2 西方经济学关于政府行为的理论

西方经济学关于政府行为的理论，通常是先不考虑不同级别政府行为的差异，研究政府行为的一般理论，然后再划分地方政府的职能。对政府行为的研究包含了对地方政府行为的研究。因此，首先要考察西方经济学对政府在经济发展中作用的认识。

2.1 政府在经济发展中的作用

（一）西方主流经济学派的观点

早期的资本主义是一种自由资本主义。这种自由资本主义的经济秩序正是建立在自由主义和个人主义理论基础之上的。这个时期以亚当·斯密为代表的古典经济学家的主要观点是：政府在市场经济中仅仅起到一个“守夜人”的作用。政府在市场秩序的创建与维护方面，既无必要也无可能。在《国富论》一书中，斯密指出：“每个人都在不断地努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途。因此，他所考虑的不是社会的利益，而是自己的利益，但他对自身利益的研究自然会或者毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途。”显然，斯密认为，作为市场经济中每一个人，都是符合理性的经济人。市场中的“看不见的手”即市场机制将引导理性经济人作出生产、消费的决策，在实现个人利益最大化的同时，也会自动实现社会利益的最大化，即达到帕累托最优的状态。新古典经济学对古典经济学的理论体系进行了完善，最具代表性的理论是马歇尔的局部均衡论和瓦尔拉斯的一般均衡论。两派的政策主张基本相同，均反对政府干预经济。

看不见的手的原理适用于所有市场都是完全竞争的经济。在这种环境下，市场能够有效配置资源，因此经济恰好处于其生产可能性边界上。然而很多情况下市场的竞争并不完全，罗宾逊夫人在其《不完全竞争经济学》中宣布：“完全竞争这一传统的假设就其对价格分析的简化来说是一个极其便利的假设。但是没有理由期待它在现实世界中的实现。”看不见的手在实现资源最优配置上出现了障碍，经济学家开始检讨市场失灵，其中最重要的是三种：不完全竞争、外部性和公共品。特别是1929～1933年爆发了大规模的经济危机。整个西方世界有效需求不足，失业普遍，生产相对过剩极为严重。对此，古典经济学派无法作出合理的解释。在这种背景下，凯恩斯学派提出了政府干预经济的主张。

凯恩斯透过当时出现的普遍性的资本主义经济大危机现象，从需求入手，用“有效需求不足”的理论否定了“供给可以自行创造需求”的萨伊定律，认为产生危机的根本原因在于有效需求不足。他用“消费倾向”、“资本边际效率”和“流动偏好”三大心理定律来解释在消费和投资两方面导致有效需求不足的原因。他指出，在自由放任的经济中必然会产生有效需求不足。有效需求不足则必然造成就业不足。所以，凯恩斯说：“国家必须改变租税体系，限定利率，以及用其他办法，指导消费倾向。还有，仅仅依赖银行政策对利率之影响，似乎还不足以达到最适度的投资量，故我觉得，要达到离充分就业不远之境，其唯一办法，乃是把投资这件事，用社会来综揽。”国家之所以可以弥补市场的失灵，是因为它“可以向远处看，从社会福利着眼，计算资本品之边际效率，故我希望国家多负起直接投资之责”。凯恩斯理论为政府干预经济的必要性提供了理论依据，市场失灵理论则为界定政府的职能范围提供了基本思路。

哈耶克与凯恩斯处同一时代，当时无论是凯恩斯主义盛行的资本主义国家还是计划经济主导的社会主义国家，政府开始全面介入国家的经济生活。在社会主义的计划经济体制里，政府以行政指令取代价格机制的资源配置与利益调控功能，在宏观、中观、微观各个方面全方位实行介入，垄断了所有的经济资源，使政府管制达到了前所未有的境地。

哈耶克反对计划经济和凯恩斯主义，他在1945年就指出了计划的信息局限性和市场价格传递分散信息的能力，认为计划机制与公共管制不会创造出完全和谐化、效率化与稳定化的经济社会。他支持亚当·斯密自由竞争的资本主义观点，但他对完全理性经济人假说作了修正，提出经济人行为特征是不完全理性的观点。对于政府在经济中所应扮演的合适角色和所应承担的经济职能。他发表了如下看法：“一个正常运转的市场，不但必须要以防止暴力和欺诈等行为，而且还必须以保护某些权利，如财产权、合同的执行等为先决条件。”这实际上就是将政府的作用限制在维护市场经济运行的秩序上。

20世纪70年代流行于西方国家的“滞胀”（经济增长停顿、社会失业加重与通货膨胀加剧这一经济并发症），使凯恩斯的国家干预理论陷入困境。政府干预经济的局限性及缺陷又得到了人们重视，相继出现了货币主义学派、供给学派、公共选择学派、新制度经济学派和理性预期学派等从各自不同的角度揭示了政府失灵现象，其中最有代表性的是理性预期学派和公共选择学派，下面我们对其进行介绍。

理性预期学派的代表人物是卢卡斯和萨金特，它们最大的贡献在于提出了理性预期假定，即经济主体的主观预期与真正的经济概率模型中的条件数学期望是一样的。换言之，当事人的主观概率分布与事件的客观概率分布是一致的。故预期变量的期望值与实际值具有相同的概率分布。理性预期学派同时还接受了货币主义的自然率假设，它的基本结论是：“在一个理性预期的世界里，政府的需求管理政策是无效的。”“政府于事无补且危害很大，因此政府不过多地卷入经济是最好不过的了。”对于我们的研究而言，它的启示在于：政府干预经济的政策是否有效，不仅取决于政府行为本身，还取决于厂商和消费者对政府政策的预期及其行为反应。据此，政府对经济干预什么，怎么干预，就应当充分考虑厂商和消费者可能采取的对策。

