按照市场经济的内在要求改革政府体制

邓小平同志在1992年春季的南方谈话中再次重申了他的一个基本观点：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就势必大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。”在探讨我国政府体制改革的时候，尤其需要坚持这样一种观点。我国改革开放十四年来的实践证明，“吸收和借鉴”的过程既是一个比较和选择的过程，又是一个在比较和选择过程中实现创新的准备过程。总结和借鉴西方国家政府体制的成功经验，对于我国政府体制的改革和政府职能的转换，有着十分重要的意义。

西方市场经济国家不是一个地域概念，而是一个市场经济发展水平的概念。通常，人们不仅大都将美、英、法、德等国视为西方市场经济国家，而且也将日本、加拿大以及韩国视为“西化”的市场经济国家。严格来说上述各国的政府体制也存在极大的差异。为了能够恰当地说明西方市场经济国家政府体制的沿革，只能撇开国家间的具体差异，而从共性角度来把握西方国家政府体制的沿革脉络。

毫无疑问，西方市场经济国家的政府体制并非是一蹴而就，一成不变的。它也有一个摸索、继承、扬弃、变革和发展的过程。按政府在社会经济生活中的作用划分，大体上可将西方国家政府体制的沿革分为三个历史时期：①20世纪30年代大危机前自由竞争资本主义占主导的时期；②20世纪30年代至70年代中叶凯恩斯主义盛行的时期；③20世纪70年代中期至现在的“滞胀”时期。

在20世纪30年代大危机之前，虽然资本主义的自由竞争已经开始向垄断转化，但垄断并未消除竞争，而是使竞争来得更加剧烈了。当时，政府作为上层建筑的主要构件，其体制总是适应其单纯充当社会秩序的调节者、社会规则的制定者和社会竞争的裁判员等项职能而演化的。政府不插手实际经济活动，不直接干预经济，有些国家的政府甚至奉行“无为而治”的原则，社会经济活动主要靠市场这只“看不见的手”进行自发调节。当时盛行的是古典经济学家萨伊“供给会自动创造自己的需求”的定律和马歇尔的新古典厂商均衡理论。政府不干预也不参与经济。因此，当时的政府体制基本上是一个着重于社会管理而不承担任何经济职能的“守夜人”式体制。

20世纪30年代大危机像一盆突如其来的冷水，一下子冲垮了资本主义自由王国的迷梦。资本主义市场经济的内在矛盾及其尖锐化表明，市场既不可能毫无条件地在短期内及时达到均衡，也不可能始终随供给的变动而相应变动。“看不见的手”无法避免更无法克服“市场失灵”（Market Failure）。因为，在现实生活中，不是供给的增长造成需求的增长，而是导致失业；失业增加引起消费需求不足，消费需求不足进而引致投资需求不足，消费和投资需求不足反过来进一步加剧就业不足和收入分配的不平等。凯恩斯聪明地发现了这一点。但是，阶级的局限使他回避了矛盾，仅从所谓“三大心理规律”描述了他的总需求不足理论。在此基础上，他提出了“政府干预经济”，由政府“制造”需求来使“需求自动地创造自己的供给”的政策主张。凯恩斯主义发祥于英国，结果于美国。美国第32届总统罗斯福就是根据凯恩斯的这一剂拯救“危机”的药方来设计他的所谓“新政”纲领的。继罗斯福之后，为了防止30年代大危机在美国重演，杜鲁门于1946年2月签署了《充分就业法案》。这个法案以凯恩斯的“有效需求”理论为理论基础，不仅明确规定要在美国建立一个总统经济顾问委员会，而且正式授权美国政府制定旨在维持充分就业的各种财政和金融政策。自那时至今，在美国便形成了一个政府直接出面干预经济的政府体制。但是，美国与法国和日本又有不同。美国从来没有全国性的经济计划，只有部门计划和企业中长期计划。法国则与之不同。法国政府对经济的干预与调节不是单凭一般的宏观经济政策，而是侧重于从中长期供求管理角度、通过建立一套比较完整的计划机构和计划编制程序，定期制定和颁布中长期经济发展计划，来引导经济的发展。在这个过程中，能够对计划起支持作用的是“政府采用的引导经济朝计划目标前进的鼓励和控制制度”。与这类鼓励和控制制度相配套的则是财政、金融、物价、税收、工资等手段。

