步伐。城市人口及城镇规模不断扩大，如齐国都城临淄，人口达20余万人，约7万户。封建社会时期，中央集权不断加强，大规模城市也是逐渐增多，如唐代的长安、元朝的大都、宋朝的汴梁，特别是宋朝时期的汴梁，人口达100多万，成为12世纪世界上最大的都市。明代时期，大中型城市约100个，小城镇约2000个，农村村镇约6000个，城镇数量得到不断增加，由于缺乏中央总体规划及战略部署，各地城镇发展极不协调，发展速度差异明显。鸦片战争爆发后，中国封建经济基础逐渐解体，加上外国资本主义的冲击，中国自然经济遭到破坏，市场中商品逐渐增多，许多农民破产失去生产资料，中国资本主义萌芽并得到发展，城市化得到一定程度上的推进，1843年城镇人口2070万人，直至新中国成立时期人数达到5765万人。虽然城镇规模和速度有所进步，但是城市化率（约10%）远远低于世界人口城镇化率（约29%）。

新中国成立以后中国城镇化进程。可以从表2-1和图2-3中可以看出，城镇化发展有曲折有发展。根据城镇化率，新中国成立以来的城镇化进程可以大致分为六个阶段。

（1）新中国城镇化起步发展阶段（1949—1957）

1949年城镇人口占全国总人口的10.64%，低于当时世界城市化率水平。新中国成立初期，百废待兴，政府没收官僚资本，建立国有经济；打击投机倒把，加强市场管理，稳定物价；统一财政，实现财政收支平衡；开展“三反”“五反”运动即“反贪污、反浪费、反官僚主义”和在私营工商业者中开展的“反行贿、反偷税漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报”，巩固国营经济的市场地位，约束工商从业者违法行为，建立商品经济发展的有利市场秩序；调整工商业，发展生产，限制无调控的私有经济，发展国有经济，保护民族工商业的发展，促进了经济的复苏。由于国内经济和城镇受到长期战乱影响，经济基础比较薄弱，国民经济发展缓慢，到1957年城镇人口占总人口的15.4%，比新中国成立初提高约5个百分点。

（2）城镇化曲折发展阶段（1958—1965）

1958年提出“超英赶美”“跑步进入共产主义”等政策指导进行“大跃进”运动，掀起“全民大炼钢”和人民公社化运动，刺激了人口增长。1959年城镇化率为18.4%，比1958年增加2.2个百分点。1959年城镇人口数比1958年增加1650万人，增长率达15.3%。1957—1960年由9949万人增加到13073万人，增长了31.4%，平均每年增长速度为9.53%。随着人民公社化运动失败、“大跃进”运动带来的负面效应，再加上自然灾害，国民经济受损较大，中央调整国民经济政策，其中精减城镇人口，调整城镇建设，城镇发展缓慢。

图2-3中显示，1958—1965年历程曲折，趋势线波动较大。1960年达到最高，随后逐渐下滑至1963年，1963年后经过调整有所回升。旱灾、饥荒等灾害，延缓了城镇发展，到1965年城镇化率又开始下降。

（3）城市化的停滞发展阶段（1966—1978）

1965年《海瑞罢官》受到批判，掀起影响社会经济发展的“文化大革命”风暴。1966年至1976年长达十年的“文化大革命”，全面重创了国民经济各行各业的发展，城镇的发展更是步履蹒跚。从图2-3可知，在这十年当中，城镇化率趋势线基本呈一条水平线，发展速度接近零，几乎处于停滞状态。为保持高积累率，提出“先生产后生活”的政策，大规模压缩基础设施建设投资比重，新建城镇数量极少，再加上倡导和实施城镇知识青年上山和下乡，城镇发展的劳动力资本极大减少，城镇化进程较慢。从数据上看1966年到1972年一路下跌，到1972年达到谷底之后又细微调整回升，直到1978年。

