二 事件演进过程

（一）潜在风险

往年太湖蓝藻一般会在5月底6月初暴发，而2007年从4月25日起，太湖的梅梁湾就出现了大规模蓝藻，比2006年提前近一个月。太湖蓝藻提前暴发与自然及人为层面的作用因素紧密关联。

第一，自然因素层面

其一，水文地理。新中国成立以来，太湖围垦湖泊面积达529km2，平均每年围垦湖泊面积达15km2。围垦的湖泊或湿地，在挖渠排水后，改造成农田，由原来的减少营养盐入湖功能改变成增加营养盐输入功能，加剧了湖泊富营养化的发展趋势。自无锡实施围湖造田运动以来，太湖水域原始地貌被大规模破坏，水流环境被大大改变。该水域的西北部和北部地区河道湮没，导致北部湖域封闭，水流平缓，流动性极差，现在每年才循环流动1次多一点，而在宋朝是20多次。而无锡市太湖水域地处太湖西北部，整体上是一个呈半封闭状的湖湾，湖域三面被陆地包围，一面向南方敞开。加之太湖流域常年以东南风居多，整个太湖水面漂浮物往往随风向漂向无锡水域且集聚不散。水体流动性较差。太湖水进入口袋内就无法回流和退出，滞留变为一团死水，湖底沉积加厚，湖水变浅，给蓝藻发生、发育和大规模暴发创造了适宜的水环境。同时，当年太湖水位偏低，汛前（1～4月），太湖流域降雨量为306.8mm，比常年同期略少。这导致太湖始终处于相对较低的水位，比常年平均水位低5厘米，单位水柱水体光强较大，利于蓝藻生长。

其二，季风温度。2007年气温偏高，藻类便大量繁殖，再加上它有随风向、湖流漂移的特性，无锡梅梁湖水域较易发生藻类集聚现象。集聚后，藻类会逐渐死亡，导致水体产生臭味。2007年暖冬导致湖水温度持续偏高。2007年为25年一遇的暖冬年份，1～4月月平均温度均高于多年平均值1.88℃, 4月平均温度为近25年来最高；1～4月水体积温高于多年平均，为近20.7℃，尤其是4月25日以后太湖水温一直维持在20℃以上，正适合藻类的生长和繁殖。同时，有利于藻类水华在太湖北部积聚上浮暴发的偏南风较多，且风速偏小，尤其是3月、4月，小于4米每秒的发生频率约占风场的62%和70%，比多年平均频率高出10% ～15%，这利于蓝藻上浮，使太湖南部藻种在风的作用下向太湖北部富集，梅梁湖区水体藻种含量上升，形成大规模水华藻类堆积。

其三，水质状况。尽管“十五”期间江苏省环太湖地区各级政府在点源、面源污染控制方面开展了大量工作，但影响湖泊富营养化的河湖水体氮、磷含量仍一直较高。根据《太湖流域及东南诸河省界水体水资源质量状况通报》第120期（2007年5月）总结，太湖34.4%的水域为轻度富营养水平，其余65.6%的水域为中度富营养水平。太湖水质指标高锰酸盐指数平均浓度为5.25mg/L，氨氮为0.36mg/L；太湖富营养化指标总磷平均浓度为0.071mg/L，总氮为2.93mg/L，叶绿素（a）为19.5mg/m3。

其四，植被生态。在20世纪90年代，太湖东西两侧曾进行过多次围垦，使大片湖滨湿地被改造为耕地，失去对太湖环境的调节能力。而天然湿地具有净化污水的功能。90年代以来，人工湿地作为污水的深度处理系统，费用低，去除氮、磷效果好，在有些国家得到广泛应用。但人工湿地占有较多土地，在人口稠密的太湖地区的应用受到限制，全部退耕还湖暂时尚不可能。

