第三节 政府俘获与纳税遵从

为了从政治经济角度较好地理解反腐败改革之所以实施起来困难重重的原由，赫尔曼（Hellman）和考夫曼（Kaufmann）提出了“政府俘获（State Capture）”的概念。它是一种腐败形式，指的是企业通过向政府官员提供私人报酬来影响法律、规则和规章制度的选择和制定。这与行政腐败，以及通过向政府官员提供私人报酬改变法律执行过程的做法有所区别。通过俘获政府机构，企业就能够将它们自己的偏好变成整个市场经济博弈规则的基础，创造大量可能为特定部门和个人产生高度垄断收益的政策和制度扭曲，而这通常是以巨大社会成本为代价的。由于诸多因素，政府俘获现象在转型国家尤为严重。纳税人同样可以借助于俘获政府或者俘获税务机关来制造有利于自己的博弈规则，从而纳税人可以更好地利用政府或基层征税部门来从事不遵从的操作。

一、政府俘获的特征

当政府部门、税务机关和纳税人达成联盟，政府被俘获以后，政府的公共权力性质发生了变化，成了资本化的权力，称之为“权力资本”。所谓权力资本化，即政治权力本身能够带来利润价值，它既可能表现为具有特殊社会地位或持有特殊关系网络的行为主体（利益主体、组织机构或个人），借助组织权力和行政权力，组织和支配经济活动并直接参与社会利润分配，也可能表现为通过设置规则保护特定纳税人的利益。

根据政府俘获指数，可将政府俘获指数较高的国家划分为高掠夺国家，指数较低的划分为低掠夺国家。高掠夺国家一般是那些在政治和经济方面只进行部分改革的国家，虽然它们在自由化和私有化方面取得了进展，但在开展补充性的机构改革以支持市场形成方面进展不快。这些国家大多权力集中程度较高，政治竞争受到很多限制，并且政治透明度低，权力行使缺乏有效监督，很多官员利用手中的权力进行权力寻租。政府官员起初主要为企业在政策规章执行上提供方便，但在双方利益的驱动下，发展到政府按企业的要求来制定政策法规，即政府俘获。这也意味着纳税人选择不遵从可以通过俘获政府或税务部门来实现，正是因为有政府部门作保护伞，有税务机关的通融，某些纳税人才可以游离于税法约束之外。纳税人起初从事政府俘获的行为更多是面临高掠夺国家的市场环境而做出的一种无奈选择，否则自身的产权无法得到保护，并面临有影响力的企业的不公平竞争的压力，而其他从事政府俘获的纳税人所取得的良好业绩也产生了负面的示范效应。所以说，市场经济体制的不健全是诱导纳税人进行政府俘获的主要原因，政府权力运作的不规范也是政府俘获产生的重要条件。

现实中，政府未能向所有纳税人平等地提供市场所必需的纳税服务。这种服务表现为对纳税人产权和契约权的平等保护及有秩序的纳税环境的提供。由于税收法律制度的不健全，税务人员可以有选择地为部分纳税人提供相关服务，这些纳税人主要是那些有影响力的纳税人，而其他纳税人却很难得到这些服务，这样就带来了纳税遵从上的不公平。

二、政府俘获的主要危害

（1）阻碍纳税服务能力的提升。纳税人通过向政府（包括中央和地方各级政府）以“点菜”方式购买其产权的个性化保护，纳税人和政府官员两者都能从中获取利润。对政府官员来说，可以在政治影响最小的情况下，将保护产权这类公共品出售获取私利时，这些官员当然就不会有积极性向纳税人普遍平等地提供这些服务。因此，纳税人和政府官员不会轻易打破利益格局，从而维持现有制度安排，他们会联合起来反对任何改革政府的举措，反对改善政府提供纳税服务的能力。

（2）造成错误的市场导向，扼杀纳税人的创新精神。由于通过向政府部门或税务部门提供“租金”就可以轻易获得优势，这种市场导向将诱使越来越多的纳税人将其才智用于政府俘获，而非开发创新性的产品、改进生产方法或强化管理，这种奖励“关系”而不是“能力”的错误导向扼杀了广大纳税人的创新精神，对社会经济的长远发展极为不利。在政府的庇护下，纳税人经常会打“擦边球”，甚至人为改写制度设计，改写司法公正。纳税人因此会处于“非常态”遵从模式下，只要其不遵从的行为没有造成特别恶劣的社会影响，其潜在收益是不言而喻的。

（3）阻碍了纳税人投资的热情。由于某些纳税人可以使政府制定有利于自身的法律、政策和规章，如设置行业进入壁垒，限制或阻碍其他纳税人的进入，这就阻碍了一部分纳税人投资（包括外国投资），使社会因为小部分纳税人通过俘获的方式非法获利而付出了巨大的社会成本。“政府俘获”的直接后果是营造了不公正的市场竞争环境。没有俘获能力的纳税人在起跑线上就输了一筹，纳税人在“俘获”与“不俘获”之间享受的税后收益大相径庭。

（4）易使国家进入俘获经济恶性循环的怪圈。由于政府俘获使纳税人和政府官员可以双双获利，长此以往，会导致很多行业都会被俘获者所垄断，这样国家经济就成了俘获经济。一旦进入俘获经济的怪圈，就会形成一种路径依赖，政府和纳税人可能联合起来利用各自手中的权力和金钱来维持现有的不合理的旧制度，任何改变现存制度的努力和措施都会遭到顽强的抵抗，除非遇到强大的变革，不然很难从俘获经济的怪圈中走出。正是由于政府俘获，社会经济陷入恶性循环，累积到一定程度就会导致国家的全面腐败。在这个循环中，改善政府治理机制所必需的政策和机构改革被有影响力的纳税人和相关政府官员的合作破坏了。正是在这个意义上说，“俘获经济”就是“腐败经济”。纳税人也往往会在政府的庇护下，大胆地做出不遵从的行为。在俘获经济下，政府助长了纳税人的不遵从行为。