（4）城市恢复并稳步发展阶段（1979—1991）

1978年十一届三中全会的召开，标志着我国进入经济体制改革阶段，国家由计划经济体制开始向市场经济体制过渡。产业结构发生了重大调整，第二、三产业比重明显提高，经济与科技水平取得了突飞猛进的发展，整体国民经济持续平稳增长。劳动生产率提高，农村剩余劳动力涌现，商品经济得到发展，投资呈现多元化，城镇基础设施建设加快，城镇务工与农村务农的相对差距刺激了大量农民工进城。1980年5月31日，邓小平在一次重要谈话中公开肯定了小岗村“大包干”的做法，1982年农村工作的一号文件正式出台，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制，极大地调动了广大农民生产积极性，解放了生产力，有力地推动了城镇化的进程，城镇化率由1978年的17.9%上升到1984年的23.01%。1985年党中央在十二届三中全会上提出全面开展城市经济体制改革，同年国务院批准调整建制镇标准报告，城镇建设得到加强，城镇数量迅速增加，城市数量由1984年的300个增加到1991年的500个，建制镇由6211个增加到10000多个。城镇化率由1984年的23.01%上升到1991年的26.94%。

（5）城镇化快速发展阶段（1992—2010）

1991年11月25―29日中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度并且长期稳定下来，并不断充实完善。家庭联产承包责任制拉开农村经济体制改革序幕，突破了“一大二公”“大锅饭”的旧体制。包干到户，劳动支出与收入直接挂钩，极大地调动了农民生产的积极性，解放了农村生产力。农村生产率得到较大提高，产品数量和种类逐渐增多，农村剩余劳动力涌入城市，很多进入建筑行业，基础设施建设得到支持，市场经济进一步发展，为城镇化提供了经济动力。城镇化率由1992年的27.94%上升到2010年的49.95%，年增长速率为3.5%,2010年城镇人口约占总人口的一半，城镇化取得可喜成绩。

（6）新型城镇化发展阶段（2011年至今）

2011年以来国家宏观经济政策基本以积极稳健为主，采取积极的财政政策与稳健的货币政策。在追求短期目标的同时，深度融合宏观经济政策与中长期战略。“十二五”时期，经济结构战略性调整将作为加快转变经济发展方式的主攻方向。按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，完善城镇化布局和形态。以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。2014年中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》为新型城镇化的发展提出指导思想和总体目标，以及在重点领域进行科学部署。2011中国城镇人口65656万人，城镇化率为51.27%,2016年中国城镇人口达到79298万人，城镇化率上升为57.35%,2011—2016年城镇人口增加13642万元。新型城镇化正稳步有序推进，会逐步印证诺贝尔经济学获奖者约瑟夫·斯蒂格利茨教授的言论——中国的城市化是21世纪对世界影响最大的事件之一。

2.2.2 中国城镇化进程的特点

纵观新中国成立以来城镇发展历程，中国城镇化呈现如下特点：

（1）受政府政策影响较大，政府推动为主力。分析1949年至2015年的城镇化趋势变化，城镇化进程的快慢与政府推动很大关联。政府颁布有利于城镇发展的政策，则城镇化进程会加快，中央政策如果对经济负面影响太大，则城镇发展比较曲折，新中国成立后中国社会经济改革道路崎岖的发展历程也体现在城镇化发展趋势上。

（2）发展道路曲折，总的趋势在上升。无论是在新中国成立初期，还是“大跃进”、人民公社化运动时期，抑或是改革开放时期，城镇化趋势线虽有波浪不断，但是总体呈上升趋势。由1949年约为10%的城镇化率上升到2015年的56.1%，取得让人欣慰的成绩。

（3）城镇化水平虽在不断发展，但是仍然落后于世界水平。过去的几十年，在城镇化取得了较好成绩，但是发展水平不仅落后于发达国家城镇化水平，还落后于世界平均城镇发展水平。2011年年底中国城镇化率为51.27%，而在1851年英国城镇化率已经达到51%，法国在1931年城镇化率达到51.2%，同处亚洲的日本在1955年城镇化率就已经达到56%。中国新型城镇化任重道远。

