第一节 认识政府公共管理新环境

当今时代，政府公共管理在发展程度和复杂程度上都面临着前所未有的国内形势，同时也身处大变革的国际潮流之中。剧烈变动中的世界政治、经济格局和深受影响的国家治理思维既给政府管理方式和能力提出了挑战，也给政府管理创新带来了动力。正确认识和把握新环境的新特点，是做好新时期政府公共管理工作的重要前提。

一、新常态下经济转型发展

经济发展新常态的含义是指我国经济增长已经或正在从高速转为中高速，经济结构处在不断优化升级过程之中，经济发展动力正在从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。全面建成小康社会是“十三五”时期我国改革发展的主要任务，为此，我们必须“准确把握国内外环境和条件的深刻变化，积极适应把握引领经济新常态，全面推进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”，以供给侧结构性改革引领经济结构转型和发展模式升级，为全面建成小康社会提供物质基础。

我国从1995年制定“九五”规划时就提出要转变经济增长方式。“十一五”期间再次将转变经济增长方式写进规划。党的十七大进一步提出加快转变经济发展方式，其内涵也从“粗放型”向“集约型”的一个转变扩展为“三个转变”，即从主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，从主要依靠第二产业带动向依靠第一二三产业协同带动转变，从主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变。这里讲的“管理创新”也包括了政府公共管理创新。党的十八大报告则指出“深化改革是加快转变经济发展方式的关键。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”。十八届三中全会全面部署了发挥市场在资源配置中决定性作用的经济体制改革。这表明，经济发展方式转变既是经济发展的一场深刻革命，也对政府公共管理提出了更高的要求。其一，从管理理念上来说，要从片面注重眼前的增长速度转向更加注重长远发展的可持续性，从片面注重某些显性指标的增长转向更加注重发展的实际价值，从将增长本身当作政绩的核心转向将实在的民生幸福作为政绩的核心；其二，从管理目标上来说，要从注重追求规模数量向注重追求质量效益转变，从注重单纯追求GDP增长向注重经济社会和环境人文等全面进步转变；其三，从管理方式上来说，要从政府过多地直接投入和直接介入微观经济过程转向更加注重发挥市场机制的资源配置作用，从习惯于运用行政手段转向更加习惯于运用法律手段和经济手段，从主要依靠政府自身推动发展转向激发社会活力推动经济发展。要坚持市场导向的改革方向，走法治的市场经济之路。经济体制与发展方式转型必然依靠政府转型。我们初步完成了从适应计划经济体制的政府公共管理向适应市场经济的政府公共管理的转变。下一步要提升这种适应性，推动政府走向与法治的市场经济模式相适应的公共管理道路。只有及时实现这些转变，我们才能走出“中等收入陷阱”，从而实现2020年前决胜阶段的各项发展目标，完成从党的十六大以来中央确定的全面建成小康社会的历史任务。

二、社会结构深刻变化

1978年以来，我国的改革开放政策造就了世界历史上大国经济快速发展的奇迹，在30多年的时间内，国民经济保持了年均接近10%的发展速度，并且于2010年提前40年实现了“三步走”战略确定的目标，即人均国民收入4000美元，达到20世纪80年代初期时中等收入国家的平均水平。

然而，经济的快速增长并没有推动社会实现同步性的全面进步。进入21世纪以来，与经济快速发展相伴而生的是社会结构性矛盾与冲突日渐突出，表征着社会发展与经济发展的差距及其对全面协调健康发展的制约作用。一方面，30多年市场取向的改革造成我国的城乡结构、阶层结构、人口结构、就业结构和家庭结构等发生了巨大而显著的变化。对此，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。”另一方面，社会结构的变化速度相对较慢，且与经济结构存在巨大落差。正如有学者指出，“中国的社会结构已经发生了深刻的变化，但仍处于工业社会的初期阶段，而经济结构已经是工业社会的中期阶段”“中国现在的社会结构大约滞后于经济结构15年”。社会结构中变化最慢的环节是以政府公共管理体制为核心的社会体制部分。它总体上仍然延续着计划经济时代的体制架构和管理模式，并没有进行彻底的适应性变革，例如，户籍制度、教科文卫体事业体制等都是如此。

