第一编 灾害与文化知识
中国应对自然灾害的“08教训”和“08经验”
——以2008年抵御低温雨雪冰冻灾害为例
摘要
2008年1月10日至2月20日，一场罕见的低温雨雪冰冻灾害袭击了中国南方地区，其波及面之大前所未有。这场灾害不仅导致路面结冰、积雪冷冻、建筑物垮塌、道路封堵、铁路不通、电力输送线路和通讯塔台等设施断线等严重后果，而且对农作物、森林、养殖业等造成了严重危害，由此产生的对人民群众正常生活的影响，甚至财产和生命损失也十分严重。面对这场突如其来的低温雨雪冰冻灾害，中央政府、各级地方政府及时采取措施应对灾害、展开抗灾救助工作，举国上下形成了万众一心抗击低温雨雪冰冻灾害的社会动员和实际行动，展现了中国应对重大自然灾害从中央到地方、从政府到民间广泛的应急管理动员。2011年初，中国南方一些省区再度遭逢低温雨雪冰冻的袭击。这是中国步入21世纪第二个十年面对的首场自然灾害，也是继2008年中国南方各省区遭受前所未有的低温雨雪冰冻灾害后，对国家、地方各级政府在应对同类自然灾害时响应、动员、抗灾、救灾能力的再次考验。新闻媒体报导中出现的“08经验”之说，即是对中国应对2008年低温雨雪冰冻灾害经验、教训以及后续不断完善的应急机制做出的概括。虽然2008年的南方低温雨雪冰冻灾害，在与后来一系列重大的地震、泥石流等自然灾害的比较中，已经不那么引人注目，但是应对这场灾害的过程、教训和经验，却对中国应急管理体系的触动、改革和完善产生了重要影响，因此也构成了“08经验”的主题。
2011年初，中国南方一些省区再度遭逢低温雨雪冰冻的袭击。这是中国步入21世纪第二个十年面对的首场自然灾害，也是继2008年中国南方各省区遭受前所未有的低温雨雪冰冻灾害后，对国家、地方各级政府在应对同类自然灾害时响应、动员、抗灾、救灾能力的再次考验。新闻媒体报导中出现的“08经验”之说，即是对中国应对2008年低温雨雪冰冻灾害经验、教训以及后续不断完善的应急机制做出的概括。
在2008年初南方低温雨雪冰冻灾害中，最引人注目的现象之一是高压输电线路因冰冻凝结造成断线和倒塔。而电力的中断，无论是对政府应急管理、救灾能力的制约，还是对灾区抗灾、自救行动的影响，都具有关键作用。面对这种罕见的自然灾害现象，电力系统的修复能力、救灾抢险的专业队伍，都难以有效地应对和缓解这种危害。因此，电力系统在这场灾害中蒙受的损失也特别巨大。
根据国家电力监管委员会发布的《2008年低温雨雪冰冻灾害期间电力应急工作情况》显示：灾害期间有13个省份的电力系统运行不同程度地受到影响，特别是贵州、湖南、江西、广西和浙江等省区的电力设施损毁严重，发电出力受阻，多片电网解列，一些地区电网大面积停电。全国因灾害停运电力线路36740条，停运变电站2018座，110千伏及以上电力线路因灾倒塔8381基，110千伏以下电力线路因灾倒塔100万基（根）。全国因灾停电县（市）多达170个，部分地区停电时间长达10多天。灾害还造成部分铁路牵引变电站失电，京广、沪昆、鹰厦等电气化铁路中断运行，人民群众正常的生产生活秩序被严重破坏。大量通讯基站在停电后无法正常运作，公用通讯网络发生了不同程度的中断。此外，一些重要负荷（如政府、医院、金融机构）以及需连续作业的工业用户（如化工、钢铁、冶炼、煤矿和水泥等工业企业）都受到不同程度的影响。
中国俗语说“吃一堑，长一智”，电力系统的“08教训”如何成为“08经验”？
2011年初，根据中央气象台的预报，1月6日南方电网公司应急指挥中心启动了低温雨雪冰冻灾害Ⅱ级应急响应。当时，贵州有286条110千伏及以上线路覆冰，其中严重覆冰122条，最大覆冰厚度18毫米。作为应急措施，贵州电网启动了全部12套直流融冰装置对覆冰线路进行融冰，取得了显著效果。截止到6日12:00，已完成了75条110千伏及以上线路的融冰工作，线路覆冰全部消融，保证了电网安全稳定运行。直流融冰装置是在2008年低温雨雪冰冻灾害之后，国家电网公司委托中国电力科学院等科研院所研制的一项科研成果，也是“08教训”的经验产物。在应对2011年南方低温雨雪冰冻灾害中，直流融冰装置为电网安全和电力供给在技术层面提供了保障，有效地提高了中国应对低温雨雪冰冻灾害的应急能力。
