第二节 国内文化遗产保护的发展概况

一 古物收藏与保护——新中国成立前

古物收藏与保护，我国古已有之，但具有现代意义的文化遗产保护思想始于20世纪初。光绪三十二年（1906）清政府下令责成官员对敦煌的抄本、雕刻和造像等，加以保护，并于同年颁布了《保存古物推广办法》，通令各省执行。光绪三十四年（1908），清政府又颁布了《城镇乡地方自治章程》，“保存古迹”被列为城镇乡的“自治事宜”。宣统元年（1909），清政府计划组织调查国内碑碣、造像、绘画、陵墓、庙宇等文物古迹。但由于清政府的下台，保护法令的实施也就不了了之。

1913年，康有为访问了意大利，回国后即提倡向意大利学习，并著文《保存中国名迹古器说》，全面论述保存文物古迹的意义。康有为将其归纳为四个方面：（1）教育大众向先贤学习；（2）有利于维护国家形象和国际地位；（3）提高大众的文化素养和文明程度；（4）作旅游开发利用，增加国民收入。这是近代历史上第一次对文化遗产保护意义最深刻的阐述。

1914年，北洋政府在故宫成立古物陈列所，并于同年颁布《大总统发布限制古物出口令》。1916年3月，北洋政府内务部颁发了《为切实保存前代文物古迹致各省民政长训令》。同年10月，又颁发《保存古物暂行办法》，共5条，要求各地对待古物应“一面认真调查，一面切实保管”。然而，20世纪初的中国处于剧烈的社会变动之中，根本无暇顾及这种并不直接威胁民族存亡的事业。

1928年9月，南京国民政府内政部颁布《名胜古迹古物保存条例》，共11条。同年，在蔡元培主持的国民政府大学院内设立了第一个现代意义上的文物保护机构——古物保管委员会。委员会共有委员20名，有蔡元培、陈寅恪、张静江、林风眠、易培基、胡适、傅斯年、李四光、徐悲鸿等文化、科技和政界著名人士。1929年，朱启钤创办了著名的学术团体“中国营造学社”，开始对中国的古代建筑进行保护和研究。1930年，南京国民政府颁布了《古物保存法》，共14条。《古物保存法》第贰条明确规定：“本法所称古物是指与考古学、历史学、古生物学以及其他与文化有关之一切古物而言”，这里“古物”的概念己超越了过去所谓“古董”的范畴，而更接近于现代文化遗产的概念，但主要指的是可移动文物。该法还对地下、地上文物的归属、管理机构的认定、考古发掘活动做出了一定的规定。1931年颁布的《古物保存法施行细则》在第十五条指出“凡名胜古迹古物应永远保存之，但依土地征收法应征收时，由该管理官署呈由内政部核办，并分报中央保管委员会备查”，初步产生了不可移动文物和遗产地保护与管理的概念。

1932年，南京国民政府设立“中央古物保管委员会”，裁撤原隶属教育部的古物保管委员会，同时还制定了《中央古物保管委员会组织条例》。当时“中央古物保管委员会”开展了全国范围的文物调查活动，并就境内盗掘和毁坏文物古迹的案件予以追查并制定保护办法，颁布了《采掘古物规则》（1935）、《古物出国护照规则》（1935）及《外国学术团体或私人参加采掘古物规则》（1936）、《暂定古物范围及种类大纲》（1935）、《古物奖励规则》（1936）等一系列保护、保管文物的法规，至此我国早期的文物保护管理机制才初步建立起来。当时在古物保管委员会任职的傅雷曾用笔名“傅汝霖”编译了《各国文物保管法规汇编》，呼吁“会同内政教育两部发起保管古物运动，举办大规模之宣传工作”。后来“中央古物保管委员会”进行了大量有关古建筑、古墓葬、古遗址的调查，发表了多份有价值的报告，直到抗日战争爆发后才停止工作。

《古物保存法》和《古物保存法施行细则》吸取并借鉴了西方近代文物立法的成果，在中国历史上第一次把文物保护纳入法律约束框架。这些法令和机构是我国近代以来最早的文物保护法规和国家文物保护专门机构。但是，由于时局动荡，尽管“中央古物保管委员会”在文物保护方面做了一些制度建设工作，但没有形成一个长期稳定的管理体制，也没有设置相应的文物管理机构，更缺乏相关专业人才，法规基本没有得到有效的执行。

