第二章 前夜：嵌入治理的土地制度

出于对缺乏“退出权”而导致效率低下的人民公社体制的否定，追求生产效率并赋予农民充分的自主经营权成为改革开放以来国家农地制度安排的基本目标和价值追求。人民公社体制下集体统一劳作的土地经营方式一直延续到20世纪70年代末80年代初，最终为以家庭为单位的土地承包制度所代替。在这种制度下，村组集体经济组织仍然享有土地的所有权，农民享有土地的承包权和经营权。从实践来看，农村家庭承包制度的推行既增加了农民的收入，又提高了全国的食物供给，是一个“帕累托”式的改进（姚洋，2000a）。然而，土地一轮承包所释放出的生产热情在20世纪80年代后期逐渐消失殆尽，尤其是1994年中国财政体制的分税制改革启动之后，中央和地方“分灶吃饭”，一些重要税种的上收导致地方财政的困难，致使其转而通过向农民多收费来渡过难关（李芝兰、吴理财，2005），这加剧了农民负担，恶化了农业形势。

在宏观的体制困境下，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”成为20世纪90年代中后期中国农村社会现状的真实写照，特别是在中西部农村地区，因本身经济发展程度欠缺，“三农问题”更是严峻。在此时，土地一轮承包即将到期，但农民并不关心新的二轮土地承包将何时到来。因为，在整个农业形势低迷的局面下，农民经营土地的热情难以产生，乡村社会正处于衰败之中。

本书对江镇土地纠纷的叙述正是由此开始。