当然，应急管理不仅需要科学技术方面的支撑，还涉及政府、法律、社会、舆论等诸多要素的协同应对。因此，对这场低温雨雪冰冻灾害的观察和研究，也必然超越了自然灾害本身而成为对国家能力的一项研究。
一 低温雨雪冰冻灾害损失严重
2008年1月10日至2月20日，一场罕见的低温雨雪冰冻灾害袭击了中国南方地区，其波及面之大前所未有。在持续两个多月的恶劣气候中，长江中下游地区的最低气温降至-6℃~0℃，日最高温度与最低温度接近。贵州、湖南、湖北、广西、广东、福建、江西、重庆、四川、江苏、浙江、云南、西藏、河南、陕西、甘肃、山西和上海等20个省区市不同程度地受到影响。这场以冰冻现象极其严重为主要特征的“极端天气事件”，持续时间之长、影响范围之广、侵袭强度之大和灾害程度之重，均达到1949年以来最严重的水平。
根据气象学专家对1951~2007年长江中下游、贵州等地平均最大连续冰冻天数的气象资料分析，2007年12月1日至2008年2月2日的最大连续冰冻天数，超过了历史上最大值。而且，这场低温雨雪冰冻灾害“作为一次极端天气事件有多项气象记录超过了当地自有气象记录以来的极值”（王东海等，2008）。同样，如何应对这场突如其来的自然灾害，对中国政府、相关地方政府和当地群众乃至全国人民都是一次罕见的考验。
在自然灾害的分类中，气象灾害主要指台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾所造成的灾害。低温雨雪冰冻虽然属于低温范畴，但又有其显著的特点。在中国民政部颁发的《自然灾害统计制度》中，低温冷冻和雪灾（包括冻害、冷害、寒潮灾害和雪灾等）为一种类型。中国南方低温雨雪冰冻天气的基本成因是蒙古、西伯利亚冷高压形成迅速南下的强冷空气，与控制南方的暖湿气团相遇，造成势力强、范围广的冷锋系统，出现大范围的雨雪天气。由于持续的低温、雨雪造成了冻结、凝华、冰雾粒子附着增长等物理现象。
在迈入2008年之际，对于缺乏冬季公众供暖系统的南方地区来说，无论是地方政府还是普通人家，对这场低温雨雪冰冻的危害性是缺乏心理准备的。低温雨雪冰冻灾害袭来之初，在城镇、农村的自然界造成千姿百态的冰雪凝结现象，一度成为网络上流行的“南方冰雪世界”奇观景致。然而，当电力输送线路由于不堪冰冻凝结而断线垮塌、铁路公路和通信中断的现象接踵而至时，人们才感受到了灾害的降临。
这场灾害不仅导致路面结冰、积雪冷冻、建筑物垮塌、道路封堵、铁路不通、电力输送线路和通讯塔台等设施断线等严重后果，而且对农作物、森林、养殖业等造成了严重危害，由此产生的对人民群众正常生活的影响，甚至财产和生命的损失也十分严重。这场灾害形成的“链条”被简约概括为“低温—雨雪—冰冻/雪冰压拉（自然灾害）—机场关闭—公路堵塞—煤运受阻/断电—缺水—铁路中断—煤运受阻（生产事故）—旅途受困—乘客积压—车站拥堵/供应不足—物价上涨—生活困难（治安问题）”。这种连锁性、相互制约的困局，造成了重大危害和严重损失。
2008年4月22日，国家发展和改革委员会主任张平向第十一届全国人大常委会第二次会议报告了年初南方低温雨雪冰冻灾害的情况和损失：
——交通运输严重受阻。京广、沪昆铁路因断电运输受阻，京珠高速公路等“五纵七横”干线近2万公里瘫痪，22万公里普通公路交通受阻，14个民航机场被迫关闭，大批航班取消或延误，造成几百万返乡旅客滞留车站、机场和铁路、公路沿线。
——电力设施损毁严重。持续的低温雨雪冰冻造成电网大面积倒塔断线，13个省（区、市）输配电系统受到影响，170个县（市）的供电被迫中断，3.67万条线路、2018座变电站停运。湖南500千伏电网除湘北、湘西外基本停运，郴州电网遭受毁灭性破坏；贵州电网500千伏主网架基本瘫痪，西电东送通道中断；江西、浙江电网损毁也十分严重。
——电煤供应告急。由于电力中断和交通受阻，加上一些煤矿提前放假和检修等因素，部分电厂电煤库存急剧下降。1月26日，直供电厂煤炭库存下降到1649万吨，仅相当于7天用量（不到正常库存水平的一半），有些电厂库存不足3天。缺煤停机最多时达4200万千瓦，19个省（区、市）出现不同程度的拉闸限电。
