第二节 正视政府公共管理新问题

完善自身管理体系，提升管理能力，积极应对时代和环境的巨大变化，是地方政府履行公共管理使命的正确选择。但是，从实际表现来看，一些地方政府公共管理部门往往漠视环境的新要求，固守垂直管理体制的运作惯性，沿用陈旧的管理模式，从而使政府管理的一些方面与时代和社会公众的需求脱节，出现了各种不适应时代变化的新问题。其具体表现在以下几个方面。

一、管理理念滞后时代

（1）缺乏公仆意识，服务观念淡漠，权力本位思想难以根除。权力本位观念是把自身定位于高高在上的指挥者、命令者角色，习惯于以替民做主的思维放纵自己，脱离社会公众的实际需求，因追求表面化政绩而为所欲为。某些政府部门公文文本的行文语气、管理工作的推进方式等方面都明显表现出视社会公众为被支配、被管制对象的特征，从而使政府与社会公众的仆主关系颠倒、距离疏远，政府公共管理淡化了为民的根本目的，失去了社会公众的支持配合。21世纪以来，党和国家提出了建设服务型政府的新目标，要求强化公仆意识和服务意识。政府部门应当在这个目标的指引下，调整思维，更新观念，以使自己紧紧跟上时代的步伐。

（2）缺乏开放包容、公开透明的现代公共管理观念，不乐于、不善于让社会公众知晓政府的工作状态，不愿意接受批评和建议的声音。这种传统官僚体制固有的弊端加上脱离群众的官僚主义习气仍然存在。其表现是政府部门囿于系统内的封闭式自我循环，思想感情上强烈拒绝自上而下的工作渠道之外的各种信息、诉求以及舆论的压力等，固执地将其视作干扰甚至刻意捣乱，坚持用唯我独尊、唯我正确的思维将其拒之门外，以及动用权力意志压制不同的声音，从而将自己摆在社会的对立面。这种严重落后于时代的陈旧观念与党对政府工作的要求相去甚远。习近平同志指出，坚持不忘初心、继续前进，就要坚信党的根基在人民、党的力量在人民。“保证和支持人民当家做主不是一句口号，不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中”“党的一切执政活动，国家的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神”。这就要求政府公共管理部门永远以谦虚、包容、开放的姿态，放低身段尊重和接受来自社会公众的各种批评和诉求，及时调整工作思路，保持与群众意愿的高度一致性，而不是动辄打击排斥，久而久之就使政府部门患上了“自闭症”。

（3）缺乏足够而真实的市场观念和竞争意识，固守单一的命令—服从式的工作思维。当代新型公共管理理念，都是通过引入多主体参与式公共服务提供方式来提高政府公共管理的效率和质量，以为四平八稳的政府部门注入新的活力。政府公共服务中的一部分可以通过委托、外包或购买的方式向社会提供，政府内部也可以通过竞争工作法激活部门和工作人员的创造力。目前，我国的政府管理在许多领域已经引入并实施这种观念。但有些政府部门要么不敢于、不善于充分利用这一手段，要么用伪竞争、伪市场方式包装那些掺杂私利的单一命令——服从工作方式，使政府公共管理落后于时代和世界潮流。

（4）缺乏协商共治与平等合作伙伴的观念，习惯于以对其他所有社会主体发号施令的姿态，居高临下俯视企业、社团和其他社会组织与公民，用计划经济时代指挥、调动和分配一切的思维对待他们，将他们视作工作的客体而不是可以协商合作的伙伴。随着有限政府理念逐渐为社会所熟知，以及社会公众纳税人意识的增强，政府部门的这种自我中心意识显得越来越不合时宜。当今正在兴起的是多中心治理、多元共治的时代观念，民主政治也正在快速发育之中，政府公共管理部门必须跳出狭隘本位思维误区，才能保持自身与时代潮流的协调一致性，保证公共管理在众多合作伙伴的支持与配合下顺利进行。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中提出要“建立完善人民团体参与各渠道协商的工作机制。对涉及群众切身利益的实际问题，特别是事关特定群体权益保障的，有关部门要加强与相关人民团体协商”。政府部门应当按照这一要求，树立新的理念，学会在协商与合作中完善政府治理。

二、目标陷入利益纠缠

在一些政府部门实际追求的工作目标中，长远公共利益往往被眼前自身的各种利益所遮蔽，成为次要目标。他们倾力实际追求的往往是另外一些东西：一是领导人自己的政绩利益，为此可以调动一切因素围绕着好看的统计数字而奋斗，围绕着在自己任期内以最快速度可以见到的所谓成绩而奋斗，包括巨大的桥梁、宽阔的马路、入云的高楼等显眼的大工程、大项目等。二是领导人和工作人员的福利利益，包括威风豪华的办公大楼和宽大舒适的办公室、超标准购置的豪华车辆、奢侈高档的招待酒宴等。这一错误追求经过党的十八大以来的强力整治已经得到根本性遏制，但仍然在某些方面有所表现。三是辖区内的地方利益和自己主政之下的部门利益，为此不惜人为切断统一的市场联系，转移环境和人口负担，虚报漏报财政经济和社会发展数据，抵制科学合理的政府职能转变和机构改革，拒绝运用先进的管理机制和方式方法等，使政府公共管理在利益的羁绊下步履沉重，不能为实现公共利益的最大化而高效运转。

