三 国家、基层组织与农民三层关系中的乡村政治

在中国乡村政治研究中，国家与农民的关系一直是学界讨论的热点。“国家—社会”的理论分析框架在应用中延伸出国家政权建设理论、市民社会理论、国家与社会互动论。这几种理论视角对乡村政治的理解有诸多启发性意义，但也需要进行反思，只有如此，方能对中国乡村政治特性的理解更加恰切。

（一）“国家—社会”框架下的乡村政治

“国家—社会”的分析框架最初源于对西欧近现代民族国家的形成以及由此呈现的国家与社会关系变化的理论概括。在西欧现代民族国家的形成过程中，“个人从身份制的、血缘或地缘性的共同体获得解放；在旧的共同体瓦解的基础上国家与社会的关系演变为以个人（市民）为基本单位的新的结合形式；这样的结合形式一方面表现为统治直接及于个人的国民国家，另一方面则通过个人的自由结合而形成、自立于国家或能够与国家相对抗的市民社会”（王亚新，1998）。国家与社会二元对立模式成为国家与社会关系的基本内涵。但也有学者指出，将国家与社会置于简单的二元对立是一种误解，二者的关系实际上是一个硬币的正反两面，没有现代国家，也就没有市民社会，反之亦然，这是一种社会形塑国家和国家形塑社会的双向良性互动（甘阳，1998）。在中国乡村政治研究中，国家与社会的分析框架也演化为三个取向：国家政权建设理论、市民社会理论和国家与社会互动论。

国家政权建设理论是中国乡村政治研究中使用最多的一个分析视角。蒂利等认为，国家政权建设指的是传统国家向民族国家转变的过程，在这一过程中，国家权力深入于社会的各个领域，通过政权的官僚化与合理化，为军事和民政扩大财源，乡村社会为反抗政权侵入和财政榨取不断进行斗争，而国家为巩固其权力与新的“精英”结为联盟，国家政权建设主要表现为政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固（转引自杜赞奇，2008）。吉登斯（1998）也强调现代“民族—国家”的产生，其目标就是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会，它的形成基础是国家直接掌握暴力对社区进行全面监控。

受国家政权建设理论影响，杜赞奇率先将该理论用于分析国家政权与乡村社会之间的互动及其结果。他认为，20世纪上半叶国家权力不断下沉破坏了乡村的文化网络，使得营利性经纪代替保护性经纪，且不断复制或扩大这种旧有的国家与社会关系来扩大其行政职能，却没有提高效益，也没能使自身完全官僚化，从而造成了国家政权内卷化（杜赞奇，2008）。通过对中国社会史的研究，许多学者指出，由于近代国家强化自身权力、向基层吸取资源过程的推进，基层秩序发生了前所未有的变化（黄宗智，2000a；张仲礼，2001; Siu, Helen F. , 1989）。

杜赞奇（2008）进一步认为，新中国的成立标志着国家政权“内卷化”的终结，通过基层组织网络建设，征税单位、土地所有权与政权结构完全统一起来，从政治上和经济上均实现了“政权建设”的目标。相关研究也显示，人民公社时期的组织形式，使社会主义国家政权向乡村的渗透至少在形式上超过了以往任何一个朝代，其实质成功的实证之一就是一个完整的现代国民经济体系的建立，社会主义工业化的目标基本实现（曹锦清，2000；张乐天，2005；贺雪峰，2007）。但是，在另一些学者看来，国家政权建设的规范内涵中不仅包括国家权力对社会的单向度扩张，更重要的是权力来源之公共规则的建立，因此，人民公社时期的国家政权建设的任务并未完成，基层政权的授权方式并没有真正建立，仍然充满非正式治理技术，国家政权建设的任务仍然是长期且艰巨的（张静，2007；吴毅，2007a）。近年来，一些学者循着国家政权建设的路径，演化出两个方向。一方面，在“找回国家”（埃文斯、鲁施迈耶等，2009）的思潮下，学者们认为乡村治权的弱化是当下乡村失序的主要原因，并强调加强乡村治权是国家在乡村政治中的主要方向（申端锋，2009）。另一方面，借鉴迈克尔·曼（2002）关于基础性权力与专制性权力的划分，一些学者认为当下的中国现代化面临双重任务，在解构全能主义国家的同时实现现代国家构建，并将基础性权力的增强作为国家政权建设的指向（李强，2008；吴毅，2007a；欧阳静，2011；田先红，2012a；狄金华，2015）。