——工业企业大面积停产。电力中断、交通运输受阻等因素导致灾区工业生产受到很大影响，其中湖南83%以上工业企业、江西90%的工业企业一度停产，600多处矿井被淹。
——农业和林业遭受重创。农作物受灾面积2.17亿亩，绝收3076万亩。秋冬种油菜等蔬菜受灾面积分别占全国的57.8%和36.8%。良种繁育体系受到破坏，塑料大棚、畜禽圈舍及水产养殖设施损毁严重，畜禽、水产等养殖品种因灾死亡较多。森林受灾面积3.4亿亩，种苗受灾243万亩，损失67亿株。
——居民生活受到严重影响。灾区城镇水、电、气管线（网）及通信等基础设施受到不同程度破坏，人民群众的生命安全受到严重威胁。据民政部初步核定，此次灾害共造成129人死亡，4人失踪；紧急转移安置166万人；倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间。
上述危害造成的直接经济损失高达1516.5亿元人民币。（张平，2008）
当然，在这些数据背后，不同行业遭受的损失都有一部令人震惊的账目。其中林业损失即是一例。江西省一位农民面对自家成片的毛竹林欲哭无泪地说：“白天满眼都是断毛竹挡路，夜晚满耳都是毛竹变爆竹。”这种毛竹成片爆裂、湿地松拦腰折断、油茶幼果尽落、幼树倒伏殆尽、经济林果减产甚至绝收的现象，在江西、贵州、安徽、广西、湖北等省区十分普遍。贵州黔东南州等重点林业地区的林业损失占到当地灾害总损失的70%以上；广西桂林市的林业损失占全区灾害损失的60%以上，永福县一个林业农户的3万亩桉树80%以上折断，漓江源头的水源涵养林几乎“全军覆没”；湖北全省林木种苗，特别是2007年秋冬播种的种苗、容器苗，90%以上因受冻而难以成活，一座投资近千万元的现代化育苗工厂的车间整体坍塌；等等。面对这些显性的灾难，林业专家认为其潜在影响、隐性损失、后续恶果将会逐步表现出来。林木、毛竹损毁，对林农、林业职工生产、生活的毁灭性影响和对区域性生态的影响，将是林业次生、衍生灾害最突出的隐患。
在这段时间内，依靠竹木实现增收的林农，其收入将会下降，有的将会出现负增长。江西省2613家木竹加工企业未来2~10年内，原料来源受到严重限制，31.5万企业职工就业受到严重影响，将产生大量下岗职工。林业专家估计，受灾害影响，毛竹恢复需要5年、松杉恢复需要10年、阔叶乔木恢复需要20年，古树无法恢复，生态修复恐怕需要更长的时间。显而易见，从林业这一个系统来观察这场灾害造成的影响，它不仅是现实数据的列举，而且关系到生态、产业、民生等一系列未来发展的后续问题。
二 举国应对灾害显示的国家能力
2008年，是中国改革开放的第30个年头，也是一个艰难而辉煌的年份。年初的低温雨雪冰冻灾害、随之而来的西藏拉萨“3·14”事件、“5·12”汶川大地震、奥运圣火传递的国际互动、中国人百年期盼的奥运会在北京成功举行，无不牵动着中国各民族人民、海外华侨华人的心。可歌可泣的悲壮、众志成城的凝聚、欢欣鼓舞的喜悦，演出了一幕幕举国动员的宏大剧目。抗击低温雨雪冰冻灾害则是这一艰难而辉煌年份的序曲。
2008年1月10日，中央气象台发布预报：受来自贝加尔湖地区的一股东移南下的较强冷空气影响，中国中东部大部地区自北向南将出现明显降温，西北地区东部、内蒙古中东部、东北地区中南部、华北、黄淮、江淮、江汉、江南、华南以及西南地区东部等地的气温将先后下降4℃~8℃，云贵高原东部及长江中下游的部分地区的降温幅度可达10℃。这一预报，揭开了南方低温雨雪冰冻灾害的序幕。在随后的几天中，南方一些省区的灾情相继显现，交通中断造成火车站、飞机场大量旅客滞留，公路阻断、事故频发、旅客受困，世界上绝无仅有、一年一度的“中国春运”遭受了天灾的重大困厄，而在那些被冰雪封闭的城镇、乡村和山寨则遭逢电力、燃气、通信、供水、商业等系统中断的困扰，甚至出现房屋垮塌、人员死伤和一些地区与外界隔绝的危机。