“公共选择理论是一种对政治的看法，它是在把经济学家的工具和方法扩大应用于集体的或非市场的决策的过程中产生的。”公共选择学派代表人物布坎南的贡献首先在于他把经济学方法和理论应用于对政治领域问题的研究，主要包括两个方面：“第一个方面是被概括为交易经济学的经济学方法。第二个方面是转为熟悉的关于个人行为的经济人假说。”

布坎南认为，传统的政治学假定公共选择的主体——选民或投票人、政治家或官僚——不仅具有比个人和厂商更完备的信息，更重要的是它们能够毫无私利地代表集体和社会利益，这是不现实的。在政治市场上，公共选择的主体的动机依然是个人效用的最大化，如更少的参与费、更高的职位、更大的权力和由此派生的更多的物质利益，这就是说公共选择主体同样“是严格按经济人的方式行动的，并没有成为圣人”。布坎南将公共部门的决策严格地建立在经济人的行为准则基础上，并将此作为考察个人与政府决策行为的出发点。这是对传统经济学的规范性的政府理论的一种突破。在布坎南之前的大多数经济学家习惯于接受政府的“仁慈君主”模型，该模型假定政府总是为追求最大化社会利益而行使其职能与权力的。布坎南还将交换的观点扩展到政治决策过程，政治活动便有了交换的互惠性，即人们通过政治自愿交换亦能相互获益。

布坎南从经济人的假设出发，运用成本—收益方法对政府行为进行了实证分析，得出了“政府失灵”的结论。他指出了政府机构过度扩张和管理低效率现象存在的原因，并从理论上对国家干预主义的立论基础进行了批判。但布坎南并非极端自由主义者，他并非完全否认政府的存在，而是认为政府的干预永远是第二位的，只有在政府缺陷明显小于市场缺陷的情况下，才可以选择适当的政府干预。

20世纪80年代末期，西方经济又一次出现衰退。由于业绩不佳，新自由主义在经济学界备受谴责，凯恩斯主义卷土重来。1992年，美国民主党的克林顿上台，标志着赞成政府干预经济的人又占了上风。其中代表人物是克林顿政府的经济顾问委员会主席——斯蒂格利茨，他的政策观点具备凯恩斯特征，但综合了各个学派之所长，比较客观地定位了政府在市场经济中的角色。

斯蒂格利茨是从政府的本质入手，他认为：“作为一经济组织的政府和其他经济组织相比有很多不同之处；在这些不同之处中，政府有两大显著特性：第一，政府是一对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。”

以政府的强制力作为切入点，斯蒂格利茨认为，由于税收是强制征收的，因而政府负有一特殊的受委托责任。这一受委托责任反过来对政府构成了重要压力：就业压力和公平压力。政府处于一特殊位置，由此带来的受委托责任不仅影响了政府的就业政策，而且还影响着政府的支出政策，而此政策的核心原则就是确保公共计划得以公正实施。

斯蒂格利茨对政府强制力的利和弊进行了辩证分析：一方面是政府拥有的征税权、禁止权、处罚权和交易成本优势使其在纠正市场失灵方面具有某些明显的优势；另一方面是由强制力带来的受委托责任是公共失灵的主要来源，例如和政府强制力紧密相关的再分配不仅会导致不公平，而且会产生不经济的寻租活动。

斯蒂格利茨对政府在经济发展中的作用采取的是一种将古典主义和凯恩斯主义折衷的态度，他认为政府应在以下几个方面发挥作用。

第一，限制垄断。政府无论是实施垄断权还是授予垄断权（特权）都应慎重。

第二，鼓励竞争。政府不仅应鼓励私营部门的竞争，而且如果有可能的话，还应鼓励在公共部门中开展竞争。

第三，政府职能分散化。分散化有利于竞争在公共部门开展，因为分散化可以使不同地方（政府团体）所提供的公共服务的优劣进行比较。和管理不善的社区比，管理好的社区可以以较低的成本提供公共服务，因而可以吸引移居者，增加财产价值。由此可见，斯蒂格利茨也是赞同政府这一科层组织层级之间进行分权的。

第四，再分配。再分配的公开可以减少寻租的发生。

第五，政府的开放性。指的是增加政府决策的透明度，让公众有知情权。因为在现代社会信息是一公共物品，政府有责任提供必要的信息，降低组织（或个人）获得相关信息的费用。

对西方主要经济学派关于政府在经济发展中的作用的观点进行总结，我们可以得出如下结论：市场是不完善的，同时，政府作用也是不完善的。政府有必要对经济进行一定程度的干预。如果我们拿国家干预经济的程度作为横坐标的话，假定左端是主张政府干预的凯恩斯学派，那么，在另一端是主张“看不见的手”的古典学派。大部分经济学家的观点介于这两个极端之间。各种流派的差别在于政府干预的力度和方式。

（二）发展经济学和转型经济学中政府的作用

我国既是一个发展中国家，又是一个转型国家，所面临的诸多问题与其他发展中国家和转型国家不无相同之处。因此，了解发展经济学和转型经济学有关政府行为的理论，对于研究我国市场化过程中的地方政府利用外商投资行为，是有意义的。

1．发展经济学关于政府行为的理论

第二次世界大战以后，民族独立运动风起云涌，从而在世界上出现了众多的发展中国家。这些国家都面临一个共性的问题：如何发展本国的经济。早期发展经济学家大多认为：发展中国家要发展经济，由传统经济走向现代经济，必须实现工业化；为了实现工业化，必须提高储蓄率，进行大规模投资；而为了进行大规模的投资，必须充分发挥政府的作用和计划的作用。在20世纪40年代至60年代初的这段时期内，几乎所有的发展经济学家都是计划发展论者，以致刘易斯这样宣称：“现在我们全都是计划者。”

对于发展中国家发展计划结果的评价，基本上是令人失望的。阿尔伯特·沃特森在对55个国家的发展计划经验进行研究后得出结论，他认为：“回顾战后计划的历史显示，在发展计划的贯彻执行中，失败一直远远多于成功。除了在短期以外，大多数国家一直未能实现计划中的甚至是最保守的收入与产量目标。更令人不安的是，随着这些国家继续进行计划，情况不但没有改进，反而每况愈下了。”