第二，人为因素层面

2006年无锡人均GDP突破7000美元。在过去几年，无锡每年大约要用8万亩土地换取15%的GDP增长和20%的工业增长，而生态功能水平只相当于全省均值的65%，生态需求却高出省均40%。这些数据表明，太湖流域环境污染问题不是短期形成的，高GDP增长是以寅吃卯粮、透支发展后劲、牺牲生态环境为代价的。与此同时，可观的数字掩盖了太湖不胜负荷的解污能力，使太湖备受工业污水、农用废水、农药残留液和生活污水的荼毒。《太湖流域及东南诸河省界水体水资源质量状况通报（2007年5月）》数据显示，2007年5月，太湖流域省界河流水质88.6%受到不同程度污染；太湖有76.0%的水域达到Ⅱ-Ⅲ类，21.1%为Ⅳ类，2.9%劣于Ⅴ类；淀山湖水质整体劣于Ⅴ类；元荡水质为Ⅳ类。其中，太湖北部的梅梁湾、五里湖和贡湖水质为IV类，竺山湖水质劣于Ⅴ类，主要是氨氮、五日生化需氧量、总磷和高锰酸盐指数超标。令人担心的是，最近几年，湖泊水环境的恶化趋势还在发展。根据中国科学院太湖湖泊生态系统研究站的观测，2001～2005年之间，太湖北部污染严重的梅梁湾、竺山湖、贡湖的各项水质指标还在恶化。对于太湖水污染痼疾，中科院研究表明，太湖外部污染源主要是工业污染、农业污染和城市生活污染。

其一，工业污染。太湖流域是长三角经济圈核心区域，“2006年该流域以占全国0.38%的土地面积和3.5%的人口，创造了占全国11.7%的国内生产总值和21%的财政收入”，是我国工业生产门类齐全、配套能力强的综合性工业基地，加工工业较发达。工业污染主要集中在纺织印染业、化工原料及化学制品制造业、食品制造业等领域。其中纺织印染业的化学需氧量（Chemical Oxygen Demand, COD）排放量占重点工业企业COD排放量的61%，总磷排放量占重点工业企业总磷排放量的41%；化工原料及化学制品制造业的氨氮排放量占重点工业企业氨氮排放量的38%；食品制造业氨氮排放量占重点工业企业氨氮排放量的26%。这些企业大多是粗加工企业，由一些村办作坊发展而来，由于技术含量低、生产工艺简单、缺乏先进技术和治理污染能力，大部分小厂直接将污水废水排入河道，使水体产生汞、酚及其他重金属污染以及水体酸化现象。农村城镇化进程加快，外地常住人口大量增加。城市人口与产业的聚集，必然产生大量废弃物。

2005年，无锡市GDP为2805亿元，经济增长率达15.1%。经济高速发展的同时，产业结构发生了较大变化。无锡市一二三产业结构占比从1978年的14.3∶68.3∶17.4演变为1995年的5.2∶59.0∶35.8。农村社会总产值中非农产业产值比重上升为95.4%，其中农村工业占84%（1996年）。1996年乡、村工业总产值1513亿元，已占无锡市工业总产值的78%。这意味着大量污染严重、技术含量低的工业企业都转移到监管薄弱的乡镇地区。虽然1998年在太湖流域实施了达标排放政策，但是由于经济高速发展，污染排放量迅速增加，原来的污染控制措施和能力已经无法满足原定的污染源控制目标要求。

其二，农业污染。太湖流域地区以种桑、养殖、种稻为主。改革开放以来，随着乡镇工业的异军突起，农业用地大量转为工业用地。同时，大量外来人员使太湖地区人口数量激增。为了保证粮食产量的相对稳定，在耕地锐减情况下，除了依靠科技进步，还不得不大量使用化肥、农药和除草剂。其中，化肥投入对水稻、小麦产出增长的贡献率分别达到10.3%和34.9%。一些环保的传统生产方式，如增施有机肥、挖河泥作肥料等已成为历史。土壤肥力下降，养分的回归和消耗不平衡，使得化肥使用量逐年增加。有机肥与化肥的使用比例，20世纪80年代中期是3∶7，到90年代中期已经变成1∶9。太湖流域每公顷耕地年均化肥施用量已从1979年的24.4公斤猛增到现在的66.7公斤。过度的围栏养殖也正加快太湖的沼泽化和水体富营养化进程。据了解，高达10万亩的围网养殖面积大大超过太湖治理规划确定的1.5万亩的控制规模。农业生产方式的转变对水环境产生了深远影响，其中农业面源污染已经成为太湖富营养化的主要原因。河海大学水资源环境学院崔广柏教授认为，太湖流域的农业面源很多，包括农田面源、水产养殖面源、畜禽养殖面源和农村生活源等，污染防控难度很大。