面对这场突如其来的低温雨雪冰冻灾害，中央政府、各级地方政府及时采取措施应对灾害、展开抗灾救助工作。从1月10日开始，国家减灾委、民政部系统启动低温雨雪冰冻灾害四级应急响应，紧急向湖南、广西、重庆、四川、贵州调拨棉帐篷、棉衣棉被等保障受灾群众基本生活的物资。在国家确定的“保交通、保供电、保民生”的抗灾救灾工作原则号召下，举国上下形成了万众一心抗击低温雨雪冰冻灾害的社会动员和实际行动，展现了中国应对重大自然灾害从中央到地方、从政府到民间广泛的应急管理动员。在此期间，中国政府领导人胡锦涛、吴邦国、温家宝等分别多次对煤电油企业、救灾物资生产厂家、南方各省区灾区进行视察和指导。
根据中央政府的工作部署，有关部门按照《国家自然灾害救助应急预案》及时启动国家救灾响应机制，在国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心的组织协调下，国家的财政、民政、铁路、交通、公安、商务、卫生、民航、电力、石油、煤炭、军队、媒体等23个部门、行业和企业系统，从政策制定、财政支持、物资调运、设施抢修、煤电油供给、医疗卫生保证、救灾力量组织、交通疏导、通信保障、社会安全、商品供应、舆论宣传等诸多方面展开了抗灾救灾工作。尤其是在“保民生”方面，专门协调解决灾区抗灾救灾、城乡居民生活必需品保障和紧急物资供应等重大问题。2月4日，国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心成立抢修电网指挥部，加快灾区电力恢复的速度。与此同时，各受灾省区地方政府，也相继启动应急管理预案，组织、发动、协调、指挥抗灾救灾行动。
在中国，任何一次抗灾救灾的行动，军队都是最重要的力量。在抗击低温雨雪冰冻灾害的社会动员和救灾行动中，军队累计出动兵员66.7万人次，空军出动飞机41架，飞行174架次，空运棉衣、棉被、蜡烛、应急灯等各种救灾物资3万余件700余吨。同时，全国公安系统也全面投入了抗灾救灾、维护社会稳定和保护人民安全的行动之中。据统计，1月11日至2月8日，广东、湖南、安徽、贵州、浙江、江苏、江西、广西、湖北、河南10个灾区共出动警力593.8万人次，救助群众约743.9万人，疏导车辆约1927.4万辆。全国消防部队组成300多个工作组、3万多人的应急救援机动力量，在打通道路、救助民众、排险抢修等方面发挥了重要作用。
在抗灾救灾的举国动员过程中，全国各地、各行各业都对灾区进行对口支援，社会组织、人民群众也以捐赠等方式解决灾区的紧迫困难。香港、澳门特区政府和港澳台同胞、海外华人华侨积极向灾区捐款。同时，民政部积极协调外交、海关、质检等部门，建立国外捐赠物资接收的协调机制和快速通道。民政部、中国红十字总会、中国慈善总会及湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川等7个重灾省（区）接收救灾捐赠款物约11.95亿元。
在这场抗击低温雨雪冰冻灾害的举国动员中，政府利用地方突发事件预警信息发布平台，努力在灾情信息方面形成及时、准确的报送网络，为抗灾救灾的工作决策提供了动态性、预期性的资料。同时，每天至少两次向手机用户免费发布交通、天气、卫生等相关信息。在这方面，新闻媒体发挥了重要作用。在重大灾害发生后，人们的恐慌、无助是加剧灾害危害性的重要动因，猜测、谣言、盲目的行为都可能造成危及社会稳定、人身安全的次生灾祸。因此，广播、电视、网络甚至手机短信传播的国家声音、展现的抗灾救灾的宏大场面以及民众相互救助的微观场景，会增强灾区人民脱困的信心，也会激发全国各族人民以各种形式投入抗灾救灾的热情。“在危机发生时，媒体给予受众的解释、引导、鼓舞和安慰是人们战胜危机不可或缺的精神动力”（芮毕锋、李小军，2008）。在2008年举国抗击南方低温雨雪冰冻灾害的过程中，中国的报纸、电视、广播、网络和通信平台通过多渠道、多角度向全社会展示了国家能力、民间力量，起到了增强信心、稳定民心、激发国民精神的重大舆论导向作用。
三 “08教训”：灾害考验中国的应急管理预案