这套体制在我国迈向工业化、现代化、城市化和信息化的过程中，已经显示出其严重的不适应性，造成“城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大；社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活比较困难；一些领域存在道德失范、诚信缺失现象”。这些问题考验着执政党的执政能力，考验着政府的决策和应对能力。按照党的十八大的部署，改变这种状况的根本途径是加快进行社会体制改革，其内容包括户籍制度这样的基础制度改革、教科文卫体等社会事业与公共服务体制改革，特别是政府社会管理的创新能力提升和社会管理的方式方法改革等。只有这样，政府的公共管理才能适应社会转型时期的新需求。习近平总书记要求，要通过深化改革，实现从传统社会管理向现代社会治理的转变，“构建全民共建共享的社会治理格局”。据此，党的十八届三中全会部署了创新社会治理的改革任务，明确了改革目标。可见，政府公共管理须通过加快社会管理职能转变，推动从单向管理向多元共治进而实现治理现代化的模式提升。

三、体制改革深入核心

经过30多年的改革和发展，以计划经济体制和思维方式为核心形成的整套政治、经济和文化体制等，其中的较浅层次问题已经基本得到解决。进入21世纪以来，各项改革逐步进入深水区，触及内核问题。这些内核性问题包括：

首先，从经济体制的角度来看，以效率为先、让一部分人先富起来的局面形成之后，社会公平和正义的问题开始愈加突出起来。传统的政府与国有企业之间是指挥与被指挥的关系、政府与市场之间谁发挥基础调节作用的问题逐渐被新的问题所取代，变成了政府将资源更多地配置到基础性民生领域还是产业的增长领域的问题，政府与各类投资企业之间利益勾连和互相利用的畸形关系问题，政府与市场在资源配置中谁发挥决定性作用的问题，政府对市场的干预控制过多或者对市场调控不力的问题等。由于多年来政府对基础性民生领域投入偏少而造成社会贫富差距过大；由于政府权力在经济发展过程中的介入过深，一定程度上造成了对市场和社会力量的挤出效应，压缩了企业的活动空间，降低了企业的创新动力，制约了经济发展方式的快速转变。这些问题既需要通过深化收入分配制度改革，大力推行基本公共服务均等化来解决，又需要继续对市场、对社会实施简政放权，充分调动、发挥市场和社会推动经济发展的原动力，并划清政府和企业的利益界线来改变经济生态，调整发展模式。

其次，从政治体制和社会体制的角度来说，广大人民群众参与国家管理，行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利渠道不畅，其知情权、参与权、表达权、监督权尚未得到很好的尊重和保障，缺乏能够得到扎实落实的工作机制，致使一些地方人民群众对政府管理产生不满情绪，干群关系紧张，矛盾冲突频发，甚至发展成大规模群体性事件。这些问题很多都是由于一些地方政府部门思想僵化、观念落后造成的，是封闭式运作的体制机制造成的，都需要通过政治体制和社会体制改革加以解决。

由此可见，在我国改革的关键时期，各项改革最终都汇集到政府体制上面，都需要通过政府的改革才能得到真正的推动。从这个意义上说，体制改革在关键问题上都汇集于政府改革。政府改革成了各项改革的核心和焦点，牵一发而动全身，责任非常明确，任务十分艰巨，意义极其重大。对此，党的十八届三中全会做出了全面深化改革的历史性决定，并明确改革的核心内容是正确处理政府和市场、政府和社会的关系。各方面改革都以政府职能转变为前提和重要内容。换句话说，只有政府改革到位，各项改革的任务和目标才能得到真正落实，并在实践中顺利运行。

