二 国企混改的成绩及问题

中国过去几十年的经济体制改革，核心到底是什么？尽管理论界有不同概括，但是实际上一直都是企业改革，也可以说，本质上都是国有企业改革。因为允许和鼓励民营企业、外资企业发展，本质上也是基于对国有企业的质与量、地位与作用的认识。从国有企业的现状和产业结构、投资结构看，现阶段经济体制改革的核心仍然是国有企业改革，只不过国有企业的定位、改革的具体任务和重点难点具有了新的阶段性特征，十八届三中全会以来国企改革的重心就是混合所有制改革。

（一）混改成绩斐然

从整体效益上看，国企经营效益大幅改善。最近几年，尤其是2015年11月提出供给侧结构性改革以来，国企经营状况持续改善，投资增速、资产规模、利润都显著提升（如图5-1所示）。与此同时，民间投资呈现低迷，在2016年大幅下滑后2017年略有反弹（如图5-2所示），但增速持续低于国有投资。产能控制、环保督查、去杠杆等政策也令一些民企关闭产能或被国企兼并。国企民企走势出现分叉，国企成为此轮经济上行的主要承担者，民企则“节节败退”而寻求“浴火重生”，成为新旧动能转换的主要力量。2017年前三季度，全国国有及国有控股企业实现利润总额达21788.5亿元，同比增长24.9%，实现收入和利润持续较快增长。

从混改个例上看，混改数量增多，涌现了一批成功个案。截止到2016年底，中央企业混合所有制企业家数占比已达到67.7%，一半以上的省级地方监管企业及各级子公司中混合所有制企业数量占比也超过50%。作为首个央企混改样本，东航物流探索混合新机制，取得了积极效果。大家普遍关注的中国联通混改方案比较成功，引入了13家战略投资者，BATJ四大互联网巨头集体入围，国有资本降至53%，并且鼓励员工持股。

下面详细分析东航物流混改的成功经验。2017年6月19日，酝酿四年、着手推进一年有余的东航物流混改方案终于从纸面走向现实，东航集团、联想控股、普洛斯、德邦、绿地、东航物流核心员工将分别持有东航物流45%、25%、10%、5%、5%、10%股份，东航物流实现了股权多元化，开始探索混改新机制。这是国家首批推进的七大领域混改试点在民航领域的落地，也是第一个完成混改试点的央企。东航物流在法人治理结构、现代企业制度和市场化体制机制方面的探索，对当下的国企改革有较大启示意义，产生了一些可复制可推广的改革经验。

第一，东航集团放弃对东航物流的绝对控股权，以最大诚意推动混改实行。一方面，东航集团放弃50%的绝对控股权，只取了45%的股比来推进整个混改，这是在央企混改中第一个这么做的，传递出了集团高层改革的强烈决心和勇气；另一方面，在员工持股比例上也突破了以往多个国企所制定的5%、6%的激励机制，让市场化的机制更好地解决人才流动问题。东航物流启动混改，引起市场巨大的兴趣，东航前后接触过一百多家企业，最终选定联想控股、普洛斯、德邦和绿地集团这四家作为战略合作伙伴，挑选的标准是这些企业在行业中处于领先地位、与东航有资源互补、能够产生协同效应等。

第二，央企干部“脱马甲”，转变国企人员身份，重新以市场竞争人员身份入场，这种体制机制的双突破是本次混改的最大亮点。东航物流所有员工都须转换国有企业人员身份，先与东航解除劳动合同，再与东航物流签订市场化新合同，重新以市场竞争人员身份入场，这种体制机制的双突破是混改成败的关键所在。在管理制度上设计了“一人一薪”与“易岗易薪”的机制，每个人的岗位待遇都有市场对标，包含不同的长期激励和短期奖励，不存在原来东航的岗位薪水或年资薪水。当员工调整工作岗位时，其原本岗位赋予的激励机制也要随之改变调整，避免把股权激励当成待遇。