应急管理体制建设，是中国改革开放以来逐步纳入国家能力建设的一个重要方面。其重要的转折点基于2003年举国应对SARS疫情的经验和教训，以及随之而来的禽流感、矿难、污染等重大灾祸。
2006年1月8日，国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》, 10日颁布了《国家自然灾害救助预案》，为全国各级政府制定突发公共事件、自然灾害救助预案提供了规范。6月15日，国务院发布了《关于加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号），指出了“我国应急管理工作基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置突发公共事件的能力有待提高”的现状，提出了“在‘十一五’期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系”的要求；确定了“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规，建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局”的工作目标。
可以说，从2006年以来，中国在应急管理的法律建设方面取得了突破性进展，尤其是2007年8月30日颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》，为应急管理体制的建设提供了国家基本法的保障，形成了国家总体应急预案（1项）、省级总体应急预案（31项）、国务院部门应急预案（85项）、国家专项应急预案（20项）的应急预案体系。但是，结构性的完备并不等于综合效能的完善。
制定应急预案，是中国社会管理体制建设中实施有效应急管理机制的重要措施。应急预案要求各地区“因地制宜”设计，在常态化的预防、模拟、演练中形成各部门、各行业的协同联动机制，以便在自然灾害等突发事件来袭时能够快速启动，最大限度地抗御和减轻危害。但是，从2008年抵御低温雨雪冰冻灾害的实践中，可以看出中国在构建应急管理体制和机制方面毕竟处于起步阶段，无论在预案的制定方面，还是预案启动后的实施能力方面都存在着一些问题。例如，地方各级政府应急管理预案的制定，存在逐级套用国家、省区市政府应急管理预案的基本内容、结构和话语的现象，而“因地制宜”地从本地区自然地理、气候环境、城乡分布、交通运输、电力供给、经济类型、社会生活等实际状况出发，对既往经验教训进行梳理、分析，进行针对性的应急管理设计明显不足。有的地区虽然制定了几十个单项预案，但是这些预案之间缺乏联动的统筹机制，在实践中出现各行其是的紊乱。
这场抗击低温雨雪冰冻灾害的应急行动，需要气象、铁路、民航、公路、电力、公安、民政、医疗等诸多部门之间，中央与地方之间，及时有效的沟通和联合行动，这方面的网络机制尚存在问题，“缺少整合条条与块块应对巨灾的综合性预案”（史培军，2008）。在一些地区，应急预案一经制定，缺乏纳入常态工作范畴给予演练、模拟的实践，未能根据本地区实际进行完善，尚未形成应急预案所涉及的各个部门之间协调运作的有效联动机制。在一些地区特别是局处基层的应急管理机构，由于编制、人员、设备、资金等各方面的因素，也导致一些应急管理机构有名无实，甚至运行机制的“休眠”状态，不能适应“快速反应”的响应、动员、指挥、协调、联动等应急要求。此外，在面对突发自然灾害的侵袭时，各地方自主的抗灾、救灾、减灾、赈灾能力明显不足，依赖国家、外部援助的需求过程，也常常导致灾情加重、次生灾害的出现。