其三，城市化进程。太湖流域城市化进程的加速，使城市居住人口和城区面积成倍增加，紧跟其后的则是城市生活污水排放量的激增。据统计，无锡市人均生活用水量从1980年的105升/天增加到1999年的284升/天，生活用水总量从每天8万多吨增加到31.7万多吨。如果按排放系数0.8计算，城市生活污水排放量由原来每日6.4万吨增加到每日25.4万吨。生活污水对流域水环境污染贡献率十分可观，尤其是对TP指标，生活污水贡献率超过60%。

从当时情况看，太湖流域地区污水处理能力相对于污水排放量而言，已经捉襟见肘，严重不足。由于投资大、运行费用高等原因，城市污水处理设施建设严重滞后。当时太湖流域生活污水处理率不足20%，流域内各城市基本没有建立单独的生活污水管道系统，雨污合流既增加了生活污水治理成本，也增大了生活污水治理难度；流域内乡镇生活污水更是未经处理直接排入河湖水体。从已建成的城市污水处理厂投资和运行来看，建设一个日处理能力一万吨的污水处理厂需要500万元，而它的年运行费用高达52万元。此外，除了少数新建城区的防洪管网系统和污水管网系统分开，太湖流域绝大多数城市的排污与防洪共用一个管网系统，污水都是通过防洪管网直接进入河流。更为严重的是，随着城市化率的提高，很多农村地区改旱厕为水厕，这些分散排放的生活污染源成为太湖河网地区氮指标重要来源，而氮指标的提高直接反映了太湖富营养化的加重。在废污水回用方面，处理后的再生利用率不足10%，处理后的废污水多数直接排入河道。生活污水对水环境的影响仍呈逐步增大趋势。

其四，环保意识缺失。太湖水的污染和蓝藻事件的发生，与当地政府、企业、居民环保意识的缺失有很大关系。政府环保意识的缺失表现在制订城市发展规划时，只考虑经济发展，不考虑经济发展与环境发展的协调。虽然国家的可持续发展战略已提出许久，但真正能落实的地方政府却是少之又少，追求GDP成为每届政府的首要目标，却没人意识到为此所付出的环境的代价。企业环保意识的淡薄体现在单方面追求利润的最大化，缺乏社会责任感，对周围环境任意破坏。公民环保意识的缺失表现在对环境污染漠不关心，只有当污染直接威胁到自身生活时，才意识到严重性，事不关己、高高挂起成为多数人的意识。

其五，立法滞后。水污染处理设施的严重滞后、非正常使用太湖流域水资源导致太湖流域外部环境日趋恶化，而立法的滞后使得这种情况日趋严重。根据《中华人民共和国环境保护法》第26条规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产使用。纺织污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”但是，相当一部分单位在建设项目时没有建立必要的污水处理设施，或者建立了污水处理设施但由于经费原因而闲置不用或超标排放。《中华人民共和国水污染防治法》规定：“直接或间接向水体排放污染物的企事业单位，应当向所在地的环境保护部门申报登记原有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度。当排放水污染物的种类、数量和浓度有重大改变的，应当及时申报。”从法律层面上讲，直接以太湖作为调整对象的法律、法规、规章只有江苏省人大制定的《江苏省太湖水污染防治条例》一部地方性法规，而太湖是一个整体，不仅是江苏一省的太湖。因此，该条例的作用，显然不能覆盖整个太湖和太湖流域。其法律效力存在着地域和层级上的局限性，而《水法》《环境保护法》《水污染防治法》和《水土保持法》等全国性法律，虽然也适用于太湖水资源的保护和水污染防治工作，但这些法律原则性强，对太湖流域的一些具体问题缺乏有针对性和可操作性的条款。