由于按计划的方式实施发展招致失败，从20世纪70年代后期开始，越来越多的发展中国家政府和一些主要国际发展组织，积极主张引入市场机制的作用，并以此作为进一步提高生产效率和加快经济增长的主要手段。其中两个有代表的发展模式为东亚发展模式和拉美发展模式。相对东亚发展模式，拉美发展模式是失败的，我们下面对和中国文化背景相似的东亚发展模式中政府作用进行分析。

对于政府在东亚经济发展过程中的作用，青木昌彦提出了市场增进论的新观点。他认为：“政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将市场和政府仅仅视为相互排斥的替代物。我们首要的假定前提是，民间部门比政府拥有重要的比较优势，尤其是它们能提供适当的激励，也能处理当地获得的信息。我们也认为民间部门的制度并不能解决所有的重大市场缺陷，尤其在发展水平较低的经济中更是如此。因此，市场增进论所强调的是这样一种机制，通过这种机制，政府政策的目标被定位于改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力。”

东亚模式的成功、拉美模式的效果不明显和撒哈拉以南非洲国家的完全失败，使人们一直在思考这个问题：同样是发展中国家且政府积极干预经济，为什么效果大相径庭。世界银行在《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中作出了如下问答：政府在经济发展中的作用应与它的能力相适应。世界银行把政府的职能划分为三个层次，每一个层次的职能对应着相应的政府能力。

第一层次：基本职能。政府能力低的国家必须将注意力首先集中在基本职能上，包括提供纯粹的公共物品和保护穷人两方面。如果没有国家的干预，这些基本活动得不到保障，一个经济社会的发展就无从谈起。

第二层次：中介职能。除了上述基本服务之外，政府将提供一些中介职能，主要包括外部效应的管理、制定垄断行业的法规以及提供社会保障。在这一层次，政府不仅干预，而且应干预得更好。政府可以与市场和市民社会形成合作关系，从而保证这些公共物品得以提供。

第三层次：积极职能。有较强能力的政府可以发挥更积极的职能，通过帮助协调来解决绕过市场的问题。东亚的试验说明政府可以适度运用产业政策和金融政策来促进市场的发展。

从广大发展中国家半个多世纪的发展历史来看，我们应该可以得出以下结论：发展中国家政府干预经济的目标应该是使市场更完善。在市场能够有效发挥功能的领域，政府应当少进行干预。政府在哪一个层次上发挥积极作用，在很大程度上与其能力相关，政府在经济发展中的作用应与其能力相适应。

2．转型经济学关于政府行为的理论

转型经济学研究的是社会主义经济从计划经济向市场经济的转型过程。转型国家政府所面临的问题是：市场体系的发育、市场机制的培育、市场竞争的规制、产权制度的确立以及逐步营造相适应的文化观念、法制秩序和政治体制等。对转型过程中政府应扮演何种角色，无论从实践到理论都无成熟的经验和模式。对此，斯蒂格利茨在《社会主义向何处去》一书中有精辟的分析。

对实行市场化改革的国家，斯蒂格利茨提出的最重要的一条忠告就是“以正确的方式提出问题”。他强调：“不要把 ‘市场’与 ‘政府’对峙起来，而应该是在两者之间保持恰到好处的平衡，因为可能存在许多中间形态的经济组织（包括那些以地方政府、合作社等为基础的中间形态）。”“不完全的昂贵信息、不完备的资本市场、不完全的竞争，这就是市场经济的现实。那些正在从事经济体制选择的国家必须考虑到上述这些方面。当然，竞争不完全或者说资本市场不完备并不意味着不该选择市场体制，而是指在作出选择的过程中，不要被那些不恰当的市场经济模型提供的原理和思想弄昏了头。而且，最重要的是，这意味着在决定采取哪种形式的市场经济时（包括政府应该承担什么角色），它们必须记住实际的市场经济（而不是毫不相干的完全竞争模式所指的市场经济）是如何运行的。”

科尔奈也表达了和斯蒂格利茨类似的观点，他在《后社会主义转轨的思索》一书中这样认为：“我并不认为改革的历程是后来匈牙利和捷克选择不同私有化道路的主要原因。它们自己选择了这条道路，这并不是以前改革历史就能事先确定好走什么样的道路的。”对于政府在后社会主义转轨时期的作用，他提出了如下建议：“根据我们的经验和教训，要避免两类错误。第一，继续承诺做不到的各种优惠政策；第二，政府放弃它的责任，从共产主义一下子跨到19世纪的资本主义，这会影响政府在推动改革方面的威信。政府应保证人民最基本需要的安全网。”

钱颖一和温加斯特从政府干预经济的能动性角度出发，认为要正确理解政府在经济发展中的积极作用，需要对政府的制度和激励机制进行分析。为了说明这一点，它们主要以转型中的中国经济发展为对象。通过分析中国特殊的分权模式即有中国特色的维护市场的经济联邦制，它们得出了如下结论：“地方政府经济上的独立权力与财政激励相结合，导致政府促成并保持了良好的经济环境。中国特色的经济联邦制是地方政府具有正向激励机制的原因，对中央政府的限制不仅阻止了大量对市场的干扰，而且促进了地方政府间的竞争。这些政府不仅在要素上竞争，而且在创造剩余上竞争。创造了适宜经济环境的地方政府，极大地促进了地方经济的成功，为全国所效仿。我们因此认为，如果没有这种基于经济联邦制的分权体制，中国不可能展示出如此成功的经济景象。”它们同时提出：“我们的分析也说明，改革并不一定要由一个集权的中央政府来领导。在一个由形形色色的地区构成的大国，维护市场的经济联邦制，可以作为一个自然的机制，给地方政府在促进和保持经济繁荣方面以恰当的激励。辖区之间的竞争对地方发展具有重要的和直接的作用。维护市场的经济联邦制已经证明对许多大国的经济的快速增长非常重要，包括工业革命时期的英国，19世纪和20世纪初的美国。”钱颖一和温加斯特的分析说明：在大国经济的发展中，经济职能不一定要由集权的中央政府来承担。通过中央政府和地方政府之间的分权建立经济联邦制，形成政府组织的内部激励机制和外部激励机制，也可能取得经济发展的成功。