不过，学者的这种分歧在于他们都只强调国家政权建设的一个面向，前者强调权力的扩张或渗透，后者强调权力的制衡与规范。事实上，权力的扩张和制衡是“国家政权建设”规范内涵的两个方面，二者之间并不构成相互否定的关系（刘金志、申端锋，2009）。国家政权建设理论是具有特定内涵及指向的一个研究进路，具有重要的启示意义和指导作用，但也存在诸多争议，即容易将国家政权塑造成实体性和整体性的脸谱形象，在单向度地向乡村社会的推进过程中容易遮蔽权力的动态运作过程，亦会忽视乡村社会的能动主体性（韩鹏云，2012）。国家政权建设理论突出了国家政治的问题导向，但在这一视角下，基层社会容易成为国家权力任意锻造的对象，基层社会的自主性容易被湮没。

市民社会理论在中国乡村政治研究的兴起，是由改革开放以来乡村政治社会的变革以及一些学者对于该理论的引介而共同促发的。随着改革开放的到来，市场经济催生了民间组织，而在乡村政治领域，村民自治被认为是公民社会兴起的表现（俞可平等，2012）。以邓正来为代表的一批学者“在对原本中国社会发展研究中那种自上而下单向性 ‘国家’范式进行批判的基础上，把社会或市民社会的概念引入了中国社会的发展研究之中，进而形成了 ‘国家与社会’这一理论分析框架”（邓正来，1997）。市民社会研究由“国家”开始转向“社会”，更加关注社会自治力量的新生与重组。一些西方汉学家比较普遍地采用“市民社会”与“公共领域”概念作为分析中国近代社会的工具（杨念群，2007）。萧邦齐用“市民社会”理论审视20世纪初期知识分子的流动格局与走向对晚清政治变迁的影响（R. Keith Schoppa, 1982）。兰钦把晚清政治语汇划分为三重概念：官、公和私，“公共”处在“国家”和“私人”之间的位置上（Mary Backus Rankin, 1993）。罗威廉（2005）在分析近代汉口城市结构的著作中，也断定汉口城市机构如水利管理设施和街道修理等方面表现了国家、公共与私人的分野关系，而诸多历史证据表明，汉口存在着事实上的公共领域。这些汉学家执着地在近代中国结构内部寻求政治语汇的类同与国家让渡权利的痕迹，但这与原初理论意义上的“市民社会”“公共领域”相去甚远，将这些概念作为解释中国历史个案的变通路径，蕴藏着摧毁预设之理论合理性的危险（杨念群，2007）。然而，仍然有学者不加反思地对这些概念进行运用，如有学者尝试运用“市民社会理论”与哈贝马斯的“公共领域”理论分析巴蜀茶馆，寻求中国乡村社会中“市民社会”的“公共空间”（王笛，2001）。毛丹（2008）也认为，基于村民自治的制度安排和地方性实践突破，村庄从国家的基层治理单位，转向国家与社会共同治理的单位，乡土性公共领域得到初步生长。但是，正如有些学者看到的，中国的民主化进程中自下而上的成分很少，而更多的是自上而下的“还权于民”，中国的民主是集中指导下的民主，是有中国特色的民主，这样的进程很难用市民社会的发展来理解（徐勇，2000）。

