第一节 西方公共行政学理论研究综述

有关西方公共行政学说史的研究，国内外学者已经投入了大量的时间和精力，并积累了相当可观的成果，发表的论文和出版的专著有上百种，呈现出百家争鸣、百花齐放的局面。对这些文献细加分析，我们能够发现：现有的文献主要从以下几个角度或视角来研究公共行政理论。

一 阶段论

阶段论，也称时期论，主要是通过观察公共行政学在不同时期的特点，研究公共行政理论的演变，这也是最常见的一种研究方法。比如，两阶段论：王沪宁认为第二次世界大战前是公共行政学研究的前期，被称为“科学管理阶段”，第二次世界大战后为公共行政学研究的后期，被称为“行为科学阶段”或“人际关系阶段”。

三阶段论：丹尼尔·雷恩将整个公共行政学的发展划分为三个阶段，即科学管理时代、社会人时代、现代；台湾学者张金鉴、张润书将公共行政学术研究分为传统理论时期（X理论时期，1900—1930年）、行为科学时期（Y理论时期，1930—1960年）和系统理论时期（Z理论时期，1960年以后）三个阶段；唐兴霖根据主导价值观（世界观）、方法论、共同的问题和围绕这三方面的基本概念范畴，将公共行政学一百余年来的产生和发展划分为三个阶段，即形成时期（19世纪末至20世纪30年代）、发展时期（20世纪40至60年代）、繁荣时期（20世纪70年代至今），与之相对应的是制度-功能行政观、行为-过程行政观、多元化行政观；竺乾威也将公共行政理论分为三个时期，即古典时期（19世纪末至20世纪30年代）、新古典时期（20世纪30年代至六七十年代）、当代公共行政理论（20世纪80年代以后）。

四阶段论：美国公共行政学家罗伯特·戈伦比威斯基（Robert Golembiewski）在总结20世纪下半叶之后相关文献的基础上，依据不同的主题将公共行政学划分为四个阶段，它们分别为分析性的政治与行政分立阶段、具体的政治与行政分立阶段、管理科学阶段以及公共政策途径阶段；应松年和马庆钰将西方公共行政学的演变划分为四个阶段，即公共行政学的奠基与形成阶段（1887—1930年）、公共行政学的繁荣发展阶段（1930—1960年）、公共行政学在反思中转变阶段（1960—1980年）、公共行政学在改革中创新阶段（1980年以后）；张铭和陆道平将西方管理思想史划分为四个阶段：初创时期（1887年至20世纪20 年代）、早期发展时期（20世纪三四十年代）、深化时期（20世纪50至70年代）、拓展时期（20世纪80年代以后）。

五阶段论：张国庆以新学派的创立、新理论的形成、新研究方法的提出为标准，将西方公共行政学的演变划分为五个时期，即早期行政研究时期、传统公共行政研究时期、修正公共行政研究时期、整合公共行政研究时期以及重建或革新行政研究时期；彭和平也将公共行政的发展分为早期研究时期、两次世界大战之间时期、二战后时期、20世纪60年代至70年代和20世纪80年代以来五个阶段；张梦中将美国公共行政学的发展分为五个时期，即美国公共行政学的创始初期（1887—1899年）、美国公共行政学的管理科学效率时期（1900—1929年）、美国公共行政学研究的繁荣时期（1930—1959年）、对公共行政学研究的重新调整时期（1960—1979年）、政府改革与行政学发展新趋势（1980—2000年）；印度学者萨布鲁（R. K. Sapru）将公共行政学发展分为五个阶段，即探索时期（1887—1910年）、行政科学时期（1910—1947年）、作为政治科学的行政学时期（1947—1970年）、作为公共行政的行政学时期（20世纪70—80年代）、20世纪90年代的公共行政学。

六阶段论：丁煌参照杰伊·M．沙夫里茨（Jay M. Shafritz）和阿尔伯特·C．海德（Albert C. Hyde）以及德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）等人的观点把西方公共行政学的发展分为六个时期，即提出与创立时期（1887—1918年）、正统时期（1919—1941年）、批评与转变时期（1941—1959年）、应用与发展时期（20世纪60年代）、挑战与创新时期（20世纪70年代）、总结与探索时期（20世纪80年代至今）。

二 学派论

学派论是根据公共行政学者的观点异同以及影响力大小将他们划分为不同的学派，借此来研究公共行政学说史。这种研究方法与阶段论有着千丝万缕的联系，两者往往会糅合在一起。但是，学派论更多地关注行政理论本身的变化，较少强调行政理论发生或发展的时间顺序。比如，美国学者麦克迪（H. E. McCurdy）将公共行政学划分为四个学派：传统学派（1880—1945年）、行为学派（1945—1965年）、理性学派（1965—1980年）、政治学派（20世纪70年代后期以来）。