2.2 地方政府职能的界定

西方经济学在研究政府在经济发展中的作用的同时，也对地方政府的职能问题进行了探讨，只是相关的文献要少得多。我们对研究地方政府的文献进行分类，发现西方经济学对地方政府职能的界定是从两个方面考虑的：一方面是从地方公共品的供给角度出发，这个方面的理论以公共选择理论为代表，主要考虑的是公共品供给的最优规模；另一方面是从信息的局限性角度进行考虑，认为地方政府比中央政府更加了解它所管辖的选民的效用与需求，所以它能比中央政府提供更优的公共服务。下面我们对相关理论进行介绍。

（一）从地方公共品供给角度出发的理论

1．俱乐部理论

俱乐部理论是把社区比作俱乐部，然后研究社区最优规模的理论。公共选择理论对俱乐部的形成是这样表述的：只考虑公共物品保持供给连带效应的情形即假定排他性是可能的，并且增加一名新成员会降低其他成员对该物品承担的平均成本，即有规模经济。如果平均成本无限制地下降，那么消费集团的最优规模就是全体居民，这样传统的公共物品问题就不存在了。但是如果规模经济的耗竭或拥挤会造成成本的增加，从而引致平均成本的提高，因此一个消费集团的最优规模可能小于全体居民。当对供给公共物品的成本没有作出贡献的人能够排除在对它的消费之外，就潜在地存在着一个自愿地同意提供公共物品并只用于它们自己消费的个体集团。我们将定义这样一个自愿协会以提供排他性的公共物品，就如一个俱乐部一样。布坎南认为俱乐部的最优规模是由新增一名成员加剧拥挤带来的边际成本和其分摊不变成本而给其他成员减少的负成本相等的点来确定。

俱乐部理论后来被用来解释最优的地方政府管辖范围的形成问题。它着重考虑了地方性公共商品生产规模经济对地方政府管辖范围的影响，如果再考虑地方政府比中央政府更了解当地居民对公共物品的需求偏好，则俱乐部理论可作为地方与中央政府分权的依据。

2．以足投票理论

俱乐部理论和以足投票理论都认为通过爱好相同的人自愿结社，可以实现公共物品的一种帕累托最优分配。蒂布特的以足投票模型比布坎南的俱乐部模型增加了两个假设条件：一是所有的市民的完全流动性；二是人们没有关于收益的区位约束。在这两个假设条件下，个人可通过移居来选择公共产品的消费。每个居民都想在全国寻找地方政府所提供的服务与所征的税收之间的一种精确的组合，以便使自己的效用最大化，当在某地发现这种组合符合自己的效用极大化目标时，它们便会在这一区域定居下来，并接受当地地方政府的管辖，否则便会移居其他地区。这个过程就是所谓“以足投票”。由于以足投票导致的地方政府竞争，地区在提供公共服务之间的差别不可能长久存在。

蒂布特的以足投票理论被称为地方公共服务的完全竞争的市场理论。这个理论不仅揭示了由地方政府提供地方性公共商品，可以满足最优配置公共资源的要求；而且揭示了地方政府权力的约束机制，这样就从理论上证明了地方分权的合理性。但是，增加的两个假设条件过于理想化也是它的理论局限性。

（二）从信息局限性角度出发的理论

1．偏好误识理论

特里西从信息局限性的角度论述了地方政府和中央政府相比的优越性，并以此证明地方政府分权的必要性。他认为，在完全信息条件下，如果中央政府能识别各地居民在公共商品需求偏好方面的差别，则由中央政府来提供公共商品，还是由地方政府来提供公共商品，就是无差异的。但是，完全信息只是一种纯理想的假设，实际经济活动中应是在不完全信息条件下，特别是大国中各个地区均存在差异时。在不完全信息条件下，地方政府因为更接近于公众，所以比中央政府更了解本地居民的偏好。特里西做了一个接近事实的假设，他假定地方政府完全了解本地居民公共商品消费偏好，而中央政府在了解每个居民边际消费替代率时是随机的，与真实的居民边际消费替代率可能存在偏差。这样，由中央政府提供公共商品，不能达到帕累托最优状态；只能由地方政府来提供公共商品，才能实现帕累托最优。

2．最优分权理论

施蒂格勒在他于1957年发表的《地方政府功能的有理范围》一文中解释了地方政府存在的合理性。按照他的观点，地方政府存在的必要性在于：第一，和中央政府相比，地方政府更接近于自己的公众。其隐含的意义是地方政府比中央政府更加了解它所管辖的选民的效用与需求。第二，一国内不同的人们有权对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决。这就是说，不同的地区应有权自己选择公共服务的种类与数量。据此，为了实现资源配置的有效性，决策主要应在最低行政水平的政府部门进行，中央政府的主要作用则在于解决分配在地区间的不平等及地方政府之间的竞争摩擦。

施蒂格勒的最优分权理论的缺陷在于没有考虑公共商品的外部性和规模经济。比如说国防，则应由中央政府提供才能实现成本最小化。

3. M型组织理论

在中央计划经济向市场经济转型的过程中，包含一项改革的所有特性的信息在政府科层组织中的收集和传递效率是十分重要的，因对信息局限性认识的差异使转型中的不同组织形式赋予中间层不同的决策权。钱颖一、罗兰和许成钢把组织理论应用于中国的改革，认为中国与东欧中央计划组织存在着重大的不同。东欧的中央计划经济，管理得更加集中，像U型等级结构，而中国有一个更加非集中化的结构，很像M型等级结构。