二 文物保护制度的建立——新中国成立至1976年

新中国成立后，民国时期初步形成的文化遗产保护制度被彻底遗弃，新的文化遗产保护制度在社会主义探索中逐渐形成。新中国成立初期，中央人民政府首先针对近代以来珍贵文物大量流失海外的情况进行立法，并加强对文物古迹的保护与管理措施。如颁布《禁止珍贵文物图书出口暂行办法》（1950）、《古文化遗址及古墓葬之调查发掘暂行办法》（1950）；中央人民政府政务院《关于保护古文物建筑的指示》（1950）、《关于地方名胜古迹的保护管理办法》（1951）、《关于在基本建设工程中保护历史及革命文物的指示》（1953）等。其中《关于地方名胜古迹的保护管理办法》要求在文物古迹较多的省、市设立“文物管理委员会”，直属该省、市人民政府，负责调查、保护和管理该地区的古建筑、古文化遗址、革命遗址。这是新中国成立以来最早建立的文物管理专门机构。

1950年5月，随着国家工农业的发展，各项基本建设工程的进行，制定文物保护法规提上议事日程。1953年，中央人民政府政务院发出了《关于在基本建设工程中保护历史及革命文物的指示》, 1956年又发出了《关于在农业建设中保护文物的通知》。1957年10月，北京市公布第一批文物保护单位和保护办法，包括故宫、中南海、天坛、颐和园等共39处。从此，以政府公布文物保护单位的形式对历史文化遗产进行保护，成为我国主要的保护手段。

1961年3月，国务院发布《文物保护管理暂行条例》比较系统地论述了我国文物的概念、保护管理机构、保护方法、分级保护制度，强调了“必须严格遵守恢复原状或者保存现状”的修缮、保养原则。《文物保护管理暂行条例》第二条规定了保护范围，包括以下五个方面：（1）与重大历史事件、革命运动和重要人物有关的、具有纪念意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物等；（2）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻等；（3）各时代有价值的艺术品、工艺美术品；（4）革命文献资料以及具有历史、艺术和科学价值的古旧图书资料；（5）反映各时代社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。《文物保护管理暂行条例》还指出一切文物保护单位的保护和管理，都由所在地县、市人民委员会负责。其中对“文物保护单位”首次提出了“四有”的管理制度，即“有保护范围、标志说明、记录档案、保管机构”。第六条规定“各级人民委员会在制定生产建设规划和城市建设规划的时候，应当将所辖地区内的各级文物保护单位纳入规划，加以保护”。

《文物保护管理暂行条例》发布的同时，国务院还公布了第一批180处全国重点文物保护单位，建立了重点文物保护单位制度，将一批具有重大历史、艺术、科学价值的革命遗址、革命纪念建筑、石窟寺、古建筑、古遗址、古墓葬、石刻等公之于世，置于国家制度的保护之下。随后国务院颁布了《关于进一步加强文物保护和管理工作的指示》（1961），《文物保护单位保护管理暂行办法》（1963），《革命纪念建筑、历史纪念建筑、古建筑、石窟寺修缮暂行管理办法》（1963），《古遗址、古墓葬调查、发掘暂行管理办法》（1964），《关于改变文物商业的性质和管理体制的方案》（1960）等。这一系列文物保护法规和管理办法的出台，初步构建了我国文物保护管理制度体系。

但始于1966年的十年“文革”使我国刚刚建立起的文物保护制度遭到严重破坏，以“破四旧”为代表的一系列政治运动使文物古迹遭受了广泛的、前所未有的人为破坏。“文化大革命”期间形成的一种忽视文化、忽视传统的“破旧立新”的社会倾向，在此后的很长时间产生了不良影响。在此期间，尽管国家发布了《关于保护国家财产，节约闹革命的通知》（1967）、《关于加强文物保护工作的通知》（1974）、《关于加强文物商业管理和贯彻执行文物保护政策的意见》（1974），但在当时的条件下，文物保护工作举步维艰。直到70年代后期，文物保护工作才得以逐步恢复。1979年颁布的《中华人民共和国刑法》第173条、174条，对盗运珍贵文物出口、故意破坏国家保护的珍贵文物、名胜古迹的行为做出追究刑事责任的规定。

