五 “十一五”节能减排遗留问题待解决

在落实“十一五”节能减排目标的过程中，人们越来越深刻地认识到，节能降耗已不单纯是解决中国经济发展与资源、环境尖锐矛盾的国内经济发展模式问题，而且涉及减少能源消费的碳排放量、减缓气候变化的全球性问题，今后需要坚持不懈地推动节能工作。《“十二五”规划纲要（草案）》提出，未来5年中国将进一步加大节能减排力度，单位GDP能耗降低16%，这是规划纲要草案12个约束性指标之一。虽然“十二五”规划的节能降耗指标较“十一五”规划有所下降，但是完成难度更大。我们需要客观、清楚地分析当前落实节能目标所面临的各种困难和问题，以寻求正确的解决困难的思路。存在的主要难点如下。

（1）结构问题。直接影响单位GDP能耗的结构因素有能源结构、产业结构以及行业结构、产品结构等。①能源的供应结构。油气等优质能源与煤炭相比，无论开发还是使用等环节都可以有效地降低能源消耗强度。以煤为主的生产结构带动了相应的消费结构，因此优质能源比重偏低的能源结构状况造成了中国工业产品的能耗水平偏高和污染严重的状况，也是中国能源消耗强度高于其他发达国家的主要原因之一。要优化中国的能源结构，只能加快可再生能源的发展以及充分利用国际能源市场。但是要从根本上改变以煤为主的能源结构，在短期内是不可能的。目前我们可以做到的是加大洗煤率，提高煤炭产品的质量。②产业结构。虽然经过长期的努力，但是中国长期积累的结构性矛盾仍未从根本上改变，高耗能的第二产业比重居高不下，这样就难以改变工业能源消费需求增长的势头。因此，也难以大幅度降低全国整体经济的单位GDP能耗。三次产业结构变动以至工业内部的行业结构、产品结构变动基本上是市场行为的结果，短期内要人为地降低第二产业比重的难度很大。③工业结构。中国工业能耗占全国总能耗的70%左右，对全国节能起主导和决定性作用。中国正处于工业化和城镇化以及推进新农村建设的发展阶段，各方面对工业产品仍有极大的消费需求。工业节能的工作重点是加大行业结构、产品结构调整，特别是出口产品结构的调整。然而，这些结构问题在中国粗放型的经济发展方式中十分突出，均不是在短时间内就可以解决的。

（2）高耗能行业市场需求旺盛。控制高耗能产业发展的难点所在就是高耗能产品有市场需求。从统计数据可见，“十一五”期间各种工业产品的产量均在逐年增加。其中，高耗能产品生铁、钢材、成品钢材、焦炭、水泥、平板玻璃年均增长率分别达到7.43%、5.39%、11.21%、5.42%、8.73%、6.23%；发电量创历史新高。主要推动力一是国内城镇化、新农村建设带动的建筑业以及汽车行业快速发展对水泥、钢材、玻璃等高耗能产品需求持续旺盛；二是国外高耗能产业向发展中国家转移，形成了国际市场对钢铁等高耗能产品的需求旺盛。虽然政府三令五申控制部分高耗能行业的快速扩张，但是市场对钢材、水泥等高耗能产品的刚性需求，国内铝、铁等偏低的原材料价格，以及出口退税的政策等，为高耗能行业提供了巨大的利润空间，难以令企业放慢发展，从而加大了淘汰落后产能的阻力。

（3）区域经济发展不平衡，相对欠发达地区的节能降耗任务更加艰巨。比较2007年各省份单位GDP能耗，探讨影响中国各省份单位GDP能耗的主要因素，可以发现，造成中国各地单位GDP能耗存在很大差异的原因很多，这是长期以来社会经济发展各方面因素积累效应的体现。①经济发展水平对单位GDP能耗的影响明显。人均地区生产总值与单位GDP能耗的数值点位置呈明显的反向分布，两者之间的关系是负相关，即人均地区生产总值高，单位GDP能耗低。2007年人均地区生产总值最高的上海与最低的贵州相差近9倍，单位GDP能耗的排位也是位居先进与落后的两头。②区域经济结构与单位GDP能耗的关系密切。根据2007年国民经济统计，中国第二产业比重低于30%的只有北京、西藏和海南。绝大多数地区的第二产业比重在40%以上。北京和海南的单位GDP能耗低于全国平均水平，主要得益于第二产业比重低。在第二产业比重相近的各个地区，需要相应关注和分析第三产业比重的影响，第三产业比重稍高的地区，单位GDP能耗相对较低，如上海、广东、浙江等地。但是中国只有极少数地区经济以第三产业为主导。第三产业比重高于50%的只有北京（72.1 %）、上海（52.6%）和西藏（55.2%）。其余大多数地区的第三产业比重均为30%～40%。工业内部结构的调整也是降低单位GDP能耗的一个极为重要的因素。③资源型产业为主的地区经济发展方式相对粗放。今后需要更加关注的是各地区自身单位GDP能耗的下降与变化趋势。

（4）淘汰落后产能的巨大压力。中国政府在“十一五”期间就将淘汰落后产能作为实现节能降耗目标的强有力措施，并且仍将淘汰落后产能作为实现“十二五”期间节能目标的利剑。从“十一五”期间淘汰落后产能的过程就可以看到其中存在着许多障碍：第一，中央与地方政府的利益目标不一致；第二，市场竞争机制尚不完善，为落后产能提供了一定的生存空间；第三，落后产能企业设备固定资产损失额补偿问题；第四，落后产能所属企业员工安置问题；第五，淘汰或限定落后产能发展的相关法律法规尚不完善，执行不力；第六，难以处理好中小企业与大型企业的关系、民营企业与国有企业的关系；第七，行业规模多元化配置以及固定资产积累问题；第八，在不断实施淘汰落后产能的政策方针下，淘汰的设备规模也在逐步升级，加快淘汰落后产能的空间与难度将越来越大。由于存在上述诸多的障碍，落后产能的退出壁垒较高。“十二五”期间，在淘汰落后产能涉及面较广、总量较大而且规模等级不断升高的情况下，行政指令淘汰落后产能的方式必然成本很高，并且会有很大的副作用，面临的压力会越来越大（见第三章）。