市民社会理论在乡村政治中的应用遭到较多学者的反思与批评，学者大都认为其作为学术话语分析中国乡村社会是有限度的，甚至是不恰切的。“市民社会”理论是建构在西方经验基础上的概念，它是与西方的民主、自由、宪政、主权、市场等概念紧密一体的，期待在中国传统社会中寻找“市民社会”的存在，如同寻找中国资本主义的萌芽一样是个伪问题（郑卫东，2005）。正因如此，单纯强调市民社会理论在中国乡村研究的应用已基本淡出了学者的视野。不过，在这一理论取向影响下，许多学者没有发现“社会”，却发现了“地方”，其中一个典型表现即是政治学中的华中村治研究群体率先从村民自治的研究转向“阅读和理解转型期中国乡村社会”（冯小双，2002），贺雪峰（2003）进一步将其明确为“乡村治理的社会基础”研究，开始从村庄内部理解乡村秩序。当然，这里的乡村社会已经与市民社会没有任何关系，但它让我们发现了村庄秩序得以形成的机制，这一视角试图通过乡村社会基础的区域差异来理解政策、制度与法律的实践差异。无疑，这是一种自下而上、自内而外的视角，“国家”在这里只是作为隐含的背景。

国家政权建设理论与市民社会理论的最初运用隐含了国家与社会对立的内涵，但不论是对历史的研究，还是对当下社会的研究，越来越多的学者注意到中国政治社会结构的特殊性，国家与社会并非二元对立，二者之间存在互动性关系。黄宗智（2007）认为，自晚清以来，中国的国家与社会之间都存在着一个“第三领域”，而正是第三领域中准官员的存在，实现了国家对乡村社会的“集权的简约治理”。黄宗智试图提出“第三领域”来超越国家与社会的二元模式，并构建起国家与社会互动的桥梁，他关注到中国国家与社会在基层治理中的交叉与渗透。但是，正如梁治平（1996）指出，黄宗智也犯了同样错误，仍然不加批判地接受国家与社会的概念，同时也将其预设为两个相对的独立实体，梁治平认为，中国的传统文化中“家—国—天下”“公—私”“官—民”三组概念指涉了国家与社会关系的不同侧面，体现了一种对立统一，与西方的国家与社会有着不同的内涵。

“国家与社会”由于其内涵过于复杂、含混，或者过于笼统、抽象，在应用中遭遇重重问题。“有关论者并没有对其所试图研究的对象能否反映国家与社会的关系以及 ‘国家与社会’研究框架能否适用于其分析对象这些前提性问题做出严格的论证，所以往往在具体的分析过程中，每当无力揭示国家与社会的实际关系时，论者们便会直接借助 ‘国家’‘国家与社会’或 ‘国家与社会互动’等语词来弥补分析的无力。严格来讲，在这种分析中，‘国家与社会’的研究框架实际上并没有得到适用……这实际上也是中国社会科学研究过程中的一个普遍问题”（邓正来，1997）。越来越多的研究者也因此开始从实体论、整体论的宏大叙事转向了微观的具体关系研究，以“事件—关系”或者“过程—事件”的方法来呈现国家与社会的相互关系，此一取向被称为“社会中的国家”。

“社会中的国家”理论主要讨论“国家与社会之间的相互制约和相互合作关系，强调一方不能离开另一方单独发生作用；在分析方法上，主张对国家与社会这样过于宏大的概念进行分解，将国家与社会看作不同部分之间的相互交织”（李姿姿，2008）。换言之，这一理论强调国家与社会本身内部的非均质性，在他们看来，“处于事件中的行动者往往难以理清其明晰的代表性，皆转变成选择行动策略的使用者，‘国家’不过是这种微观的策略性权力关系形成的 ‘权力技术’和 ‘支配策略’所显示出来的 ‘总体效果’而已”（强世功，1998）。“过程—事件”分析方法在乡村政治的研究中呈现出一个繁荣阶段，并产生许多学术成果。孙立平、郭于华（2000）以华北B镇收粮的个案为例，分析了在正式权力的非正式运作中，展示了国家与乡村社会边界的模糊性和相互交织。强世功（2007）用“关系—事件”分析方法研究了一起民事调解案，他发现各种人在事件中的种种策略性选择，展现了国家与社会的关系、正式法与非正式法的关系不再像图片一样是一些平行的、相互断裂的种种可能的关系，而是像电影一样将种种可能的关系连接为一个连续的拓扑空间。应星（2001）则以大河移民上访的过程为分析对象，以故事的形式呈现出国家与社会充满了内在张力和各种裂隙并被对方充分利用，这是对“国家—社会”这种二分法的深刻反思。而吴毅（2007a）通过对一个中部小镇一年中迎检、开发、征地、税收、农业结构调整等多重事件的“深描”，场景化地展示了乡镇基层政权、村庄和农民之间的博弈共生关系，彰显了后税费时代的国家治理转型中国家与社会、政府与民众的关系。