尼可·内利森（Nico Nelissen）和彼得·德·戈德（Peter de Goede）从公共行政学的主流学科入手进行分析，说明了公共行政学受到何种学科与理论的影响，并借此将1900年之后的公共行政学发展分为七个流派，即政治-行政二分、科学管理、韦伯主义、人本主义、公共政策、系统和新公共管理流派，详见表0-1。

夏书章通过将公共行政的发展过程与学派研究结合起来，把公共行政学分为传统的、人性的、系统权变的三大管理理论。其中，传统的公共行政理论包括科学管理学派、程序管理学派、官僚组织体系学派；人性的公共行政理论包括人群关系学派、激励动机学派、团体动力学派；系统权变的公共行政理论包括系统理论、生态理论和权变理论。

美国公共行政学家乔治·弗雷德里克森（George Frederickson）和凯文·B．史密斯（Kevin B. Smith）将公共行政理论分为官僚控制理论、官僚政治理论、公共制度理论、管理理论、后现代理论、决策理论、理性选择理论和治理理论八个派别。

台湾学者许立一以美国公共行政学的演进历程作为参考架构，概括了公共行政各种理论的主要意义，主要包括行政是宪政的一部分、行政管理、传统主义、行为主义、新公共行政、新公共管理。

竺乾威从学派的角度对西方公共行政理论进行了归纳，主要包括古典学派、行政学派、决策学派、系统学派、公共选择和新制度经济学派。

谭功荣系统总结了西方公共行政学的研究进展，在此基础上将其分为十四个流派，即政治与行政二分理论、科学管理学派、行政管理学派、官僚制度学派、社会系统学派、理性决策学派、系统管理学派、行政生态学派、新公共行政理论、黑堡学派、公共选择学派、新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论。

三 范式论

“范式”一词由美国学者托马斯·库恩（Thomas Kuhn）提出。他认为“按照其已确定的用法，一个范式就是一个公认的模型或模式”。因此，笔者认为有一种公共行政学范式就有一套理论基础和公共行政模式。这种研究视角与学派论有着相似之处，都是按照公共行政理论的一致性来划分的。但是“范式”比“学派”的内容更深刻、范围更广泛。具有代表性的有两范式论：澳大利亚学者欧文·休斯（Owen E. Hughes）认为公共行政学只有两个范式，即传统公共行政典范和公共管理典范。文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）在回顾美国公共行政实践与理论的基础上提出了官僚制行政范式和民主制行政范式。前者以权力单一、等级制为特征；后者以管辖交叠和权力分散为特征。他认为从官僚制行政走向民主制行政意味着公共行政领域的哥白尼式革命，从民主制行政走向官僚制行政则意味着倒退。

三范式论：陈振明认为公共行政学经历了三次范式转换，即传统的公共行政学、新公共行政理论、（新）公共管理学；美国学者登哈特夫妇（Denhardts）也提出三范式论，即老公共行政、新公共管理、新公共服务；杨宏山认为在公共行政的学科发展中，先后形成了宪政主义、管理主义、政策主义等不同的研究取向和理论范式，为了克服管理主义和政策主义公共行政理论的局限性，有必要继续重视并阐发宪政主义公共行政理论；卢明认为在其百余年的发展、演变过程中，公共管理学经历了三次核心管理范式的转变，即从初期的以“效率”为核心的公共管理到中期的以“公平”为核心的公共管理，再到近期的以“与市场相协调”为核心的新公共管理。

四范式论：毛寿龙和李文钊从价值诉求和研究对象这两个维度出发，对公共行政理论范式进行了重新梳理和解读，提出官僚制行政理论、新公共行政、新公共管理、民主制行政理论四个范式的观点；瑞士学者简·莱恩（Jane Lane）也提出古典途径、管理途径、政策途径、新公共管理途径四个范式转换的观点；顾光海从社会科学研究范式的角度出发，阐述了公共行政研究范式的竞存，即公共行政研究从宪政主义视角到管理主义视角，接下来是管理基础上的宪政回归，最后到公共行政研究范式的多元视角；查尔斯·J．福克斯（Charles J. Fox）和休·T．米勒（Hugh T. Miller）也提出四种范式，即传统行政模式、制度主义/宪政主义、社群主义和对话理论，并指出开诚布公的对话将是未来公共行政发展的必然趋向。

五范式论：曾峻认为公共行政学经历了没有“公共”的行政学、公共行政学、新公共行政理论、新公共管理、新公共服务五个范式转换。

六范式论：美国公共行政学家尼古拉斯·亨利（Nicholas Henry）认为公共行政学经历了六个范式，即政治-行政二分法（1900—1926年）、行政学的原则（1927—1937年）、作为政治学的公共行政学（1950—1970年）、作为管理学的公共行政学（1956—1970年）、作为公共行政学的公共行政学（1970年至今）以及治理（1990年至今）；孙学玉认为，公共行政在伴随着社会实践发展而不断演进的过程中，其典范也在不断变迁，即政治与行政二分法、行政管理的凸显、法学取向的公共行政学、政治学取向的公共行政学、管理学取向的公共行政学、经济学取向的公共行政学。张梦中认为公共行政学经历了六次大的范式转变，即科学管理（传统公共行政）→管理科学→公共事务→政策分析→新公共行政→（新）公共管理。