日本和德国的国民经济计划工作也颇有特色。不过，它们不像法国那样直接向国有企业下达指令性计划指标。在日本，主持制定经济计划（主要是“十年倍增计划”）的职能机构是日本政府的经济审议会，它从属于经济企划厅。日本政府直接干预经济的形式是行政指导的产业调节。通产省则是执行这种调节职能的主要机构。在联邦德国，负责制定经济计划的最高机构是联邦财政部，国家各部委制订的投资计划都必须列入由财政部制定的“中期财政计划”（为期5年），每年做一次修正，滑动式推进。

从“二战”结束直到20世纪60年代末、70年代初，西方市场经济国家政府干预经济的倾向普遍加强，并逐渐形成了一套与此相适应的政府体制。在这种体制下，政府不仅继续执行传统的维持社会交易秩序、制定交易规则、监督规则执行、保护平等竞争的职能，而且还担负起了调节、管理乃至直接参与和干预经济活动的职能。由于这种政府体制满足了当时市场经济发展的要求，因此，凡采纳这类体制的西方市场经济国家，其经济都获得了较快的发展。史称此期间为资本主义经济发展的“黄金时代”。

但是，资本主义“黄金时代”好景不长。由资本主义内在矛盾所决定，进入20世纪70年代中期以后，西方主要市场经济国家便陷入了“滞胀”困境。出现“滞胀”且长期不能自拔的直接原因主要在于两大方面：第一，政府干预过度，特别是采纳凯恩斯“刺激需求”的理论和政策，推动了需求，引致高通货膨胀压力，却未能达到刺激经济更快增长的目的。第二，这些国家经济发展所依赖的内外条件的嬗变，主要包括这些国家的人口增长下降、边疆开拓完毕、殖民地相继独立、国内需要吸收大规模投资的新兴部门减少、折旧基金增加使厂商无须再利用储蓄即可满足资本更新的需要以及利率下降导致消费倾向上升等。其中，第二个方面是基础性的，第一个方面则具有激发作用。

实践证明，从20世纪70年代中期到现在，凯恩斯主义的赤字财政和通货膨胀政策已经不那么灵验了，凯恩斯主义已逐渐丧失了它的主流地位，随之兴起的是新保守主义的某些理论和政策主张（如供应学派和货币主义的理论和政策）。但新保守主义的兴起并不意味着凯恩斯主义的完全失灵。

英国政府极力推行的旨在刺激经济复苏的经济政策、里根经济学的本质内容（其外在形式是供给调节）仍是凯恩斯主义的赤字财政，布什则一反里根减少政府干预的政策主张，提出了加强政府调节的政策和措施，如此等等。它表明，在西方主要市场经济国家已出现了凯恩斯主义与新保守主义逐渐融合的趋向。在这种趋向的影响下，西方主要市场经济国家也相继对政府体制进行了一定程度的改革和调整。这些国家不仅越来越重视和强调处理好中央集权与地方分权以及进一步协调好国家干预与市场调节之间的关系，而且在体制上它们还放松了对微观活动的限制，以达到既调动私人企业和消费者的积极性，又不放弃国家对经济生活的干预的目的。各国政府相继颁布新税法，便是它们利用国家垄断资本主义适度干预经济的一种新尝试。中央政府与地方政府联合进行产业调节和适度的部门干预，以弥补宏观总量调节的失效和医治比总量失调更深刻的结构性危机，是当前西方市场经济国家政府体制变动的基本趋向。

综上所述，在资本主义基本制度和社会基本矛盾允许的范围内，西方市场经济国家的政府体制也在不断地进行着调整。从奉行自由放任主义到强调政府干预、再到政府干预与市场自发调节的积极结合，是其政府体制沿革的基本脉络和趋向。