“过程—事件”分析中的国家与社会关系更为鲜活和立体，弥补了“结构—制度”静态分析方法的一些缺陷，但是这一分析视野中的国家与农民往往都被塑造成“策略者”，其行为也变成一种策略选择，对于策略背后的发生机制和结构制度则关注不够。同时，“过程—事件”分析也是在特定话语系统的约束与指引之下运用特定的概念、陈述、修辞和主题策略所完成的一种话语建构，它并不意味着掌握了国家与社会关系的真谛并挖掘到社会生活的“真实隐秘”（谢立中，2007）。

综上，“国家—社会”框架中的国家政权理论在应用于中国乡村政治研究中仍是主导性的分析视角，具有较强的启发意义，市民社会理论则因其与中国乡村社会现实的巨大差异而逐步淡出学者的视野，而国家与社会互动论日益成为人们的共识，但这里的国家与社会已经脱离西方原初意义上所具有的特定理论内涵，而成为一种“常识性用法”。正是如此，“国家—社会”的分析框架主要起到一种参照系的作用，而不能生搬硬套地使用。研究者在具体的研究中，需要结合“结构—制度”与“过程—事件”的分析方法，并对实践中的国家与农民关系加以分析，去挖掘乡村治理发生的内在机制，从而理解乡村政治是如何形塑的。

（二）机会主义政治：国家—基层组织—农民的三层分析

本研究以农民与基层组织之间的互动与冲突中产生的农民机会主义博弈与基层组织策略主义应对作为分析对象来理解基层政治的性质，其本质在于透视国家与社会的关系。但这里的国家与社会的关系不是已经预设的特定理论内涵，而是实践中的国家与农民、国家与乡村社会的关系。

在既有的官民互动或冲突的研究中，以上访研究为例，通常以“社会中心”，或者以“国家中心”进行单向度解读，抑或以二元对立的角度进行解读。在这些视域中，另一方或被遮蔽，或只是作为一种背景和衬托，忽视二者之间的互动。此外，正如“过程—事件”分析方法所批判的，国家与社会本身是非均质的，也非实体的。因此，嵌入各种关系中进行研究应该作为研究的重要起点，但也不能因为这种非均质化，便仅仅以“过程—事件”分析中呈现出其复杂性作为终点，而不试图从其中抽离出相对一般的分析框架，以明晰对事务本身的认知和理解。

在乡村政治中，直接将国家与社会关系简化为国家与农民之间的关系是最为简单的操作，在这里，以公共权力作为界分对象，将村级组织、乡镇以上的权力机构均视为国家，或者将乡镇以上的权力机构视为国家，将村级组织视为村民自治的代表而划入农民一方。这样的划分过于笼统，也无法深刻分析乡村社会的政治。还有一种划分，即将国家与农民关系划分为中央、地方与农民，这种划分方式认为从乡镇到省都划归为地方政府，它与中央政府有着不同的行为逻辑。贺雪峰（2011a）曾以此作为农民上访的分析框架对其进行了探讨，他认为三方利益主体的失衡以及农民上访甄别系统的瓦解，是造成农民上访增多的主要原因。国家与农民的三层关系分析从结构的角度对于理解当前农民上访之类的政治行为有重要的启发意义，但这一分析框架中忽略了村级组织这一分析对象，而乡镇一级政府作为国家权力末端与乡村社会的中介地带，实际上与县、市、省级政府的行为逻辑有着较大的差异，县、市、省对它们行为的直接塑造有时比中央政府的影响更大。另外，乡村两级组织在中国具有特殊性，它可能既包含国家，也包含社会，是一种具有双重角色的桥梁地带和第三领域，或者也可能既不包含国家，也不包含社会，而是一个具有自利性的独立实体存在。因此，笔者以为，由于农民的政治行为主要发生于农民与乡村组织的互动和冲突中，乡村组织应当作为一个独立的行为主体纳入分析，本研究将提出国家、基层组织与农民的三层关系作为基层政治的分析框架。