M型组织和U型组织最大的不同在于给予中间层的授权不同，即M型组织是分权化的，U型组织是集权化的。M型组织中，来自基层的信息反馈到中间层，中间层主管可以根据收集到的信息及时作出决策。高级主管提供改革规划，并决定采取哪一种改革策略。U型组织中，中间层收集到来自基层的信息后，并没有决策权，需将信息进一步传递到高层主管。由高层主管作出决策后，再将决策信息逐步下传，信息的传递过程有明显的滞后性。

威廉姆森从交易成本角度阐述了M型组织的效率优势：采用M型结构的组织比U型结构的组织更有助于目标追求和成本最小化行为与利益最大化假说紧密地结合起来。由于允许管理专业化（经营决策在中间层次，战略决策在高层），因此与职能型或中央集权的U型内部组织相比较，M型内部组织减缓了有限理性的问题。由于中枢机构负责处置机会主义和次级目标追求的问题，因此其仍然享有控制部门活动的优势。

中国从计划向市场的转型中，地区性试验扮演了非常重要的角色。因为改革没有成功的模式可以借鉴，为了把改革的总和不确定性控制到最小程度，中央政府采取的是摸着石头过河或通过试验推广的方式。这种方式必然要授予作为中间层的地方政府决策权，因为它们比中央政府更了解地区改革的所有特性信息。这种地方政府推进改革的方式不仅可以提高效率，而且即使出现失误，也可以控制在一个小范围内。

2.3 评析

政府与市场共同存在于现代社会之中，两者已经形成一种共生关系，不应将两者对立起来。离开了政府，现代市场最重要的一些制度前提将不复存在，具有强制力的政府是相应制度安排最重要的供给者；离开了市场，现代社会将难以保持健康运转。关键是根据各个国家经济发展的阶段不同，两者之间保持恰到好处的平衡。各国都存在经济干预，问题是经济干预的原则和标准是什么，是取代市场还是让市场更好地发挥作用。

市场失灵论和政府失灵论表明：现实中的市场和政府都有其自身不可克服的缺陷，当发现一方有缺陷时逻辑上并不必然保证来自另一方的替代将一定是合理的选择。在现实的经济生活中，任何一种资源配置的实现都是市场和政府相互结合的结果，而任何一种结合都是在不完善的市场与同样不完善的政府间的一种次优结合。

中国作为一个发展中国家和转型国家，如何定位政府的作用似乎较一般国家更为复杂。一方面，作为一个发展中国家，其市场机制的发育还很不完善，因而政府有扶植市场发育的责任，并在市场成长起来以前，要代替市场完成一些经济活动。另一方面，中国政府长期以来实行计划经济，习惯于不仅干预，而且是直接控制经济生活的一切方面。现在既然决定向市场经济体制过渡，首先应在更大程度上削减中央统一计划职能并逐步解除国家对经济的控制，使经济活动更加符合消费者的需求，以消费者的要求为主，而非以政府的要求为准。各个国家由于改革的初始条件不一样，因而没有固定的改革途径。但转型时期政府应致力于市场的培育和开发，实施保证和促进市场效率的经济政策。

西方经济学尽管对地方政府职能也有过一些专门论述，但基本上还局限在从地方公共品和信息局限性的角度阐述中央政府与地方政府分权的必要性。钱颖一则在分析地方政府行为动机方面有所突破，阐述了在经济联邦制下，政府组织内部激励机制和外部激励机制对地方政府行为的正面激励作用。钱颖一和其他学者一起提出的M型组织理论和经济联邦制，可以帮助我们了解国内地方政府利用外商投资中的行为。

我国既是一个发展中国家，又是一个转型国家，市场的发育程度、功能健全程度和发达国家相比有很大差距。为了在较短的时间内赶上发达国家，在注重市场对资源配置的基础性调节作用的同时，需要地方政府比发达国家的地方政府发挥更大的作用。对于地方政府的行为在何种条件下才能发挥有效作用，西方经济学并没有给出现成的答案。但前人对政府行为的一般论述包含了许多适用于地方政府利用外资行为的思想材料，对现有的成果加以深入的研究，从中可以得到启发，可以寻找到分析地方政府利用外资行为的思想线索和方法，使我们少走弯路。

3 外商直接投资理论研究现状

进入20世纪，特别是第二次世界大战结束以来，随着世界经济全球化进程的不断加快，外商直接投资已经成为全球经济增长的主要引擎。外商直接投资活动的迅猛发展带来了理论的迅猛跟进与发展。由于考察的对象和出发点不同，不同学者从不同角度提出了不同的观点，并形成不同的理论流派，试图从理论上对国际直接投资现象加以解释。本书要考察的对象为地方政府和外商直接投资，涉及的理论和文献主要为外商直接投资的区位理论和外商直接投资与东道国政府关系。由于跨国公司是外商直接投资的主要载体，它进行FDI的动机以及它的行为对地方政府的行为产生了深远的影响。因此，本章有必要先对外商直接投资理论的主要流派——从企业层面进行分析的跨国公司理论进行简单介绍。

3.1 跨国企业经济学简介

20世纪70年代以前，外商直接投资理论以新古典经济学理论为主，着重以传统的比较利益原则来解释国际资本流动。这种理论认为各国的商品市场和要素市场都是完全竞争的，资本从过剩的国家流向短缺的国家，国际资本流动的根本原因在于各国的利率差异。20世纪70年代以后建立的现代西方外商直接投资理论大都是从外商投资者（跨国公司）决策行为的角度进行研究，故有人称其为跨国公司对外直接投资理论。这一体系的外商直接投资理论普遍存在三个共同点：一是理论假设前提是不完全性市场；二是比较优势理论和资源禀赋理论是重要的理论基石；三是跨国公司具有对外扩张的优势。其中主要理论包括以下几种。