综合分析和借鉴西方市场经济国家政府体制沿革的历史经验，按照发展市场经济的要求，建立具有中国特色的新型政府体制，必须明确以下几个基本观点。

第一，政府职能具有双重性是由社会化大生产决定的，我国亦不会例外。

如前所述，在西方，国家对经济进行广泛干预和调节只是近半个世纪的事情。但是，国家干预经济的萌芽却可追溯到一个多世纪之前。对此，马克思曾经做过描述。他在《资本论》中曾针对股份公司的发展必然在一定部门中造成垄断这一历史事实，指出了国家干预经济的必要性和必然性。恩格斯在《反杜林论》一书中则明确指出：“无论在任何情况下，无论有或者没有托拉斯，资本主义社会的正式代表——国家终究不得不承担起对生产的领导。”这是社会分工和社会化大生产发展的内在要求，具有内在必然性。尽管直到20世纪30年代大危机之前，西方国家的政府始终没有担负起领导生产的作用，只是在30年代大危机暴露了单一市场机制的局限性之后，政府才对经济生活进行了广泛的干预和调节，但并不意味着政府丝毫不具有管理经济的职能。只不过在20世纪30年代大危机之后，政府的这种职能作用得到了明显的加强，并进一步明确化和制度化罢了。

政府承担双重职能是经济基础决定上层建筑的必然结果。生产越发达，分工越细密，市场关系就越复杂，经济生活的社会化水平就越高，因而也就越要求政府作为凌驾于社会之上的一个权威性机构，担负起协调社会关系、参与和调节国民经济活动的职能。

西方国家的政府体制沿革史表明，政府承担参与和调节经济的职能不是没有任何限度的。政府干预过度，甚至用政府行为代替私人经营和微观活动，必然带来经济活动的无效率乃至负效率。因此，这种参与和调节必须适度。按照世界银行经济专家的分析，这种参与和调节只能限制在市场不能较好或根本不能发挥合理配置各种资源的作用的范围以内。超出了这个范围，任何形式的参与和调节都会给经济活动带来不良影响。

我国政府体制虽然也曾几经改革，但到目前为止，政府的经济干预职能仍明显偏强，干预范围过宽，干预的重点不够突出。结果必然造成本来应由市场自行调节的活动，政府代为行之，市场不仅失灵，而且严重失效，甚至扭曲；而政府应该管住管好的事情，反而没管住，也没管好。

借鉴西方的经验，当前我国政府体制的改革不仅要注重体制、机构本身的调整，而且尤其要重视职能转换。要用政府职能的转换带动政府机构和政府体制的调整和改革。通过把政府的经济职能切实转到制定政策、规划和长期发展目标，确定经济运行规则，检查和监督经济行为和创造市场平等竞争的环境（包括制度环境、政策环境、市场环境等）上来，推动政府机构和体制的改革。要从政府职能的转换入手，设计政府体制的改革，实施政府体制的改革。

第二，注重运用经济手段和法律手段、适当辅之以行政手段干预经济活动，是西方主要市场经济国家政府体制的一个突出特点。实践证明，这样选择政府干预经济活动的手段是符合市场经济发展的内在要求的，值得我国借鉴。

众所周知，市场经济关系的基础是微观主体的自主经营、自我积累、自求发展。其中，对物质利益的追求是微观主体从事各项活动的根本动因和动力来源。要使这些活动有序进行，就必须由政府出面，站在社会的角度进行必要的调节和管理。而在市场经济条件下，能够由政府动用的手段，首先是经济手段和法律手段。例如，如果出现了严重的卖方市场，便意味着存在需求过旺倾向。这时通过调整货币政策，提高银行存款利率，即可逐渐达到引导居民增加存款、减少消费和投资的目的。这种调节过程便是典型的经济手段的运用过程。而在法律制度上，放宽产业进入的限制、保护低收入者的就业要求等，则是一种运用法律手段推动经济发展的过程。当然，在市场经济条件下，行政手段的作用是有限的。但这并不意味着它没有存在价值。例如，西方国家也常常因总量严重失衡而动用“冻结物价”或“冻结工资”这类行政手段。不过，西方国家很少依靠行政手段直接干预企业行为。就是说，在市场经济条件下，行政手段往往是政府不得已而为之才予以动用的。