总体而言，中国的一些基础设施建设在设计、施工和维护措施等方面，缺乏对全球气候变化及其对我国的影响等方面的预期性考虑。甚至，很多社会行业还没有做好应对巨大自然灾害的准备。例如，低温雨雪冰冻灾害发生后，保险业界为减少地区、企业、行业和家庭的损失，恢复灾区的生产生活秩序，积极开展灾后重建的赔付。截至2008年3月5日，保险业界共“接到灾害保险报案101.7万件，支付赔款22.3亿元，捐款6000多万元”。但是，“尽管保险业积极主动赔付，但与低温雨雪冰冻灾害造成的损失相比，保险赔偿占比明显偏低，还不到2%，远远落后于全球30%以上、发展中国家5%的平均水平，这说明我国的保险覆盖面还非常低。多数企业、基础设施、农作物没有参加保险，经济损失无法得到补偿。有的即使参加了保险，也只选择少数风险较高的项目，保障不全面、不充分”。这一实例表明，在中国保险业发展的进程中，保险、防损意识的社会化程度依然有限，尚未建立起巨灾保险制度，利用保险手段分散巨灾风险的能力明显不足。当然，不仅保险业面对灾害缺乏应对能力，即便是关系国计民生、经济社会生活命脉的传统产业也面对严峻挑战。
例如，国家电力监管系统在应对这一突如其来的低温雨雪冰冻灾害过程中，就切实感受到“缺乏有效的电力应急平台”，导致电力监管部门不能及时获取现场电力设施受灾、损毁和修复情况，不能及时掌握实时和全面的电网运行状况和运行数据，影响了应急判断、应急决策和应急指挥。尤其是“地方电力企业从物资、技术、人员三个方面得不到有力支援，一定程度上使灾害损失和持续时间扩大”（李霞，2008）。在这方面，中国科学院学部的综合研究报告对这场特大自然灾害进行的灾害链分析表明：“南方交通有赖电力，电力有赖能源，能源有赖运输，社会经济运行在这次特大自然灾害面前表现为一个恶性循环，而电力则是总开关”。电力设施这一“总开关”受损，必然产生“一损俱损”连锁反应，甚至使很多其他行业的应急预案在“动能”受到制约的条件下，失去了功效和应急能力。这些教训是深刻的。
2008年南方地区罕见的低温雨雪冰冻灾害对电力、交通、通信、社会秩序和人民生活造成的严重影响，也凸显了各部门、各行业、各地区应急、应对能力不足的现状。俗话说“吃一堑，长一智”，应急管理预案的编制既要立足于本地的实际和既往的经验，也要对预期可能出现的突发性事件、自然灾害的规模和力度做出层级性的准备。而后者则是预案中不可忽视的要素。例如，“广州火车站应对旅客滞留的预案是1998年编制的，按滞留旅客15万~20万人编制的。2008年春节前夕，广州火车站共滞留旅客200多万人，以致预案失效”（栾盈菊，2008）。可见，编制预案也需要有超前意识，有备无患。当然，预案不是万能的，也不是一成不变的，它需要在应对灾害等突发事件的实践中去检验，在吸取经验教训的过程中去完善。灾害本身的突发性和严重性，应对预案存在的缺失和功效，都对全面贯彻落实国家的相关法律和政策，加强应急管理体制的构建，加快应急管理队伍和救援队伍的培养，改进救灾物资储备的布局，提高救灾设备的科技含量提出了新要求。
四 “08经验”：完善应急管理体制和提高抗灾救灾能力
中国自2003年SARS疫情之后，开始建立应急管理体系，初步形成的全方位、多层级、宽领域的应急预案，在2008年这场历史上罕见的大范围低温雨雪冰冻灾害中，经受了首次实践检验。随后发生的5月12日汶川大地震，则对中国应对重大自然灾害的应急管理体制提出了新的挑战。在经历了2008年这些重大的突发事件和自然灾害之后，总结经验、反思缺失，成为完善中国应急管理体制和提高抗灾救灾能力的必然要求。
完善中国的应急管理体系，需要国家、地方、各行各业在应对突发自然灾害综合能力的实践考验中，针对“经济社会发展和灾害应对工作中还存在着一些问题和薄弱环节”（张平，2008），加强对应急预案及其运作机制的综合能力建设。实践证明，除了预案和应急响应机制等因素以外，这场灾害所暴露的问题也突出了社会管理综合能力的欠缺，其中包括抗灾、救灾、减灾等方面的意识和能力。虽然中国在面对重大自然灾害方面，具备了举国动员的能力和“一方有难，八方支援”的全社会意识，但是这场灾害暴露出的社会各行各业或多或少存在着防灾、抗灾、救灾能力不足的问题也是事实。这方面的缺失，虽然受制于中国经济社会发展水平的总体条件，但是在现有资源和能力的储备、布局、配给等方面的调控，也存在着诸多问题。因此，充分认识到国家防灾能力尚不够强，经济发展与防灾需要尚不适应，加强防灾能力，特别是救灾物资储备能力的建设，成为“08教训”的重要聚焦点。（马晋中，2009）