政府公共管理目标为利益所纠缠的一大特征就是所谓新型的官商不分、政企不分。政府深度介入企业的投资项目，为片面追求GDP增长而豪赌环境代价和民生幸福，为财政收入而牺牲科学发展和公平正义。比较普遍而典型的表现是土地财政条件下政府部门与房地产开发商之间的合谋行为。一些地方政府为出让土地获得财政收入，自愿与地产商捆绑在同一辆战车上，假借公共设施建设的名义，充当地产商的开路先锋，为征地拆迁而默许或纵容他们肆意对民众使用暴力手段，严重侵害居民权益。在一些大型地产项目和一些公共与商业地产混合型工程项目中，对土建和工程预算极力放松放宽，以至于承包商转手多次仍然有利可图，反之对拆迁补偿预算则极力压低，致使一些拆迁户倾家荡产也无法保障自身的居住条件。这正是多年来因征地拆迁而引发社会矛盾冲突的重要根源，也是政府公共管理为利益所扭曲的公开秘密。

三、程序化规范化缺失

政府部门对经济社会事务的管理往往过度眷恋行政审批，而在批与不批之间又往往不遵守不可逾越的程序和标准，常常以上级领导的意志为转移。该批的可以随意找借口不批，不该批的可以绕开程序规则胡批乱批。公共管理人员没有牢固树立遵守和运用程序规则进行公共管理的意识，仍然视擅长跑关系、走门路、找捷径办事为能力和光荣。这在一些地方政府部门是司空见惯的现象。

依法行政、按程序办事是政府公共管理的基本品质要求，也是普遍性效率的保障，更是推动整个社会走向法治化的重要动力。为此，政府公共管理部门要“坚持法定职责必须为，法无授权不可为”，要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，以保障规范行政、依法行政。国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》专门规定了“程序正当”一条，要求“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当注意公开听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序”。与此相悖，一些政府部门工作随意性强，不设置、不遵守工作程序，甚至超越法定程序任意行政，导致各种政府公共管理乱象。如果政府公共管理部门不带头强化规则意识和程序理念，并通过自身行为积极影响社会，则国家公共管理体系的进步必然大打折扣。

四、公信力权威性降低

党的十八大报告要求“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”。政府是社会管理的权威组织。新中国建立以后，党领导下的人民政府在人民群众心目中树立了极其崇高的公信力和权威性，社会号召力十分强大。改革开放以后，政府凭借推动经济社会快速发展的骄人成就，取得了群众的高度信赖。这种信任和依赖是党和政府的一笔宝贵财富，永远值得我们倍加珍惜。

但是，由于与民争利和错误政绩观等的负面作用，一些地方政府部门漠视民意，严重脱离群众，出台了一些荒唐决策，也有不少草率行政行为，影响了政府的权威性，导致政府的公信力下降，损害了政府和社会的正常关系。其表现：一是在招商引资政策上弄虚作假，先许以优惠政策引诱投资商在本地投资，进来后则不兑现承诺，致使一些投资商对当地政府部门失去信任，损害了政府的整体形象。二是随意决策、朝令夕改，让社会和投资者无所适从，蒙受损失。三是言而无信，自己颁布的规章制度或各种政策措施不兑现、不执行，反而寻找各种借口推托，甚至强词夺理，用法律手段或政治帽子威胁行政相对人。针对这种作为，民间和网络舆论用流行段子的形式描述这些部门：“你跟他讲道理，他跟你耍流氓；你跟他耍流氓，他跟你讲法治；你跟他讲法治，他跟你 ‘讲政治’。”党和政府最宝贵的民心财富，就这样被他们廉价消费。这是某些地方政府部门荒谬行为的严重后果。

五、管理方式简单封闭

面对复杂多变的经济社会形势和国际环境，政府公共管理往往不能主动应变，适应新情况新环境，而是对新变化置若罔闻、不理不睬，以陈旧过时的管理方式我行我素。例如，在对待越来越强烈的民生诉求上总是企图以作秀来搪塞，避开亟须解决的实质问题；在对待群众的批评监督方面一味地用“少数坏人”的阴谋活动来解释，不进行工作上的自我反思，而是条件反射迅速运用专政工具压制打击，致使滥用警力成为政府社会管理的一个严重的失当行为；在对待群众强烈的参与要求和基层群众自治行动时，因担心威胁到自己的管理权威而处心积虑地对其施以操纵和严格控制，使来自社会和群众的创造性活力窒息消亡。这些简单粗暴的工作方式皆出自封闭式的管理思维和管理体制。惧怕群众、惧怕社会、惧怕参与合作，使政府公共管理的公共性名不副实，也与改革开放的大格局不相协调。

习近平同志指出，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”，为此，必须“通过各种制度安排保障人民群众的各方面权益”。政府公共管理部门如果不对这一趋势有充分认识并加以高度重视，采取适应性的措施改进自己的工作，就与中央的要求不相一致，就与人民群众的期盼渐行渐远。