（4）城镇化水平低于工业化水平。杨风、陶斯文（2010）运用国际标准值法和钱纳里标准法测算了劳动力工业化率与城镇化率的比值、劳动力非农化率与城镇化率的比值，发现自2003年以来，这两个比值与国际标准都有一定的偏离，说明城镇化率低于工业化率。湖南统计局（2013）通过钱纳里—赛尔昆模型预测，从湖南人均GDP来看，湖南城镇化率低于工业化水平。李晓华（2015）基于发展经济学家钱纳里和赛尔昆的国际经验，研究发现中国城镇化与工业化呈现出与国际经验相似的变动规律：城镇化率随人均收入水平的提高而提高。在同一经济发展水平下，城镇化率低于非农产业就业比重，非农产业就业比重又低于非农产业占GNP的比重；非农就业比重与城镇化率之差基本符合钱纳里标准，但存在城镇化率和非农就业比重低于相同收入水平下的钱纳里标准、部分地区工业化与城镇化不协调、“土地城镇化”超前于产业发展、“半城镇化”等问题。

（5）各个地区城镇化发展不平衡。比较东部、中部和西部地区的城镇化水平，1995年以来，东部地区的城镇化发展速度明显快于中部和西部地区；各城市之间城镇化差距较大，2008年上海城镇化率为88.6%，北京84.9%，天津77.2%，而贵州和西藏分别为29.1%和22.6%（杨风、陶斯文，2010）。许媛媛（2017）分析得出各区域之间发展存在不平衡现象，主要因素可以归纳为城乡发展差异、基础设施差异、产业结构差异、市场化程度差异等。

（6）信息化对城镇化的推动作用没有很好发挥。人民网2012年12月指出信息化仍处于以局部应用为主的阶段，多数企业的集成应用水平亟待提升。信息化带动工业化、工业化促进信息化的融合放大作用没有充分发挥。工业化带动城镇化存在不足，城市群内部产业功能定位和分工不清晰，基础设施建设缺乏统筹安排，不少中小城市和小城镇缺乏产业支撑，服务功能薄弱，人口承载能力不强，进而城镇化与信息化互动程度不够深入。刘学（2016）对新型城镇建设与信息化发展的关系进行研究发现，新型城镇化发展与信息化之间存在的主要问题就是融合度不够，信息化对新型城镇化的拉动作用没有在更大程度上有效发挥出来。

2.2.3 城镇化发展理论

世界范围内对于城镇化发展理论的研究有很多，而对我国影响较大的主要有增长极理论、核心—边缘理论、新兴古典城镇化理论和城乡一体化理论等。

1．增长极理论

增长极理论是法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（F. Perroux）在1950年首次提出的。他认为，经济空间由若干极点所组成，各种向心力或离心力分别指向或背离这个中心。同时，经济的增长并不能同时出现在所有地区，其会以不同的强度首先出现于一些增长极上，通过吸引力与扩散力不断地扩大自身规模，进而对其周围地区产生重大影响。增长极理论最早应用于经济增长理论，后来经济学家们丰富了其内容，把区域和空间联系纳入考察范围。目前许多国家在进行区域发展规划时都运用了增长极理论的原理，认为城市是信息化的栖身之地，城市将是信息化的增长极，一个城市的发展水平在很大程度上依赖其信息化的发展程度。

2．核心—边缘理论

核心—边缘理论是由经济学家约翰·弗里德曼（J. Friedmann）于1966年在其学术著作《区域发展政策》中正式提出的，他将“核心—边缘”这个空间极化发展思想归纳为一种用于解释区际或城乡之间非均衡发展过程的理论模式，并认为任何空间经济系统都可分解为不同属性的核心区和外围区。该理论试图解释一个区域如何由互不关联、孤立发展，变成彼此联系、发展不平衡，又由极不平衡发展变为相互关联平衡发展的区域系统。新型城镇化发展的关键就是城市群的形成，强调大城市带动中小城市和小城镇，实现大中小城市与城镇协调发展。