在“国家—基层组织—农民”的三层关系中，国家不是一种实体，因此它并不仅指中央政府，而是国家政治体制与国家行政方式。如此一来，也就可以融合县级以上政府与中央政府行为逻辑的差异，而凸显其同构性。在本研究中，国家主要体现为一种压力型体制和技术治理。

压力型体制最初由荣敬本等（1998）提出，它指“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。从本质上说，它是指上级党和政府为其下级部门及个人分配任务、设定指标并要求其在规定时间内完成的体制，在一定的时间内，上级根据下级部门或个人完成任务的情况决定对其进行政治或经济上的奖励或惩罚（托尼·赛琪，2006）。压力型体制以对人事权和财政权的控制为前提，它将地方政府纳入官僚制的“政治锦标赛”中（周黎安，2004）。这样一种体制压力和考核体系不仅在经济指标上体现出来，在诸如计划生育、信访、党建等各个方面，近年来也全面纳入“目标责任制”考核，一些指标甚至成为一票否决制、末位淘汰制的考核基础。因此，这不仅是一种经济承包制，更是一种政治承包制。压力型体制、政治承包制与目标责任制对基层组织行为逻辑的影响，在组织社会学领域有很多的探讨，学者基本一致认为，它在对基层组织目标进行强约束的同时，却对基层组织实现这些目标的手段实行了弱控制，由此导致了基层组织的各种变通的非正式行为以及出现目标替代的情况（周雪光，2008；欧阳静，2011）。在乡村政治中，当前高压的维稳体制一方面起到督促地方政府重视农民的诉求并要求其解决乡村社会矛盾和冲突的作用，另一方面，它也使地方政府为了达成“不出事”的目标，而不讲原则，只讲策略，以花钱买平安或者动用灰黑势力等手段对一些上访者和“钉子户”进行压制。这里的上访者与“钉子户”既可能是合法权益遭到损害者，也可能是纯粹谋利的上访户和“钉子户”。同时，这一体制不仅对基层组织的行为逻辑有所影响，而且在一定程度上形塑农民的行为逻辑。由于上级政府对基层组织的维稳进行高压性控制，农民恰可借机上访或者与之对抗，进而从中获得博弈的主动性。高压性维稳体制为农民与基层组织的行为逻辑锻造提供了结构性背景。

技术治理是近年来国家治理转型的重要指向，有学者曾对中国的30年改革历程从双轨制、全面市场化到行政科层化的治理改革的三个阶段进行探讨，发现改革前的总体性支配权力逐步被技术化的治理权力所替代（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。然而，乡村治理转型很大程度上与国家治理转型并不同步。在20世纪80～90年代乃至21世纪初，由于国家对乡村社会资源的汲取目标没有转变以及计划生育政策的落实，为了完成目标，基层组织仍然通过控制农民的一些重要资源来进行整体性治理，乡村干部仍然处于强势地位。因此，税费改革之前的乡村治理很大程度上依然延续“总体性支配”的路径，呈现出“整体性支配”的治理机制。税费改革以后，随着国家对基层组织的要求从“汲取型政权”向“输入型或服务性政权”的转换，依法行政、和谐社会、以人为本等理念被中央前所未有的高度强调，而农民也开始从义务本位走向权利本位。这一时期，国家日益推动基层组织向技术治理转型，即通过强调权力行使的规范性，以及通过不断改进程序和精细技术来发挥其治理的职能，依靠“行政吸纳政治”的逻辑进行社会建设。具体到乡村治理来说，技术治理典型地表现为近年来愈发要求乡村两级组织在权力运作中依法行政、讲究程序、讲究民主、按制度办事。从理想的制度设计来说，技术治理的原初目标是通过“治术”的变革规范基层组织的权力运作，改变乡村干部的工作方式和工作态度，以减少乡村社会的干群冲突。从实践效果来说，技术治理在改变官民的权力关系方面发挥出一定的效果，但同时也因此产生了许多意外后果。由于法制化、科层化的技术治理与不规则的乡土社会之间存在一定的缝隙和张力，技术治理在计划生育、城管、殡葬改革、信访、治安、低保、法院判决等诸多领域出现盲点。法制等技术化治理的进入意味国家对合法暴力的垄断，这使传统社会中用来维持地方性秩序的力量式微甚至无效。这些盲点的存在，成为治理乱象发生的重要原因。因此，技术治理是理解国家对基层政治性质形塑的另一重要面向。