其六，公地困局。“五龙治水，九龙戏水”形象说明了当时我国太湖流域管理的尴尬现状。行政区域“以邻为壑”，省界水体污染难治。解读近几年太湖水质通报，分析监测数据，太湖治水的“死穴”十分明显，省界水体成为太湖治水的难点。监测结果表明，尽管流域内各地都经常表态要加大协作治水的力度，但表态是表态，实际效果显然没达到预期。在太湖治水这一有利各方的大事上，显然还存在只考虑自己辖区的地方利益，多一事不如少一事的心态和事实，结果在实际行动中，省界水体成为“三不管”地带，事不关己，高高挂起；更有甚者，以邻为壑，由此造成省界水体成为太湖治水的“死穴”、水质污染的“死角”。

三省一市环绕在太湖周围，使太湖像处在真空中一样，每一个地方都想利用太湖促进当地经济发展，每一个地方却又都不愿意承担治理太湖的责任，这也成为环境法律不能真正落实到位的一个重要原因。流域内的水资源管理保护和水污染防治工作实行以地方行政区域管理为主的管理体制，在地方各级政府，水资源管理保护和水污染防治工作又分属水利、环保、建设等不同的政府职能部门。而以整个太湖流域水资源保护和水污染防治作为主要职责的机构，只有太湖流域水资源保护局一家。该局名义上由水利部和国家环境保护总局共管，实际上只是太湖流域管理局一个下属单位，级别低，权威性差。因此，该局难以承担协调三省一市水污染防治和水资源保护工作的重大职责。而太湖流域管理局由于只是水利部派出机构，不能跨省、跨部门进行水污染防治工作的协调，因此，对整个流域的水污染防治工作也难以起到实质性作用。三省一市地方行政机关职责分散，水利部门管水量，环保部门管水质，建设部门管污水处理，污染源一旦进了河道、湖泊，谁也不管，谁也管不了。

（二）危机显现

第一，水质恶化。无锡市城区供水来自牵龙口水厂和南泉水厂两个取水口。2007年5月7日，太湖蓝藻第一次大暴发后，无锡市自来水公司就已经停用了牵龙口水厂水源，仅以南泉水厂为主要水源。5月28日下午起，承担无锡市70%供水任务的无锡贡湖水源地水中溶解氧急剧下降。5月29日早晨，夹带有较重腥臭味的自来水管网覆盖无锡整个城区高达70%的范围。28日晚开始，南泉水厂水源也受到蓝藻暴发的影响。从5月29日开始，江苏省无锡市大批城区居民家中的自来水水质骤然恶化，气味难闻，无法正常饮用。据市民投诉，一夜之间，水管里流出的水如同下水道的水一般臭。

第二，抢购风潮。5月29日，几乎全城市民都发现自家的自来水臭了。抢购矿泉水的狂潮开始涌起。“家附近的超市里大桶的纯净水脱销，我就打车去市中心的家乐福超市，结果所有的矿泉水货架上都空了，货架上还挂着‘每人限购2瓶’的黄色标牌。”蒋先生说，“满城的人见面提起这个事情都气愤，守着太湖没水吃，天天说太湖美，太湖美，现在成了‘臭美’了。”人们开始四处购水，用纯净水漱口、洗手、洗脸、做饭甚至洗澡。“当晚，无锡各大论坛的发帖率、回帖率和点击率都创历史最高，内容都是一个——臭水。”

一些没买到纯净水的居民不是守在超市等水运来，就是开着车在各个超市卖场间寻水。不少城区居民携带塑料桶，骑着自行车、电瓶车，或驾车到附近农村深井边运水。少数拥有私家车的市民则在晚上到无锡城东地区或邻近的江阴、宜兴等地用餐、洗澡，谓之“避难”。无锡各行各业受到不同程度冲击，其中旅游业首当其冲，太湖鼋头渚等景区门可罗雀，境内游客纷纷退团，国内短线旅游也避开无锡。无锡的餐饮业一度门庭冷落。