中国的中央救灾物资储备制度始建于1998年，是当年河北省抗震救灾实践的产物，也是针对救灾物资缺乏统一规划协调弊端的抉择。当时，民政部、财政部发出了《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》，提出了“为提高灾害紧急救助能力，保证灾民救济工作的顺利进行，促进灾区社会的稳定，中央和地方以及经常发生自然灾害的地区都要储备一定的救灾物资”的要求。根据这一通知的要求，沈阳、天津、郑州、武汉、长沙、广州、成都、西安被确定为首批8个代储点，分别负责东北、华北、华中、华南、西南、西北各个区域。其后，广州调整为广西南宁，增加了哈尔滨、合肥，形成民政部所辖中央救灾物资10个代储点的全国布局，形成国家中央级救灾物资储备制度，实行“专项储存、合理布局，快速高效、保证急需，集中管理、保证安全，专物专用、严格审批”的管理体制和工作机制。同时，地方也根据实际建立了相应的救灾物资储备库。
2002年，民政部、财政部联合制定了《中央级救灾储备物资管理办法》，对国家救灾储备物资的采购、管理、调拨、使用、回收和责罚从“依法治国”的高度做出了规范。截至“十五”末（2006年），中国已设立了10个中央级储备库，在31个省、自治区、直辖市和新疆建设兵团建立了省级储备库；在251个地市建立了地级储备库，占所有地市的75.3%；在1079个县建立了县级储备库，占所有县市的37.7%。这些储备库在安置受灾群众和保障灾民基本生活需求等方面起到了巨大作用。
实践证明，从中央到地方救灾物资储备体系的建立，在应对自然灾害、紧急救助灾区人民和降低灾情损失等方面，发挥着至关重要的作用。但是，实践也证明，到2008年低温雨雪冰冻灾害以及随之而来的汶川大地震，国家救灾物资储备体系还不能满足应急管理的要求，物资储备不足、品种较少、储备库分布不均的弊端越来越突出。
第一，救灾物资储备的品种单一，即只有棉、单帐篷。这虽然保障了受灾群众遮风避雨的居住问题，但是衣、食、饮水、照明、取暖等民生迫切之需则不在储备物资之列。第二，救灾物资储备的仓储空间有限（中央级最大的仓储空间只有10000平方米），致使帐篷储备量也明显不足。2004年中央级救灾物资储备库储存的棉、单帐篷为15.8万顶，民政部移交各地区救灾物资储备库的棉、单帐篷为21.26万顶，总计37万余顶。（高建国，2005）而汶川地震10天后对帐篷的需求就达到90万顶，满足这一迫切需求的生产、调拨、运输过程需要一个月。第三，由于救灾物资仓储布局不平衡、救灾物资储备品种单一且数量不足，在组织应急投放过程中往往因调运的困难而导致救灾及时性和减灾有效性的迟滞，同时造成救灾物资运输成本的提高。
救灾物资能否在最短的时间内调运到灾区，是考验国家应急能力的重要指标，救灾物资储备能否适应灾区灾民的基本生计需求，是践行“以人为本”的重要标志。对于自然灾害多发、国土面积广阔、人口众多的中国来说，救灾物资储备的布局、救灾物资品种的常态储备，显得尤为重要。因此，“宁可备而不用，不可用而无备”，也成为2008年以来中国完善应急管理体制的重要原则。当然，这方面还涉及救灾物资储备的资金投入、救灾物资储备的科技含量等一系列问题，其中包括中西部地区地域辽阔、人口密集程度不一、交通运输能力不足、地方财政困难等实际问题，需要将救灾物资储备和救灾能力纳入区域经济社会协调发展中给予重视。
2009年，民政部对中央救灾物资储备库进行了重新规划和布局，数量增加到24个，并陆续开始建设。民政部编制的《救灾物资储备库建设标准》，为中央与地方各级救灾物资储备库建设提供了国家标准，明确了不同层级救灾物资储备库的规模等各方面的技术指标。现已建成的昆明中央救灾物资储备库，是规模最大的救灾物资储备库，可停放、起降直升飞机，救灾物资储备能够满足70万灾民的基本生活需求。救灾物资品种也由过去的单一品种（帐篷），扩大到主要生活需求品（棉被、衣服、净水器、火炉、炊具等），同时包括救灾设备、工具等。为此，民政部等相关部门，在加大救灾物资储备的数量和品种、建立物资调运和储备的管理信息系统、制定救灾物资行业标准等方面，进行了一系列制度、规范建设，并集中体现在《民政部关于加强救灾应急体系建设的指导意见》（民发〔2009〕148号）之中。