3．新兴古典城镇化理论

新兴古典城镇化理论是新兴古典经济学理论的组成部分之一，是由澳大利亚华人经济学家杨小凯于2003年提出的，其从分工演进和经济专业化的独特视角较好地解释了城镇化进程中相伴而生的各种现象。该理论认为，从自给自足到完全分工的演进过程中，必然会产生城乡差别。由于城镇居民集中居住所产生的交易费用相比农村居民来说要低很多，城镇的分工水平也就因交易效率的改善而大大提高，由此在城镇与乡村之间的生产力和商业化等方面就出现了较大差距。该理论还提出，只要允许居民在城乡之间自由迁居和自由择业，城乡之间的真实收入就会均等化，而且随着劳动力分工的细化与深化，市场可以消除城乡差距。

4．城乡一体化理论

80年代末期，我国历史上形成的城乡隔离发展，导致各种经济社会矛盾开始出现，从而促使了城乡一体化理论的形成。城乡一体化源于我国典型的“二元经济结构”，所谓城乡一体化，即是将城乡之间整体及其各个要素之间统一起来，进行宏观的统筹规划，进一步通过政府政策与管理体制的改革，使得城市和乡村地区在基础设施建设、市场完善、产业提升、信息对称、环境污染防治、社会整体经济的进步等各方面实现一体化，彻底转变我国城乡二元发展结构，让城乡地区得到在经济政策上的不倾斜，在区域产业结构上相互支撑、相互补充，在社会成果上共同分享，使得城乡能够协调统一的发展。李志杰（2009）认为城乡一体化作为一个复杂的动态系统，不仅要促进城乡经济社会的一体化，更要推动国民基本福利和公共服务权益的均等化。

2.2.4 新型城镇化的内涵

城市化概念最早出现在马克思于1858年发表的《政治经济学批判》中，在谈及城乡分离与城市发展时，他提出“现代的历史是乡村城市化，而不是古代的城市乡村化”。1867年，西班牙工程师A. Serda在著作《城镇化基本原理》中首次提出了“城镇化”这一概念，用其来描述乡村向城市演变的过程。直至1991年，我国学者辜胜阻曾在《非农化与城镇化研究》中第一次广泛地使用了“城镇化”的概念，并从生产力发展角度来看待城镇化。到1999年，十五届四中全会上通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词，由此城镇化的概念才被引入中国学术界。2002年11月，党的十六大报告第一次明确提出“中国特色的城镇化道路”，并首次指出“中国的城镇化就是农村富余劳动力向非农产业和城镇转移的过程，是工业化和现代化的必然趋势”。

从世界城镇起源来看，城镇是人类社会发展到奴隶社会阶段才出现的，那么作为城镇个体的推广和普及，城镇化必然也是一种历史现象和过程。在城镇化的研究论述中，不同领域的专家学者从各自领域的角度对城镇化给出了不同的定义：

从人口学角度，汪光焘（2002）认为，城镇化是农业人口向城镇集聚的过程。一是人口集中引起城镇数量的增加，二是每个城镇人口数量的不断增加。

从地理学角度，J. Friedmann（1966）和姜爱林（2003）把城镇化理解为地域演化的空间过程，包括农村劳动力和人口向城镇的空间转移，第二、三产业不断向城镇发展聚集，城镇生活方式、文化和价值观在农村的地域扩散的过程。

从社会学角度，叶裕民（2001）、韩兆洲、孔丽娜（2005）认为，城镇化是传统的农业社会向现代城市社会发展的历史过程，包括人口城镇化、经济城镇化、城市建设环境城镇化、人民生活城镇化。