我国传统集权体制占主导的时期，政府往往主要依靠行政手段。这是与那种体制的运作机理相适应的。起初，它确曾发挥过重要的作用。目前，传统的集权体制已经被打破了，新的市场经济体制尚未全面形成，还处于探索和发展之中。此间，政府体制的运作中，行政手段的运用还占很大比重。例如，对银行贷款实行额度控制，就是这种手段的具体实现形式之一。但是，从发展社会主义市场经济体制的要求来看，这种行政手段的局限性将越来越明显。因此，借鉴西方市场经济国家的经验，政府体制的运作应朝着强化经济手段和法律手段的方向发展。保留一定程度的行政干预是必要的，但主要应发挥经济手段和法律手段的作用。

第三，注重强化综合调控机构、减少调控环节，是西方市场经济国家政府体制建设的又一个成功经验，也是值得我国借鉴的。

政府体制的支点是政府机构。政府机构的设置既要保证政府职能的实现，又要保证微观主体活力的发挥。机构设置过多、过繁，必然增加政府体制的运作层次和环节，增大政府体制运作的成本，降低政府调节的效率。因此，为适应市场经济发展的要求，政府机构的设置应当坚持综合性和少而精的原则。只有这样，才能既在总体上把握经济运行状态和趋势，又可在微观上给经济行为主体的自主经营和市场选择提供足够大的空间和余地。这一点，在英、美、日、德等国都有成功的经验。韩国奉行政府主导型市场经济，其政府机构设置虽比其他市场经济国家复杂一些，但仍未发展到政府主导完全代替市场配置的程度，市场机制仍是政府能够发挥主导作用的基础。这也是韩国经济近几十年来发展较快的一个重要原因。

我国政府体制是按照传统计划经济的要求建立起来的，机构设置过繁过杂。经过前十几年的改革，体制形式发生了很大变化。当前的主要问题是机构繁杂，人浮于事，各个部门相互掣肘，综合调控能力越来越弱。因此，我们应积极借鉴西方市场经济国家的成功经验，在精简我国政府机构的同时，强化综合调控部门。减少层次，缩小编制，明确职能，增加权威，提高效率，以真正实现“大的方面管住管好、小的方面放开搞活”。

第四，政府定期削减定员，并制定政府行政机关职员定员的法律和中长期规划，做到自我消化、内部调剂、少增多减、有进有出、优化结构，是西方特别是日本政府体制调整的一个好经验，它适应了市场经济发展和政府职能调整、提高政府办事效率的需要，也是特别值得我国借鉴的。

政府体制的运作离不开人。各级政府官员是政府体制运作的主体。但是，这并不意味着政府行政机关的官员越多，就越有效率。恰恰相反，定员膨胀、人浮于事，不仅不能促进政府体制效率的提高，反而会大大降低政府体制效率、滋生官僚主义、助长不正之风，同时还会加大行政负担、降低国民对政府的信赖度，给整个国民经济运行造成不良影响。日本政府发现了这类问题，于是从1968年开始，实行了持续20多年、多达8次的削减政府定员的改革。通过常年坚持这一措施，既压缩了编制，又优化了结构，使政府体制效率大为提高，国民对政府的信任度明显增强，从而从政府体制的角度保证了日本经济的长期高速增长。

新中国成立40多年来，也曾多次进行精兵简政，裁减机构和编制。但是自觉性不高，因此才出现了机构越调越多，人员越压越胀，结构越变越不合理等后果。

目前，我国政府体制负效率已发展到十分严重的地步。我们一定要认清形势，积极借鉴西方经验，把精兵简政、压缩编制上升到体制效率、制度效率的高度，通过长期规划和立法，坚持不懈，达到提高效率的目的。

综上所述，西方市场经济国家的政府体制，经过长期摸索与改革，有很多适应并能够促进市场经济发展的成功经验，我们应当积极借鉴，大胆创新，由此来推动有中国市场经济体制特色的政府体制和政府运行机制的建设。