第三，将战略投资者引入董事会或监事会。六方股东立即明确了董事会成员，东航集团占五席，联想占两席，普洛斯占一席。绿地和德邦则获得监事席。

（二）混改仍不及社会预期

肯定成绩的同时，也要反思混改遇到的实际问题。当前国企重组或股份出让经常是由央企、地方国资、社保基金等接手，民间资本的参与热情不高。以石油行业为例，2015年10月国土部向社会公开招标4个新疆油气勘查区块，其中1个区块流标，另外3个区块皆被北京国资所属企业以最高投入资金中标。民间资本参与混改积极性不足的原因，可以归结为以下三点。

第一，行业层面的市场准入未充分放开，民资进入难。目前混改主要在企业层面，集中在公司制改革，行业市场竞争不一定得到提高。在企业股权当中增加非国有比重来增强市场势力，通过所有权结构改善市场结构的做法，还需要进一步推敲和研究。有学者实证发现，少数混改是通过加强企业垄断地位而增加企业收益，背离了推动市场竞争、让市场发挥决定性的原则。当前，民资在市场准入、资源配置和政府服务等方面仍难以享受与国资同等待遇，行业层面的多种所有制混合改革和发展势在必行。

第二，企业层面的混改，只是为了国企吸引资金，对民企让利较少。民资参与的获利预期较低，没有充分做到“激励相容”。资本的本性是逐利的，民间资本积极性较低的原因是对收益的顾虑：限于宏观经济不景气、国企利润下滑和股市低位震荡的大形势，民资参与混改的预期收益不高。更重要的是，国企出让股权的收益能力不强，民资没有好项目去投资。例如，中石油近年陆续转让辽河、克拉玛依等多个油田的部分股权，但这些油田大都是边缘的、亏损的。

第三，民间资本未能嵌入国企治理结构，制度话语权低。当前混改大多只是出让部分国企股权，基本没有让民资深入到公司治理结构中。对于大型国企，民间资本的进入数量和比例目前还较低。同时，民间资本大多没有进入董事会、监事会和经理层。民资在国企中获得的实质性权力较小，对于长期产权和收益心存顾虑。总之，对于大多数混改国企来说，中小股东往往缺少话语权，还未建立有效保护中小股东话语权和利益的机制。国有企业和民营企业互相持股，这是一个理想的说法。问题在于国有企业和民营企业的政治权力是不对等的。

第四，国企混改方式富有争议，可能偏离初衷。为了迎合国企改革的主流方向，各地出现了一些错误解读，把国企交叉持股和国企兼并民企当作混改的方式。这显然是为“混”而“混”，而非为“改”而“混”。这里需要强调的是，国企之间的交叉持股不能当作混改的主攻方向。严格来说，国资之间相互持股或并购股份，并不是严格意义上的混合所有制。将国有单一股权的企业改制为多个国有法人持股的企业只是股权多元化改革而非混合所有制改革，这混淆了混合所有制改革和股权多元化改革。混合所有制改革与股权多元化改革的关键区别就在于，前者一定是改革为国有与非国有共同持股的企业，而后者只强调多个法人持股，但并不要求一定是不同性质的持股方的多元持股。需要指出的是，国企混改不能成为国企兼并民企的“正当”理由。

此外，国资管理机制还未理顺，制约了不同资本的有效混合。一个合理的逻辑假说是，国资委管资本，与民间资本同等委派董事和经理人，在现代公司治理结构下高效运作。如此一来，国资委管资本，国有资本和民间资本都以“资本”名义、股东的形式介入公司董事会等治理结构，政府不直接干预企业运营，实现政企分开。但是，从目前的试点情况来看，还未达到这个理想效果。目前，国资部门不仅管企业，还管理资本投资、运营公司，没有斩断政企关联，而又增加了一个科层，甚至增加了一个国企类别，扩张了国资部门的管理范畴。