从经济学角度，钱振明（2008）定义城镇化是区域经济发展到一定阶段的产物，是人类生产活动从农业向非农产业转换，生产要素向城镇流动集聚的过程。

传统城镇化模式主要体现为粗放扩张型，即在工业化推动下城镇人口规模的迅速增长、城镇空间无序膨胀、资源大量消耗、城镇环境显著恶化，这种只重规模的发展模式导致各种城市问题开始出现并大有加剧趋势。随着信息革命的产生和发展，城镇化在新的经济时代被赋予了新的内涵。于是，张荣寰于2007年在其《生态文明论》中提出了“新型城镇化”的概念，并阐述了新型城镇化的具体定义。“新型城镇化”被广大中国百姓熟知是在党的十八大，特别是在2012年中央经济工作会议首次正式提出“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”，及新型城镇化被确立为中国未来经济发展的新增长动力之后，且越来越受到各行业和学界人士的关注。

“新型城镇化”是在“城镇化”概念的基础上发展而来的，其在人口集聚、城镇空间扩张、非农产业扩大和城镇观念意识转变四个方面与“传统城镇化”的概念并无显著差异，但其在实现该过程的内涵、目标、内容与方式上还是有别于传统城镇化的。实际上，由于各领域、行业的针对性和研究侧重点不同，“新型城镇化”至今尚无统一和明确的定义：

吴江、王斌、申丽娟（2009）认为，新型城镇化主要是指以科学发展观为统领，以新型产业以及信息化为推动力，追求人口、经济、社会、资源、环境等全面协调的城乡一体化发展道路。

沈清基（2013）认为，新型城镇化是以可持续发展为导向，以“智慧城镇化”为兼顾和统筹，以生态文明为理念，推动品牌城镇化、集约城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化和绿色城镇化发展，并使社会经济生态化的协调发展过程。

单卓然、黄亚平（2013），刘国斌、王轩（2014）基于信息化建设背景提出，新型城镇化是将生态低碳理念融合到城镇化的发展过程中，追求经济发展健康、低碳、环保和集约，实现区域经济一体化、社会和谐公平、生态文明健康和体制改革创新的新的城镇化进程。

新型城镇化建设不仅要重视“量”的扩大，更要重视“质”的提高，要由重数量的外延式扩张向重品质的内涵式发展。相比传统城镇化，其主要包括以下六个方面的新内涵（表2-2）：

本书结合以上观点，通过对《2014—2020国家新型城镇化规划》的研读，根据对“中国特色新型城镇化建设路子”的理解认为，新型城镇化是指在以科学发展观为统领、以统筹兼顾为原则、以新型产业以及信息化为推动力的基础上，随着一个国家或地区社会生产力的发展和科学技术的进步，农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，城市生活方式和信息意识不断向城镇和农村传播扩散，从而使城镇人口规模与地域规模不断扩大的一种追求经济、社会、人口、资源、环境、保障等全面协调发展的历史过程。

2.2.5 新型城镇化水平测评综述

目前，已有很多学者对城镇化发展水平的测度进行了深入研究，但其多是将我国各省域作为研究对象，较少涉及全国层面。城镇化水平测评方法主要包括单一指标法和综合指标法。单一指标法主要是用代表性最强的一个或多个指标来反映城镇化发展程度，包括城镇人口比重指标法、非农业人口比重指标法和非农劳动比重指标法等。单一指标法中的评价指标容易获取，也便于对比，但是过于单一，不能全面真实地反映城镇化的内涵。

为了更加全面准确地反映城镇化的内涵，学者们开始使用综合指标法来对城镇化发展水平进行综合评价。传统城镇化水平的测评指标体系主要包括人口、经济、空间三个方面，体现在城镇人口、城镇用地、城镇经济等数量规模的扩张上。R. L. Moomaw、A. M. Shatter（1996）运用面板数据，从城市个数比例、城市集中度以及城市主导地位三个方面来衡量城镇化水平。王慧（1997）根据城镇化的内涵，从经济、人口、空间、生活方式四个方面共计14项指标来构建城镇化水平的指标体系。欧向军、甄峰、秦永东等（2008）从人口、经济、生活方式和地域景观四个方面来构建区域城市化水平的综合评价体系，并对1991—2005年江苏省的城市化水平进行了全面分析。方创琳、王德利（2011）从经济、社会、空间三个方面对城市化发展质量做出了总体评价。