1．垄断优势理论

美国学者S. H．海默（S. H. Hymer）在其博士论文—《国内企业的国际化经营：一项对外直接投资的研究》中，对外商直接投资理论进行了开创性的研究，提出了垄断优势论，为外商直接投资理论奠定了发展的基石。他的导师C. P．金德尔伯格对垄断优势理论进行了完善。因此西方学者将海默和金德尔伯格并列为垄断优势理论的创建者，并将这一理论称为“海默—金德尔伯格模式”。

垄断优势理论与传统的国际资本流动理论具有本质区别。海默认为外商直接投资的发生并非由于利率存在差异，而是由于跨国公司具有企业垄断优势。理论的前提就是市场的不完全性。海默认为，在时空、市场、文化、人员、货币以及政府对东道国企业有利的环境中，跨国公司必定相对承受较高的生产成本和组织成本，正是基于市场织构的不完全性，跨国公司才得以充分发挥企业优势提高竞争力，有效地与当地企业竞争。因此他认为FDI的出现是投资者希望获得企业的控制权，这种控制权的意义在于：一是投资者可以确保其投资的安全性；二是投资者具有某些优势可以在拓展海外市场中得以发挥。所以，FDI不仅仅是一个简单的资产交易过程，它包括非金融和无形资产的转移，是跨国公司使用和发挥其内在优势的过程。

金德尔伯格在海默的基础上做了进一步的研究，他强调市场结构的不完全性和垄断优势。他认为FDI的垄断优势主要来源为：一是技术优势。拥有技术优势是跨国公司最重要的垄断优势。大型跨国公司拥有极强的研究与开发能力，并投入巨额资金开发新技术，拥有一流的先进技术。正是由于技术的领先使跨国公司可以保持垄断地位，获得最大的利润。二是管理优势。跨国公司在长期的生产经营过程中，建立起了行之有效的经营管理体制，已成为这些跨国公司的特殊优势。三是来自内外部规模经济的优势。四是来自政府对进出口限制的优势。金德尔伯格认为，跨国公司在世界范围的生产布局，可以使其在实现水平的和垂直的一体化经营的同时，有效地配置资源和调度资源。当时，他还富有远见地预测到跨国公司的兴起将是未来全球经济浪潮的大趋势。

垄断优势理论是阐释FDI的重要理论，能够较好地解释美国跨国公司对外直接投资的动机和条件。但正因为它基本上是根据对美国企业的研究提出来的，因而缺乏普遍性。

2．内部化理论

内部化理论仍然以市场不完全性作为关键性假设，但是该理论中的市场不完全性是指由于市场缺陷（Market failure）和某些商品的特殊性而导致公司市场交易成本增加。为此企业通过组织内部交易来减少交易成本。上述观点可以追溯到科斯在1937年发表的《企业的性质》中指出的产权经济学理论。这一理论又可细分为两种学说：一是巴克利和卡森的市场内部化理论；二是亨纳特的市场交易成本理论。

内部化优势理论的本质是明确了世界范围市场的不完全性。外部市场机制的不完全性造成了中间产品等的不确定，为了提高产品交易效率，跨国公司通过行政结构将外部市场内部化。这个理论依赖于两个原则：（1）公司的每一经济活动都选择成本最低的区位；（2）公司通过市场内部化扩大经济规模，从而使内部化收益超过成本。具体地讲，内部化理论是建立在三个假设条件之下的：一是企业追求利润最大化是在一个不完全性市场的世界里；二是当企业置身于不完全性市场时，企业具有创造市场内部化以便回避这种市场的动力，企业内部化方式包括控制股权以及市场连接的活动；三是跨越国界的市场内部化产生了跨国公司。

亨纳特发展了科斯的产权理论等的基本观点，建立起关于FDI的市场交易成本理论。他认为，市场和企业是人类经济社会两种相互可替代的基本制度，因为市场存在自然的不完全性，所以有时企业会比市场更有效。成本最小化始终是FDI的重要动力，跨国公司以行政组织制度减少了交易成本，有利于某些特定交易的进行，因此会增加整个社会的福利。巴克利和卡森认为，影响企业交易成本的主要有四种因素：一是产业特定因素；二是地区特定因素；三是国家特定因素；四是企业特定因素。这四种因素是内部化决策的关键性变量，其中，产业特定因素最为重要。

内部化理论是西方学者跨国公司理论研究的一个重要转折，它转向研究各国企业之间的产品交换形式与企业国际分工与生产的组织形式。在内部化理论中，跨国公司正是企业国际分工的组织形式，因此，解释了跨国公司的性质与起源，FDI也就容易加以说明了。内部化理论与其他FDI理论相比，具有较大的适用性，既可以用来解释发达国家的FDI行为，也可以阐释发展中国家的FDI行为，所以，有的西方学者称之为一般理论。

3．寡占反应理论

从垄断企业战略竞争角度出发，尼克博克（Knickerbocker）提出了寡占反应理论（Oligopolistic Reaction Theory），亦称“寡头垄断行为理论”（Follow-the-leaders Theory）。他发现，战后美国企业的FDI主要集中于寡占行业少数几家大型企业，而且这些企业的FDI又大都成批地发生在同一时期。他认为这些特点说明战后美国企业的FDI主要由寡占反应行为所致，单纯用垄断优势理论难以解释。由此，他提出了寡占反应理论。

尼克博克将FDI分为进攻性投资和防御性投资两类，而防御性投资可由寡占反应理论来解说。他认为，在寡占市场结构中，只有少数大企业的存在。因此，企业之间相互提防对方的行动。若其中一家进行FDI，原先的平衡态势就被打破，这一家企业就会占领较多的市场份额，在竞争中处于主动地位。其他企业为了保持原有的市场地位，必然争先恐后效仿。由此便形成跨国公司在同一时期成批地对某一东道国进行投资的现象。