四、社会公众参与热情高涨

当今是一个网络时代。微博特别是微信兴起之后人们更是迅速进入了社会成员个体可以比专业媒体更快速传播新闻事件的自媒体时代。简便易行、高速廉价的传播工具方便了更多人参与到社会进程之中，彰显自身的存在和价值，实现自身的权利和利益诉求，监督政府的行为。这些人人皆可拥有的大众传播工具激发了人民群众日益高涨的国家和社会管理参与热情，也给地方政府公共管理带来了前所未有的压力。例如，目前微信的每日登录用户已经突破7亿人，其中一半用户的使用时长达到90分钟以上。微信用户分不同传播圈层对自己关心的问题进行讨论交流，有的热点信息，特别是包括了宣称“有图有真相”的图片和视频配文字的信息传播速度极快，很容易形成社会关注和议论的焦点，被称为“微信舆论”。社会公众可以在这些新型媒体上对公共事件与人物发表看法，参与对公共话题的讨论或辩论，报道自发、偶发特别是突发性的事件，评论和分析政府的各种行为及政策措施，提出对政府公共管理的意见和建议，批评某些政府部门和公务人员的错误及不良行为等，从而在更快、更广和更深的程度上强化了对政府公共管理的监督，从而形成一种新的巨大监督动力。这对政府的政策制定、执行及其效果，政府的行政行为方式等都有极大影响，同时也考验着政府的舆情应对能力。另外，新媒体也更容易成为产生谣言、制造政治和社会矛盾的途径，从而形成对政府管理的“负面参与”，需要政府提高应对和处置的意识与能力，在保障社会公众参与权利和热情的前提下防止被误导，并及时消除各种负面影响。

由此可见，新媒体时代的到来相当程度上改变了过去一些政府部门脱离实际、脱离群众，习惯于自说自话甚至自娱自乐式的工作方式，并在一定程度上影响了政府的社会动员方式和能力。在这种情况下，政府决策的内容和过程必须更加注重符合实际、更加注重科学合理性、更具有实效性，而不是仅仅做些花架子，搞形式主义，劳民伤财。同时，政府的工作要更多地面向社会公众，公开透明，经得起社会公众和时间的检验。随着大量以提供公共服务、维护团体利益等为宗旨的社会组织的成长已加入到公共管理过程中来，其更贴近政府工作并具备团体性活动的特点，使来自社会的监督力量更强，效果更明显。政府部门必须不断提高自身依法行政和接受监督、应对质疑和批评，迅速改进管理、回馈社会公众的能力，这样才能在真正的公共管理时代确保政府管理与服务的水平、能力与公信力。

五、公共治理观念普及

20世纪90年代中期以来，联合国、世界银行、经济合作与发展组织等当今世界最主要的国际组织分别向全球推出了治理概念，以为各国特别是发展中国家提供走向善治的途径。所谓治理指的是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程……治理过程的基础不是控制而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门”。治理理论的权威学者詹姆斯·N．罗西瑙认为，治理概念之所以能够兴起，是因为信息时代的传播效应急剧扩大，“这有助于人们了解转瞬即变的公众认同的支持程度和一致程度，而以往的交流方式缺乏即时性，社会公众认同的形成和转变相对缓慢。相比之下，今天的社会公众聚合过程迅捷通达，脆弱的社会评价体系易于改变方向，易于传达公开而不稳定的公民意向，任何领导者对此都不敢轻视”。也正因为如此，治理概念迅速在全球传播开来，从而形成一股明显地占据主流地位的国际思维潮流，并且对我国的政府公共管理带来了深刻的影响。

治理之所以称为公共治理，是因为其在理论上主张治理的主体不仅包括政府，还包括其他公共管理主体，例如，各种社会组织等。治理的规则不仅包括国家宪法法律，也包括公共管理主体相互之间的约定规则等。治理的方式不是以单向度的支配控制为主，而是以协商合作、协调互动为主，所以它比较契合当下我国构建社会主义和谐社会的理论主张和现实国情，不仅在学界很受推崇，还迅速进入政府公共管理的话语体系之中，得到广泛应用。目前，我国许多政府部门、执政党和参政议政党派等政治组织、各种社会组织等都大量使用这一概念，使之成为接受度或共识度很高的概念。例如，2010年12月出台的中共深圳市委《关于制定深圳市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，就明确提出要“增强公民意识，推行公共治理”。

由此可见，政府公共管理应当基于政府管理者对公共治理的理解，并在实践中充分借鉴和吸收其中的价值理念、思维方式和工作路径，在解决各种经济和社会问题时，学会综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，通过大力支持和规范发展社会组织的运作，引导其参与社会管理和公共服务，将其培育成政府公共管理的良好合作伙伴，以此畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障的渠道。要特别注重各种重大工程项目和重大政策的社会稳定风险评估，及时采取沟通和协商的办法取得社会公众的认同，把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态中，使政府管理与服务得到社会和民众最广泛地理解、配合及参与，取得为社会公众最大限度认可的实际效果，避免政府自身唱独角戏而将社会公众积极性搁置一边的消极做法和结果。这是公共治理国际思维给我们带来的一大启示和积极影响。