四 途径论

研究途径是指对公共行政学的一种认知和理解模式，包括对其核心概念、假设、价值、实践模式等的基本认识，是理解理论与实践之间的“联合点”。比如，美国公共行政学教授巴里·波兹曼（Barry Bozeman）在《公共管理的现状》一书中指出，早在20世纪70年代末80年代初，学界就开始从两种途径研究公共管理学，即公共政策的“P途径”（the P-Approach）和工商管理的“B途径”（the B-Approach）。前者注重公共管理的政治层面，即政治家如何做出决策；后者关注公共管理的技术层面，即管理者如何管理。

戴维·罗森布鲁姆（David Rosenbloom）认为公共行政是一项极为复杂的活动，公共行政研究应是多元的，进而提出公共行政的管理、政治、法律三种研究途径，其中管理途径包括传统管理与新公共管理，见表0-2。

沙夫里茨在罗森布鲁姆的基础上提出了四元公共行政观，分别从政治、法律、管理和职业四个角度来认知公共行政。他认为公共行政的政治属性使其具有不同于私人行政的公共性；公共行政是由立法机构创制、授权并受其约束；公共行政是实现政府执行功能的特殊管理；公共行政既是实现崇高理想的重要途径，也是从事学术研究的独立领域。另外，还有一些比较独特的研究视角往往被人们忽略，如日本公共行政学家西尾胜的谱系论，他根据公共行政学的起源将其分为两个谱系：一个是以政治学为源头的行政理论谱系，包括政治与行政分离论、行政管理论、政治与行政融合论、行政责任论；另一个是以科学管理为源头的组织理论谱系，包括科学管理、古典组织理论/人际关系理论、现代组织理论、决策论。又如石绍成的秩序论，他认为在秩序二分的视野下，公共行政理论的发展可被视为公共行政理论从外生秩序的构建、自发秩序的认识再到两种秩序的整合与均衡三个阶段。还有尚平虎和王菁的研究潮流论，他们认为在公共行政学发展过程中出现的不同派别的争鸣，仅仅是在不同时期管理主题变动下研究潮流的变迁，它是不同知识背景的公共行政学学者在“威尔逊-韦伯范式”下对政治-行政二分法在不同时代的阐释。实际上，公共行政学是以政治-行政二分的“威尔逊-韦伯范式”为轴心“呼吁行政”和“改造行政学”研究潮流的螺旋上升过程。不过，近年来这两种研究潮流出现融合的趋势，走向“治理的绩效管理理论”。

综上所述，阶段论侧重于按照历史发展的先后顺序对公共行政理论进行客观描述和系统梳理；学派论强调公共行政学说内部存在的差异性；范式论关注行政理论随着社会实践发展所发生的重大变迁；途径论与其说是研究公共行政学说史的一种视角，不如说是研究公共行政实践本身的方法；而秩序论、谱系论、研究潮流论虽有新意却因视角过于片面而难以解释公共行政学发展的本质。因此，无论是阶段论、学派论、范式论，还是途径论，乃至其他的独特视角，就其解释力而言都不能令人满意，因为它们都未准确地把握公共行政学的基本属性——工具理性和价值理性，难以揭示公共行政理论发展的本质。而本书拟从工具理性和价值理性的角度透视西方公共行政学理论120多年的发展过程。当然，也有些学者从这个角度研究过西方公共行政学说史，比如郁建兴和冯涛的《寻求效率与公共性的平衡——从公共行政学发展史来看》、丁煌和张雅勤的《公共性：西方行政学发展的重要价值取向》、梁华和王立娟的《中国公共行政的哲学思考——价值理性与工具理性的冲突与调适》、马俊和颜昌武的《西方公共行政学中的争论：行政科学还是政治哲学？》、陈宝胜的《公共管理模式嬗变中的价值理性和工具理性》、李瑞的《管理主义与宪政主义——对西方行政学的一种认知角度》、刘耀东的《西方行政学的两种范式及特征》。他们在一定程度上抓住了公共行政的基本属性，但是论述却缺乏完整性、系统性，也较少涉及最近、最新的理论发展。

本书试图对公共行政的工具理性与价值理性的内涵做出全方位的解释，通过对整个西方公共行政学的发展历史进行分析，从传统的公共行政理论、科学管理思想以及新公共管理理论，到近期兴起的整体性治理理论和公共价值管理理论，梳理出西方公共行政理论发展的脉络。本书把握住公共行政的基本属性——工具理性和价值理性，并沿着这两个维度全方位地梳理整个西方公共行政理论迄今的发展，力图揭示公共行政理论演进的基本规律，指出公共行政理论前进的方向。