三 文物保护向文化遗产保护的转变——1980年至20世纪末

1980年5月，国务院发布了《关于加强历史文物保护工作的通知》（1980）等文件，要求认真保护各种有历史意义和艺术价值的古建筑、石刻、石窟等历史文物。

1982年11月，全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国文物保护法》，完善了国家文物保护法律制度。《文物保护法》的颁布与实施，是国家保护历史文化遗产采取的一项重大措施，为加强文物保护、制止文物破坏，提供了强有力的法律依据，标志中国文物保护管理工作进入了新的历史阶段。此后颁布的《田野考古工作规程》（1984）、《博物馆藏品管理办法》（1986）、《文物商店向国内群众销售文物试行办法》（1987）、《中华人民共和国水下文物保护管理条例》（1989）、《文物出境鉴定管理办法》（1989）、《全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范》（1991）、《中华人民共和国考古涉外工作管理办法》（1991）、《中华人民共和国文物保护法实施条例》（2003）、《文物保护工程管理办法》（2003）、《文物行政处罚程序暂行规定》（2004）、《文物复制暂行管理办法》（2009）等一系列法律法规，标志着我国文物保护法律制度的完善。

20世纪80年代以来，“文化遗产”一词开始在中国学者的视野中频繁出现。1982年，中国开始实行历史文化名城保护制度。1985年，中国加入《世界遗产公约》，这意味着承认和接受以世界遗产为中心的，以联合国教科文组织、国际古迹遗址理事会、世界自然与资源保护联盟和国际文化财产保护与修复研究中心的保护思想和实践为基础的国际文化遗产保护体系，并通过世界遗产把中国原本相对独立的文物保护体系和国际文化遗产保护体系连接在了一起。

1986年，中国开始实施“历史文化保护区”，将文物古迹比较集中或较完整地保存某一历史时期的传统风貌与民族地方特色的街区、建筑群、小镇、村落划定为历史文化保护区加以保护。现在北京已公布历史文化保护区40处，浙江省历史文化保护区43处，上海市历史文化风貌区12处等。

到20世纪末，我国的文化遗产保护形成了“文物保护单位”、“历史文化保护区”（2002年修订的《文物保护法》中定名为“历史文化街区”）、“历史文化名城”三个层次。这三个层次的重要性不仅在于从点到面扩大了保护范围，其意义是根据它们的不同特点采取不同的保护方法。但有一点是共同的，那就是要求历史文化名城、历史文化街区和文物保护单位都要作好保护规划，这些保护规划的编制方法经过这些年的规划实践已经比较成熟，形成了《历史文化名城保护规划规范》和《全国重点文物保护单位保护规划编制办法》等。

四 文化遗产保护的新发展——2000年至今

2000年中国加入世界贸易组织以来，经济建设突飞猛进，城市和乡村的面貌都发生着巨大的变化。在城市化的进程中，大型工程建设对文化遗产和历史街区的破坏变得日趋严重。文物保护工作出现了一些新情况和新问题，1982年出台的《文物保护法》其中一些法规已不能完全适应形势发展的需要。2002年全国人大对《文物保护法》进行了大规模的修订，条款比1982年有大幅增加。1982年的旧法全文只有33条，新法增至80条，增加了近1.5倍。此次文物保护法的修订在内容上是一次全面深入的修改和完善。如何正确处理经济建设与文物保护的关系，如何正确处理文物保护与利用的关系，是新的历史时期文化遗产保护的主要问题。在新修订的《中华人民共和国文物保护法》公布施行半年后，国务院又公布了《中华人民共和国文物保护法实施条例》，于2003年7月1日起施行。

新颁布的《中华人民共和国文物保护法》，把国内文物分为不可移动文物和可移动文物。不可移动文物包括古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等，根据它们的历史、艺术、科学价值，可以分三个级别，全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位。

2004年，国家文物局发布了《全国重点文物保护单位规划编制要求》和《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》，保护规划成为全国重点文物保护单位保护工作的基础。根据《全国重点文物保护单位规划编制要求》，保护规划应当包括价值分析，现状评估，保护区域划定，相关区域的保护、管理要求，保护措施，及管理、研究、展陈、环境整治、安防、防灾等专项规划。保护规划的编制促进了对保护对象价值的认识和发掘，这种认识的深化又使得人们能够从整体上认识保护对象，并采取长期的有针对性的保护措施，展陈规划、管理规划等专项规划又促进了人们考虑对保护对象的合理利用。全国重点文物保护单位保护规划的编制工作有效地提高了中国文物保护的整体水平。

我国政府意识到加强与国际组织之间的合作，是促进文化遗产事业发展的一种有效途径和重要方式，也是中国文化遗产事业走向世界的重要标志。这既可为中国的文化遗产保护注入新的理念、增加新的活力，也可增强中国在国际文化遗产保护领域的主动权和话语权。