除了传统城镇化所表现出的数量规模上的扩张，新型城镇化水平的评价更侧重于城镇化质量的提升。因此，在构建新型城镇化水平的综合指标体系时，除了选取传统城镇化所涵盖的人口、经济和空间三个方面指标，学者们还从生产、生活、环境、城乡统筹等方面对指标体系进行扩充。刘静玉、刘玉振、邵宁宁等（2012）增加了基础设施、生态环境、居民生活质量和城乡统筹四个方面来理解新型城镇化的内涵。张丽琴、陈烈（2013）增加了基础设施建设、产业发展、科技创新以及制度安排四个方面指标来全方位多层次地衡量新型城镇化水平。赵永平、徐盈之（2014）增加了新型城镇化的经济基础、社会功能和环境质量三个方面指标来构建新型城镇化的指标评价体系，对新型城镇化水平进行了全面测算与评价。戚晓旭、杨雅维、杨智尤（2014）认为可持续发展才是新型城镇化研究的核心价值，指标体系应反映出某区域在一定时间维度上经济、社会、资源和环境的基本面貌，从整体上协调资源环境与社会经济之间的关系，体现出有质量的新型城镇化建设。

以上指标体系虽然都从多角度较全面地衡量了新型城镇化水平，但仍未完全体现出新型城镇化的内涵：第一，新型城镇化强调以人为本，不仅要体现出人口数量的增长，更应体现出人口素质的提升；第二，学者们在考虑城乡一体化发展时，往往从城乡收入差距方面着手，对城乡之间的协调发展考虑不全。本文在全面理解新型城镇化内涵以及前人研究成果的基础上，从新型城镇化的本质出发，依据指标体系的科学性、全面性、系统性、代表性和可操作性原则，从人口、经济、生活、环境、社会以及城乡协调发展六个方面来构建衡量区域新型城镇化水平的综合指标体系：

1．人口城镇化：城镇化最典型的现象就是人口从农村向城镇的集聚。这种集聚表现出的不仅仅是城镇人口规模的增加，还伴随着城镇人口密度和第二、三产业就业人口的不断增加，以及城镇人口素质的不断提升。

2．经济城镇化：城镇化是促进社会经济发展的重要引擎，生产要素向城镇集聚，从而产生规模经济效应，提高城镇的经济水平。然而，在带动经济增长的同时，城镇化也推动了城镇产业结构和分配结构的优化，提升了建设用地对经济总量的承载能力。

3．生活城镇化：新型城镇化同时也是城市生活方式的普及过程，在城市文明和意识的影响下，城镇居民会形成其特有的生活方式。那么，对城镇生活设施普及程度和城镇居民生活水平的衡量也是评价新型城镇化的一个重要部分。

4．环境城镇化：生态环境是城镇居民赖以生存的重要基础，环境的优劣直接决定了城镇居民的生活质量，良好的生态环境也是城镇可持续发展的重要保障。因此，本文将从城镇资源消耗、污染排放程度以及环境治理程度等方面来反映。

5．社会城镇化：新型城镇化的主要任务不仅是要实现城镇经济的高速增长，更是要实现教育、医疗、社会保障等公共服务方面的均等化。因此，本文将从医疗、教育和社会保障等方面来反映社会城镇化水平。

6．城乡协调发展：加强城乡之间协调发展，实现城乡一体化，有利于促进城乡间经济、社会和文化的交流，进而提高居民生活质量，因此，本文将从城乡居民收支均衡和城乡居民生活质量差异两个方面来评价城乡协调发展程度。