尽管“十一五”期间的减排工作已经顺利完成，但是结构不合理的问题仍然突出，第三产业比重偏低，高耗能工业增速较快。工作层面也还存在着认识不到位、激励政策不完善、机制不健全、监管不到位、基础工作薄弱等问题。这些问题的存在使“十二五”期间的减排工作更加艰巨而复杂，“十二五”的污染物减排形势依然严峻。

（1）认识尚未完全到位。一些地方领导干部特别是基层领导干部对落实科学发展观的思想认识还不到位。由于科学的干部政绩考核体系尚未完全建立，许多地方对干部的考核仍主要侧重于经济增长、招商引资等内容，加之现行财税体制方面的问题，一些地方片面追求经济发展，把GDP增长作为硬任务，把节能减排作为软指标，特别是一些市（地）和县（市）还不够重视，还没有制订节能减排总体性方案，责任不够明确，措施也不够具体。

（2）经济增长方式仍然粗放。目前第二产业仍然是中国经济发展的主导力量，按GDP来算，第二产业在中国三次产业中的比重接近50%，其比重不仅远高于西方发达国家的20%～30%的水平，而且明显高于中等发达国家的平均水平，甚至还高出印度约10个百分点。在第二产业内部，重化产业比重约为60%，占据主要地位，并且一直保持较快的增长势头，由于经济结构和粗放型增长方式短期内难有大的调整，这势必导致能源消耗快速增长，给污染减排带来持续压力。

（3）污染排放呈现新特征。随着污染排放日趋分散，面源污染和农村污染的不断突出，这些新情况已经对过去沿用的环境管理手段和环境治理手段提出了严峻的考验。随着污染结构的调整和环境投资的相对集中，中国的整体环境质量和生态保护都将面临新的更加严重的困难局面。

（4）淘汰落后产能总体进展缓慢，中国落后产能比重较大，问题依然严重。一方面，除淘汰小火电工作按计划进行，淘汰落后钢铁、有色、水泥产能工作正在推进之中外，造纸、酒精、味精、柠檬酸等落后产能淘汰工作起步晚，进展迟缓；另一方面，淘汰不彻底，一旦市场行情好转，落后产能容易死灰复燃。在当前国内外市场需求旺盛和资金等要素支撑条件较好的情况下，一些地方比项目、扩产能的意图比较强烈。有的地方出现了盲目上高耗能、高排放项目的苗头，有的地方擅自出台高耗能行业电价优惠政策，钢铁、水泥等高耗能产业重复建设和产能过剩的问题仍十分突出。

（5）节能减排重点工程建设滞后，同时重点工程减排空间逐渐下降。节能减排需要加快建设一些节能减排重点工程，现在这些工程设施在积极实施，但还存在资金、政策上不配套的问题。与此同时，随着各重点工程的落实，其潜力已不断释放出来，因而依靠重点工程减排的空间也逐渐下降。

（6）激励政策不完善。环境管理依然主要依仗行政手段，环境保护与国家的经济发展缺乏内在的统一与和谐，环境经济手段虽然研究多年，对其意义和可能的效果也都具备应有的了解和判断，但没有真正得到落实，致使通过管理而达成的环境控制效果十分低下和脆弱。鼓励研发、生产和使用节能环保产品以及抑制高耗能、高排放产品的财政税收政策还不完善，影响了节能环保技术、设备、产品的研发和推广。环境污染治理和生态保护无法获得来自污染者内在的持续推动力。

（7）市场调节机制不健全。一些资源性产品的价格不能充分反映资源稀缺程度和市场供求关系。资源性产品的前期开发成本、环境污染的治理成本和资源枯竭后的退出成本没有在价格中得到充分体现，企业开发利用资源的外部成本没有内部化。资源性产品价格水平普遍偏低，如煤炭价格、居民用电价格、供水价格没有反映资源补偿和环境成本。

（8）监管不到位。覆盖各省份的节能监察体系至今尚未建立，节能执法主体不明确，节能监察队伍能力建设滞后，法规政策的实施没有监督保障。现有环境法律法规对违法行为处罚力度弱，环保部门缺乏强制执行权。有的地方政府保护环境违法企业，干扰环境执法。

（9）基础工作薄弱。能源计量、统计等基础工作严重滞后，能耗和污染物减排统计制度不完善，有些统计数据准确性、及时性差，科学统一的节能减排统计指标体系、监测体系和考核体系尚未建立，各级政府部门能源统计力量不足，统计经费落实困难，不适应节能减排工作的要求。

（10）“十一五”减排政策对整体环境质量的改善力度有限。自大力实施减排政策以来，虽然中国的主要污染物排放得到了初步控制，但全国环境质量的改善力度仍然有限。其中一个重要原因就是当前的减排目标主要集中于二氧化硫和化学需氧量，各地在集中精力完成这两项污染物减排目标的过程中，或多或少地对其他一些重要污染物排放的防控有所忽略或放松。而这些污染物对人民群众身心健康的危害往往比二氧化硫和化学需氧量更加直接也更加严重，甚至已经造成了一系列影响严重的环境事件（见第四章）。