如上所述，在“国家—基层组织—农民”的三层关系中，基层组织作为单独的一个分析主体，介于国家与农民之间，其角色具有双重性，同时又具有自利性。笔者要进一步廓清的是何以将乡村两级组织并称为统一的基层组织。在制度设计层面，乡镇是基层政权，而村级组织是村民自治的组织，乡镇干部可能更多地站在国家的立场上，村级干部可能更多地站在农民的立场上，二者的性质有着较大的差异。在实践层面，乡镇组织确实受到自上而下的国家目标和国家权力结构的影响更大，需要保证“不出事”的目标。村级组织在村民自治逐步放开的今天，一定程度上受干群关系变化的掣肘，其行为表现出“不愿意得罪群众”的逻辑。这使乡镇组织与村级组织的目标并不总是一致。但是，由于乡镇和村级组织都无法回避乡村社会冲突和社会矛盾而须直面农民，二者在保证乡村社会基本秩序上又存有同一基本目标。税费改革前，为了实现汲取资源的目标，乡村社会结成利益共同体；税费改革以后，国家开始自上而下输入资源，地方资源也不断资本化，诸多利益交集使乡村组织再次形成“权力的利益网络”（袁松，2012）。总而言之，乡村组织在基层治理中仍然是“合”大于“分”，为了分析方便，笔者将二者纳入统一的基层组织作为分析框架中的一环。在具体的实践分析中，也并不回避二者之间存在的差异。正是如此，基层组织的行为逻辑受到国家与农民关系这一结构性的形塑，同时具备理性化、自利化的能动特征。

最后，农民是国家—基层组织—农民三层分析中最为明确的主体，但是农民自身的分化以及农民行为逻辑的转变却是需要关注的重点。中国农民在既有的研究中主要以弱者和受害者的形象出现，但是越来越多的经验研究发现，农民正在发生巨大的分化，农村税费改革以后，农民的权利、义务关系严重失衡。不可否认，一些农民在与基层组织的互动中仍是弱者，甚至是受害者，但是一旦剥离道义上的意识形态，进入实践的领域，可能发现中国农民是高度分化的，如贫富分化、职业分化、身份差异、人品差异等。这是从农民自身属性的差异来看农民这一行为主体可能出现的行为逻辑的差异。此外，后税费时代，随着国家从农村提取资源转向输入资源，以及乡村治理从“整体性支配”走向“技术治理”，农民已经从“义务本位”走向了“权利本位”。“权利本位”彰显中国农民正在从各种集体组织中挣脱出来，走向个体化，农村出现“无公德的个人”（阎云翔，2009、2012）。农民只讲权利、不讲义务的这一行为逻辑受到多重因素的影响，与现代性的进入导致的乡村社会规范的瓦解有关，但更与国家、基层组织与农民三者之间的关系转型所导致的权利与义务的制衡出现断裂密切相关，更进一步说，农民的行为逻辑与治术、治道的变革相关。

本研究将从国家、基层组织与农民的三层关系中理解当前基层治理的性质、形成机制及其政治社会后果。