第一章 引言

一 问题的提出

（一）金融危机以来产能过剩问题凸显

国际金融危机以来，产能过剩问题更加突出。2009年9月26日，国务院转发国家发展改革委、工业和信息化部等部门《关于抑制部分行业产能过剩与重复建设引导产业健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）。该《意见》指出，钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工等传统行业产能过剩、重复建设问题突出，并且仍在继续盲目扩张；多晶硅和风电设备等新兴产业也出现了重复建设倾向。2008年，我国多晶硅产能2万吨，产量4000吨左右，在建产能约8万吨，产能明显过剩。2010年，我国风电设备产能超过2000万千瓦，而每年风电装机规模为1000万千瓦。该《意见》同时指出，电解铝、造船、大豆压榨等行业产能过剩矛盾也十分突出。该《意见》从严格市场准入、强化环境监管、依法依规供地、实行有保有控的金融政策、严格项目审批管理、做好企业兼并重组工作、建立信息发布制度、实行问责制、深化体制改革九个方面提出了抑制产能过剩和重复建设的对策。虽然在加强环保、政府部门的信息服务等政策上有比较大的改进，也强调要发挥市场的基础性作用，但是，从具体政策措施来看，基本延续了主要以行政规制手段治理产能过剩和重复建设的传统。

2008年第4季度至2010年期间，我国实施了宽松的货币政策与积极的财政政策，大规模的基础设施建设在一定程度上缓解了工业领域的产能过剩问题。然而，随着经济刺激政策的逐步退出，我国工业领域的产能过剩问题更为严重。IMF 2012年7月6日发布的国别报告指出，中国正面临严重的产能过剩问题，当前的产能利用率只有60%左右，而金融危机前的产能利用率略低于80%。而美国当前与危机高峰期的全工业利用率分别为78.9%和66.8%，这意味着目前中国的产能利用率尚不及美国2008～2009年金融危机高峰期水平。产能过剩涉及的行业和领域广泛，呈现全方位产能过剩的新特点。产能过剩涉及的行业非常广泛。钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、机床等传统行业产能大量过剩；铜、铝、铅锌冶炼等有色行业生产形势低迷，产能过剩问题凸显；多晶硅、风电设备等新兴产业领域的产品也出现严重的产能过剩；氮肥、电石、氯碱、甲醇、塑料等化工产品也呈现产能过剩的态势。

部分行业产能过剩情况尤为严重。中国钢铁工业由结构性过剩转为全面过剩，并面临全行业亏损。2012年，炼钢产能超过10亿吨，全年粗钢产量约7.2亿吨，产能利用率仅为72%左右，多数钢材品种产能过剩较为严重，钢铁工业协会会员企业盈亏相抵实现利润15.8亿元，销售利润率为0.04%。目前中国大部分（有色金属）行业冶炼产能过剩，尤以电解铝产能过剩问题突出。2012年，电解铝产能为2765万吨，产能利用率仅为72%，铝冶炼利润同比下降92.7%，全年仅实现利润9.3亿元。2012年年底，全国水泥、平板玻璃产能仍分别达30亿吨、10.4亿重量箱，产能利用率又创新低，分别降至72.7%、68.3%，两个行业利润总额同比分别下降32.8%、66.6%。造船行业生产大幅下降，产能过剩问题严重，行业经营状况恶化。2012年，全国造船完工6021万载重吨，同比下降21.4%，绝大多数中小型船厂开工率严重不足，1～10月份，中国船舶工业协会重点监测的船舶企业实现利润总额同比下降55.6%。部分石化行业产能过剩问题也非常突出。2012年年底，我国尿素产能过剩约1800万吨；磷肥（折纯）产能超过国内需求1000多万吨；氯碱行业全年装置利用率约70%，聚氯乙烯装置利用率约60%；甲醇装置开工率约50%；电石行业新增产能约400万吨，远超过全年淘汰127万吨产能，装置利用率约76%。太阳能光伏、风电设备、碳纤维、锂电池等一些新兴行业也相继出现较为严重的产能过剩问题。当前，光伏组件产能近40吉瓦，实际产量21吉瓦，产能严重过剩，多数企业处于停工半停工状态，尚德、赛维等龙头企业深陷破产危机，全行业面临生存困境。风电设备制造业40%以上的产能处于闲置状态。

2012年12月15日，中央经济工作会议明确提出，要充分利用国际金融危机形成的倒逼机制，把化解产能过剩矛盾作为工作重点，总的原则是尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治。要加强对各个产能过剩行业发展趋势的预测，制订有针对性的调整和化解方案。

（二）长期以来产能过剩治理政策的实施效果不佳

20世纪80年代以来，重复建设与产能过剩问题一直是困扰我国经济健康运行的痼疾，政策部门曾出台大量政策试图治理这一问题，例如，2003年以来就相继出台了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》《国务院办公厅关于清理固定资产投资项目的通知》《国家发展和改革委员会关于印发〈国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）〉的通知》《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》《关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见的通知》《关于抑制部分行业产能过剩与重复建设引导产业健康发展的若干意见》等一系列政策。