同年，针对应急管理体系在人才队伍建设方面的缺失，国务院办公厅发出了《关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号），确定了专业化与社会化相结合、提高应急队伍的能力和社会参与程度、形成规模适度和管理规范的基层应急队伍体系的指导原则，要求通过三年左右的努力，达到县级综合性应急救援队伍基本建成，重点领域专业应急救援队伍全面加强，乡镇、街道、企业等基层组织和单位应急救援队伍普遍建立，应急志愿服务进一步规范，统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力的基层应急队伍体系基本形成的建设目标。
国家制定的这些政策原则，体现了中国政府对救灾应急管理的高度重视：“加强救灾应急体系建设，是关系国家经济社会发展全局和人民群众切身利益的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现”；确立了“以保障人民群众生命财产安全和基本生活权益为出发点和落脚点，以提高救灾应急能力为核心”的基本原则，要求“综合运用行政、法律、科技、市场等多种手段，统筹做好灾前、灾中和灾后各阶段的应对工作，全面提高应对自然灾害的综合防范和应急处置能力”；提出了“用3~5年时间，形成具有中国特色的救灾应急体系，全面提升救灾应急工作的整体水平”等工作目标。
这一建设性的工作目标，包括了13个方面的具体内容——救灾应急管理体制机制、救灾应急法规制度、救灾应急预案体系、救灾应急队伍、灾情管理制度、救灾资金保障机制、救灾物资储备能力、救灾装备建设、救灾应急指挥系统、应急避灾场所、救灾科技支撑能力、社区综合减灾救灾能力、救灾应急社会动员能力。由此，在2010年我国基本形成“纵向到底、横向到边”的救灾应急预案体系。可以说，这些措施和工作目标，都是对2008年一系列重大自然灾害经验教训的系统总结，是“08经验”的产物，也是对全面建设中国救灾应急体系的规划。
应急管理是国家社会治理事业中不可或缺的内容之一，它作为一种非常态的管理，也必须纳入社会管理事业常态建设的范畴，这种常态建设就是制定并不断完善应急管理预案、建设和完善应急监测和预警系统，形成中央、地方、各部门和社会组织之间合纵连横的应急网络协调体系，做好有备无患的救灾物资储备和调度规划，建立和培育专业、高效的应急和救灾队伍，开展全民的应急防灾、自救和自觉维护社会稳定的教育，等等。从这个意义上说，虽然应急管理针对的是“非常态”的突发事件，但是应对突发事件的能力只有在常态化的准备中才能建立和健全。在这方面，相关法律法规的建设和完善、社会舆论的教育渗透、规范化的各种类型的演练，都是应急管理中至关重要的基本要素。
当媒体记者对北京市民随机采访“是否知道市内专设的应急避难场地”时，绝大多数受访者对此难以言对。可见，在应对灾害方面，危机意识、救助意识即便在首都这样的大城市，也还没有渗透到市民当中。中国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，同时也是一个自然灾害频繁，而且将长期面对社会各类矛盾频发的大国。这样一种国情特点，不仅需要国家、各级政府、各行各业在应对突发事件方面高度重视，而且需要民间社会增强危机意识、安全意识和应急救助意识。从国际经验中可以看到，应急管理意识的民间化程度越高，应对危机的国家能力和社会功效也越强。应对危机、应急管理的意识和知识，需要成为国民教育的法定内容。
虽然2008年的南方低温雨雪冰冻灾害，在与后来一系列重大的地震、泥石流等自然灾害的比较中，已经不那么引人注目。但是应对这场灾害的过程、教训和经验，却对中国应急管理体系的触动、改革和完善产生了重要影响，因此也构成了“08经验”的主题。
参考文献
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