近年来，我国成功承办了第28届世界遗产大会、第15届国际古迹遗址理事会、第2届文化遗产保护与可持续利用国际会议、东亚地区文物建筑保护理念与实践国际研讨会、城市文化国际研讨会等重要国际会议；陆续形成《苏州宣言》《西安宣言》《绍兴共识》《北京文件》《城市文化北京宣言》等国际文件，这是第一批在中国形成的文化遗产保护的国际文件，表明中国在国际文化遗产保护领域发挥出越来越重要的作用。上海成功获得2010年国际博物馆协会第22届会员代表大会主办权，国际古迹遗址理事会国际保护中心在西安成立。中国文化遗产保护已经越来越得到国际同人的认可和尊重，在世界上的影响与日俱增。

2005年12月，国务院发出了《关于加强文化遗产保护的通知》，确定了我国文化遗产保护的指导思想、基本原则和总体目标，并明确要求建立完备的文化遗产保护制度，形成完善的文化遗产保护体系，使文化遗产得到全面有效的保护。

2007年，国务院批准了《国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要》。国家发展和改革委员会安排中央资金支持国家文化和自然遗产地保护。为做好国家文化和自然遗产地保护工作，加强国家文化和自然遗产地的保护性基础设施的装备建设，2007年全国共建设13个国家文化和自然遗产地保护项目，总投资37542万元，其中，安排中央投资20000万元，地方配套17452万元。2010年中央预算内投资4亿元，带动地方配套投入约2亿多元，支持承德普宁寺、大同云冈石窟等26个国家重要文化和自然遗产地的保护设施建设。

国家文化和自然遗产地保护专项投资，主要用于解决列入世界遗产名录及预备清单的自然遗产地以及全国百处重要大遗址的生存保护面临的突出困难，包括：（1）保护管理设施建设，主要是必要的看护和管理用房、消防设施、安防设施、监控设施、卫生环卫设施等；（2）必要的环境整治，主要是遗产地核心区域内一些必需的拆迁，必要的绿化美化、道路改造，以及防范自然灾害发生的工程（如防洪堤坝、山体加固、河道清淤等）;（3）监测巡查设施设备建设和购置，主要是一些监测站点建设、生物物种保护设施、巡查防护道路建设等；（4）适当的科普、教育设施，主要是各种展示设施，以及必要的展陈和信息咨询设施建设。该规划纲要在深入研究我国各类遗产地有关情况的基础上，对“十一五”期间遗产地保护的有关重大战略、重大措施、重大项目和重大行动进行统筹规划，对今后的遗产地保护工作具有重要的指导意义。

五 小结

在2005年国务院颁发的《关于加强文化遗产保护的通知》中，正式启用了“文化遗产”一词，该词包含了非物质文化遗产和《文物保护法》中定义的可移动文物、不可移动文物。国外相关法律文件与论述中提到遗产概念时经常使用文化财、文化财产、历史建筑与环境、古迹等同义词，也经常牵涉许多有共同特质的不同名词，如文化景观、考古遗址、历史街区和遗产群落等。这些名词的产生可以说是从1931年《雅典宪章》制定以来，学界对于文化遗产内涵的认知不断扩充而来的。在这个逐渐加深认识的过程中，文化意义始终是遗产概念得以成立的核心所在。

2002年新修订的《文物保护法》，标志着中国开始建立起单体文物、历史文化名城等多层次文化遗产保护体系。文化遗产保护概念不断扩大，保护理念不断深化。乡土建筑、工业遗产、少数民族文化遗产、文化景观、文化线路、20世纪遗产等新型文化遗产大量涌现，大大突破了原有文物保护的概念和范畴。

在近一个世纪的发展历程中，我国的文化遗产保护经历了从古物保存到不可移动文物保护；从文物保护单位到大遗址、历史街区、历史文化名城、历史文化名村名镇、风景名胜区等多种类型的遗产地保护；形成了“修旧如旧”“历史城市整体性保护”等遗产保护理论；制定了一系列保护法律法规；建立了专职的遗产保护部门。在这个过程中，通过不断的理论和实践，我国的遗产保护概念主要经历了三个转变。

第一，在保护立法方面，经历了从单纯依靠政府法令到初步建立包括国家法律、中央政府法规、地方法律法规等多方面多层次的保护法律法规体系的转变。

第二，在保护观念方面，经历了从传统的“收藏”到现代的“保护”的转变。

第三，在保护方法方面，经历了从单纯保护遗产本体到整体保护遗产及其环境的转变，并在部分领域中初步形成遗产地保护体系。