2009年出台的《关于抑制部分行业产能过剩与重复建设引导产业健康发展的若干意见》中，产能过剩的治理措施有九条：严格市场准入，强化环境监管，依法依规供地，实行有保有控的金融政策（信贷审批），严格项目审批管理，做好企业兼并重组工作，建立信息发布制度，实行问责制，深化体制改革。这些措施在很大程度上是原有产能过剩治理措施的延续，但进一步细化了土地控制和信贷控制的措施，新增了问责制的内容，试图通过行政问责制来保障政策的实施。《意见》中投资的审批与核准和行业准入实际上是最为核心的政策措施，供地和信贷审批措施都是以行业准入与投资项目的审批、核准为依据的。关于深化体制改革的内容，依旧缺乏具体措施，难以具体实行。近来，强制淘汰落后产能也成为治理产能过剩的重要手段，并进一步强化了问责制的实行和行政上的组织领导。从一系列相关文件看，治理产能过剩依然以直接干预微观经济的手段为主。

但是从实施效果来看，这些以行政规制手段为核心的治理政策，无法从根本上治理重复建设与产能过剩，并反而会导致市场协调困难、市场波动加剧等不良的政策效应。现行产能过剩治理政策中，以设备规模作为落后产能标准，在投资审批过程中设定比较高的设备规模标准，在市场准入标准中设定比较高的企业规模标准，这些政策在一定程度上加重了产能过剩的程度。

（三）对产能过剩的形成机理与治理政策依据需要更为深入的研究

对重复建设、产能过剩形成机理的研究，一直存在两种截然不同的研究传统：一种传统是以“市场失灵”来解释重复建设的形成机理；另一种则是以转轨经济中体制缺陷对经济主体行为的扭曲来解释。长期以来，政府部门以“市场失灵”解释作为广泛干预微观经济的最为重要的依据之一；而以体制扭曲来解释产能过剩的形成，则意味着政府应该通过完善相应市场制度来治理产能过剩。政策部门更倾向于认为产能过剩、重复建设是“市场失灵”的结果。

以“市场失灵”来解释产能过剩的形成机理的研究，可以追溯到社会主义政治经济学对于经济周期的认识。早期的研究认为市场经济社会化生产中投资决策的分散化和无政府状态导致重复建设；在随后的研究中，多数学者运用产业组织理论，将“不合理重复建设”和“过度竞争”的形成，解释为一种市场失灵。最具代表性的有四种理论观点：①低集中度的市场结构导致重复建设。持这类观点的学者，多误读了贝恩（Bain, 1959）、鹤田俊正（1988）关于过度竞争问题的相关论述，也误读了克拉克（Clark, 1940）的有效竞争理论，在论证上缺乏严密的理论逻辑。②杨蕙馨（2000, 2004）、牛桂敏（2001）等人认为，行业低进入壁垒和高退出壁垒的结构性特征导致重复建设。这种观点面临的理论和逻辑上的矛盾，就在于退出障碍就是一种进入障碍（Caves和Porter, 1977; Gilbert, 1989; Caves, 1998），高的退出壁垒将会导致高的进入壁垒，低进入壁垒和高退出壁垒无法并存（李伟，2006）。③以自由进入的企业数目可能会大于社会福利最大化情况下的企业数目（即过度进入定理）解释过度竞争或重复建设（Suzumura和Kiyono, 1987；张军，1998；曹建海，2001；罗云辉，2004）。该定理的成立严格依赖于次可加性的成本函数和商业盗窃效应两个强假设。由于在多数竞争性行业中这两个条件均不能满足，以过度进入定理解释竞争性行业的过度竞争、重复建设并不合适（江飞涛和曹建海，2009）。④以保有过剩生产能力促进企业间的价格合谋来解释重复建设或过度竞争（植草益，2000；罗云辉，2004）。该理论的一个根本缺陷是忽略了过多的产能投入会带来更多的成本投入；此外，由于真实价格信息的不对称性和滞后性，而产能投资可观测性很高，保持在默契合谋时均衡数量的产能而不增加额外产能，相对于价格协调更有利于保持企业间的合谋。

近年来，林毅夫、巫和懋、邢亦青等人提出“潮涌”理论，将产能过剩归结为发展中国家特有的“市场失灵”现象，它试图阐述发展中国家存在对于新产业发展前景的准确、良好的社会共识，这种共识会引发投资的“潮涌”现象，并进而导致产能过剩。该理论自提出后，产生了广泛的影响，而该理论假说存在的重要缺陷被忽视了。正如本书稍后将详细阐述的，首先，“潮涌”理论的基本假设就不成立，并不存在企业对未来有前景行业市场需求所谓（基于正确预测）的共识；其次，其模型中可能出现的产能过剩是不完备信息假设条件下对均衡状态的偏离，而这只是现实市场的常态。从中国现实经济中产能治理政策实施效果来看，基于“市场失灵”解说、以直接干预微观经济为特征的产能过剩治理政策，不但不能从根本上治理产能过剩，并导致一系列的不良政策效应（江飞涛、陈伟刚等，2007；曹建海、江飞涛，2010）。