尼克博克的寡占反应理论主要贡献有两条：一是能够比较好地解释战后一段时期美国的FDI格局；二是提出了另一种研究FDI动因的思路，即把跨国公司的FDI行为放到竞争的环境中去研究，从而对于研究当代的跨国公司行为有着重要价值。具体而言，该理论解释了防御型的FDI行为。

4．折衷理论

折衷理论是由英国里丁大学教授邓宁（Dunning）于20世纪70年代提出并于20世纪80年代完善的。邓宁于1977年在《贸易、经济活动的区位与多国企业：与多国企业折衷理论探索》一文中，首次提出其独特的FDI理论——折衷理论。此后，他又在1981年出版的《国际生产和跨国企业》一书中，全面、系统地阐述了这一理论。

邓宁综合了前人有关FDI理论的基本观点，提出一个更一般和广泛适用的理论模式，用于解释FDI和跨国公司的存在。根据这一理论，企业是否采取FDI行为取决于三个因素：（1）企业所有权优势，即企业拥有外国企业所没有的或无法获得的资产及其所有权，既包括有形资产（如自然资源、劳动力、技术），也包括无形资产（如技术专利权、商标权、管理技能）;（2）内部化优势，即企业必须拥有将这些所有权优势内部化的能力，因为外部市场不完全，通过内部化形式转移资产，可以减少风险，提高利润率；（3）东道国必须具有“区位优势”，可供投资区位选择的要素包括劳动力、原材料、贸易障碍、市场规模、经济结构、运输成本以及政府有关政策法规等。这三个基本条件可简单地概括为企业优势、内部化优势和区位优势。这一分析就是著名的OLI（Ownership-Location-Internalization）分析范式。

折衷理论是当今最具影响的FDI理论，它的分析框架和范式代表了FDI理论取向。三种理论各自实质上均在解释FDI的某一个侧面，都存在一定的局限性。折衷理论尝试将三种理论融入一个统一的分析框架和范式之内，以增强FDI理论的解释能力。邓宁认为，这三类优势都不能单独用来解释FDI，企业只有具备这三类优势时才可能进行FDI。上述三个优势相互结合，缺一不可。迄今为止，折衷理论是FDI理论中最具影响、适用范围最广的理论，代表了FDI理论发展趋势。它的主要贡献在于综合地吸收了垄断优势理论、内部化理论以及区位理论的成果，从中归纳出三个变量，并利用这些变量解释跨国公司进行FDI所应具备的各种条件，进而系统地解释跨国公司进行FDI的决定因素及其动态变化。

3.2 外商直接投资区位理论研究的现状

本章把区位理论特别单列出来，是因为该理论和本书的关系最密切。在地方政府和外商投资者的博弈中，外商投资者的决策主要是一个区位选择问题。以下将分两个方面讨论这个问题。

1．区位优势理论

区位优势理论认为跨国公司进行FDI必然受到区位因素的影响，只有当受资国和地区的区位优势较大时，企业才会进行FDI。并且区位优势不仅决定了FDI决策倾向，而且也决定了FDI的行业结构和类型。邓宁、弗农和帕里都曾对区位优势理论作出了贡献。

在OLI模型中，邓宁把区位优势看成是FDI在何处发生的关键因素。他把区位因素归为四类：一是市场因素，包括市场规模和市场增长等；二是贸易壁垒，主要指关税高低；三是成本因素，包括运输成本和劳动力成本等；四是投资环境，包括对外商直接投资的政策法规和政局稳定程度。邓宁在1988年又作了进一步发展，他把区位因素归纳为：投资刺激和投资障碍；自然和人造资源禀赋的空间分布；劳动力、能源和原材料等生产要素的成本；商业、法律、教育、交通和通信等基础设施条件；经济体制、政府政策以及资源配置的制度框架；集聚经济；心理距离，如语言、文化、习惯等的差异。

由于跨国公司的目标是追求利润最大化，因此研究FDI决策必须考虑区位优势。邓宁认为，仅从企业优势和内部化优势两个角度不足以解释FDI，必须引入区位因素。而且他还以动态的角度看待区位优势，认为一国的经济发展水平及经济结构的变化都会改变区位优势。新国际劳动力区域模型就是在区位优势理论基础上推出的，它假定跨国公司通过FDI将其经营功能分布于不同的地理区位从而实现利润最大化。

在古典区位理论中，把成本最小化作为区位选择的标准。克利克曼和伍德（Clickman and Wood）经过研究后发现，成本最小化仍然是外商投资区位选择的重要标准。在这里，成本的含义除了指运输和生产成本外，还将交易成本理论引入外商投资区位分析中。威廉森（Williamson）认为，商品交换中较高的交易成本将促进外商直接投资的发生；凯维斯发现，在搜寻商品市场、雇用劳动力、寻找原材料和服务、谈判合同等成本较高时，外商直接投资将趋向于交易成本低的地区。有的学者认为，信息成本的高低对外商投资区位选择有着重要的影响。

以克里斯塔勒和勒斯为主的市场学派认为外商投资区位选择的另一个重要因素是市场潜力及其大小，强调市场接近性、市场规模及其增长潜力对外商投资区位的影响。弗里德曼等（Friedman et al.）发现，接近市场对外商在美国的投资区位决策有着重要的正的影响。龚（Gong, H. M.）也认为在中国，接近市场程度也部分解释了外商在华直接投资的城际差异。

除了上述区位因素之外，集聚经济对外商直接投资区位选择的重要性得到了越来越多学者的重视。大量的实证研究已经证明，集聚经济对外商直接投资区位选择有着重要影响。卢格尔和谢蒂通过对三位数（标准产业分类）的研究，证实了集聚经济对外国公司区位选择的重要影响。