同时，国企大量进入了金融行业，进一步恶化国企民企“二元信贷”格局。从主营业务构成来看，各地国有资本投资、运营公司普遍借鉴投行模式，探索开展了“金融、类金融，产业投资、资产管理及股权运营”等业务。一方面，这加剧了地方债和国企负债水平，民企融资将更难；另一方面，可能会出现国企染指金融行业的质疑，金融市场效率低下和“脱实向虚”的问题可能越发严峻。以PPP为例，PPP项目现在基本上只是国有企业参与，民营企业参与不了，政府官员怕与民营企业沾边、打交道，民营企业要参与也只能打国有企业的旗号。从现实政策来看，从重视“黑天鹅”到重视“灰犀牛”是一个重大的思路转变，如何处理“灰犀牛”事件以减少风险，对于经济持续增长非常重要，因此，国企改革在落实中可能出现的扭曲值得特别关注。

这里值得一提的是淡马锡模式。当年新加坡政府成立淡马锡时，并未给淡马锡注入任何外汇资产，而是将新加坡若干国有企业的股份交给淡马锡持有。淡马锡从新加坡航空、星展银行等国有企业的上市过程中淘得了第一桶金，之后开始在亚洲范围内展开各类投资（例如企业股权投资、房地产投资等），取得了不菲收益。如此看来，淡马锡事实上就是新加坡版本的国资委。但与中国国资委仅仅是央企股份的被动持有者相比，淡马锡还利用自身收益在亚洲地区开展了大量的股权投资以及房地产投资，一方面获得丰裕的中长期收益，另一方面盘活了自身的资产组合，可谓一举两得。正因为如此，在十八届三中全会的决定中，国有企业的改革方向之一就是组建国有控股公司与国有投资公司，允许国有企业与民营企业之间相互交叉持股，这被认为是中国政府有意效仿淡马锡模式的举动。中国国企改革不能简单效仿淡马锡，但是其资本管理模式却值得借鉴学习。

（三）民间投资下滑

当前，民间投资与国有投资出现分叉，影响长期增长潜力。2012～2015年，民间投资增速显著高于全社会投资，但2015年6月开始，民间投资与全国固定资产投资增速连续7个月基本保持一致，进入2016年之后民间投资增速明显落后（如图5-2所示）。尤其是与国有投资18.7%的增速相比，分叉更加明显。这表明国有部门扩张速度显著高于私有部门，民间、国有投资增速分叉格局初显。2017年民间投资增速有所上升，但仍低于国有投资。

民间投资下滑将影响长期增长和创新能力。短期看，维持国有经济投资较快的增长，可以使得固定资产投资保持稳定，托底经济增长。但从中长期看，民间投资趋缓，对中国经济带来考验。有学者甚至认为，中国过去发展成功的方面与世界其他国家发展的规律一致，既不是奇迹，也并不存在超越市场经济规律的特殊模式，正是私有企业，尤其是新兴私有企业，决定了中国经济惊人的总体表现。一方面，民间投资占比六成以上，增速下滑将直接拖累宏观经济的长期增长。另一方面，民间投资的生产效率相对较高，民间投资下滑将直接影响产业结构的升级和新动能的培育。根据统计局披露的数据，2010年中国工业企业总数是45.3万家，而2013年减少到了35.3万家，也就是说有10万家工业企业在这期间消失了。而其中民营工业企业，由2010年的27.3万家，变成2013年的19.5万家，减少了7.8万家，降幅将近30%。

需要强调的是，对于大型国企，民间资本的进入数量和实际权力难以制衡国有资本，依靠引入民间资本来完善治理结构的设想还难以充分实现。那么，既然允许民间资本进入国企，为何不干脆在行业层面放开准入，让民间资本自主经营而不是必须倚靠国企？对中国来说，国企私有化并不现实，国企内部产权的混合又难以形成有制衡力的公司治理结构。所以，放开市场准入，在行业层面进行混改，甚至公私合营（PPP）都是混合所有制的重要形式，应该得到重视。