2．中国外商直接投资区位选择研究

20世纪90年代以来，中国一直是发展中国家最大的FDI受资国，2002年超过美国成为世界上吸收FDI最多的国家。中国的外商投资问题近年来已经成为学术界的热点之一。有关国内外商投资区位的研究成果也很多，但研究方法一般只采取问卷和统计分析方法。本文将一些主要成果列举如下。

（1）黑德和里斯关注中国吸引FDI投资激励政策的作用，应用模型对931家外商投资企业数据进行了分析，模拟探讨某些城市优惠政策对FDI分布的效应，结果是投资激励政策和基础设施均对FDI有明显的促进作用，并且政策的直接作用被集聚效应极度地放大。

（2）李（Lee）研究结果认为，1979～1995年经济转轨时期，FDI环境一直有赖于政府政策，政府在指导国民经济发展中的作用不容否认。

（3）曲涛和格林（Qu and Green）采用多元回归模型，分析了1985～1993年中国100个城市外商投资区位的决定。结果发现，城市规模及其中心优势、集聚因素、基础设施、经验积累、经济增长和政策工具对外商投资区位有正的影响，而离来源国的社会和地理距离有负的影响。

（4）崔新健在《外商对华直接投资的决定因素》中认为，通过计量模型分析，结合解释变量选择及其决定因素总体分析，有关外商对华直接投资可以得到一些非常明确的结论。首先，中国经济转轨是外商对华直接投资迅速增加的最主要决定因素。其次，中国的市场规模和潜在的巨大市场、充裕的劳动力资源和低廉的劳动力成本是外商对华直接投资的最主要的动因。再次，政治稳定性是外商对华直接投资的必要前提条件。基础设施变量、法规政策变量、自然资源禀赋变量也都是外商对华直接投资的重要解释变量。

（5）魏后凯、贺灿飞和王新在《中国外商投资区位决策与公共政策》一书中研究发现，实证分析的结果表明，在转型经济国家中，外商直接投资的区位选择受对外开放政策和经济转型的时空过程所支配。对外开放时间的长短、沿海区位、非国有经济的发展状况和市场规模大小，决定了地区外商直接投资的水平。此外，交通运输联系和人力资本状况也有助于吸引外商直接投资。

3.3 外商直接投资与东道国政府研究的现状

本章先将东道国政府分为两个层次：国家政府和地方政府。然后，从这两个层次来探讨这个问题。

1．外商直接投资与东道国政府

这个问题我们从发展中国家角度考虑，发展中国家为什么需要利用外资来加快经济发展？对此，有许多学者从理论上进行了分析。其中最著名的理论，是由美国发展经济学家钱纳里和斯特劳特1966年提出的“双缺口”模型。该模型的中心论点是，发展中国家实现经济发展目标所需的资源数量与其国内的有效供给之间存在着缺口，缺口主要指储蓄缺口和外汇缺口，利用外资可以有效地填补这些缺口。但这个模型并不能解释发展中国家利用外商投资的实践，例如中国已经出现了大量的存贷差和外汇盈余。赫尔希曼提出了“三缺口”模型以弥补“双缺口”模型的不足。“三缺口”模型在“双缺口”模型的基础上增加了技术、管理和企业家方面的缺口（即技术缺口）, “四缺口”模型将“三缺口”模型进一步扩展，增加了政府税收缺口（税收缺口），即政府通过向外商投资企业征税来弥补税收计划目标与实际税收之间的缺口。

笔者的导师王光伟先生在他的博士论文中，分析了外资流入对发展中国家资产形成率和经济增长率的影响。他的研究结果表明，一个国家通常总是由于国内资源不足以达到所希望的积累率和经济增长率而借助外部资金的，引进多少外资与所希望的经济发展目标密切相关。

FDI对东道国经济发展具有重要意义，政府如何利用政策对FDI进行调控得到了越来越多的重视。在邓宁的折衷理论三要素中，所有权优势和内部化优势来源于垄断优势理论和内部化理论，区位优势则是首先得到邓宁的肯定。邓宁将区位优势分解为自然禀赋优势和投资环境优势，前者指自然赋予的区位资源，后者指人为创造的区位资源，包括文化、法律、政治及制度环境、市场结构、政府政策等。

邓宁提出的区位优势使人们认识到了政策因素与FDI之间的关系，邓宁的理论使人们开始研究政府在改变区位资源中的潜在作用。东道国政府的外资政策是区位变量中一个较为特殊的变量，不仅具有短期可变性，而且还可以决定或影响其他区位变量，如基础设施建设水平、人力资源素质、人均国民收入水平、市场规模等，这就为东道国政府通过政策干预增强区位优势，以影响外商投资者的投资决策提供了理论依据。

格莱汉姆在《全球性公司与各国政府》一书中分析了两个日益增长的冲突：各国政府和全球性企业追求不同的目标，它们之间产生冲突；不同的政府之间互相竞争以获取FDI的利益，因此也出现冲突。他还认为敏感性的政府行为可改变FDI地理布局的决定：给予投资鼓励（包括完全的补贴，而且包括间接补贴和垄断权）和强加业绩要求（如本地自制率要求或国内自制作为进入的条件）。

国内学者崔新健也认为，东道国对外商直接投资调控不仅具有必要性，而且是可行的。他主要从三个方面对此进行阐述：第一，对外商直接投资调控属于政府职能范围之内，尤其是后起国。第二，政府能够运用职责范围内的因素进行调控。例如，法律法规、宏观经济政策、城市公共服务等。第三，政府对外商直接投资调控符合国际惯例和发展趋势。

2．外商直接投资和地方政府

这方面的相关文献很少，田贵明在《跨国公司对外直接投资与东道国激励政策竞争》中简单地论述了一下这方面的问题。他的观点是：虽然以激励为基础的竞争在中国地方政府之间普遍存在，但它还没有产生失控的投标战。另一方面，更令人担忧的是FDI审批权的下放和地区发展不平衡，以及地方政府官员的寻租和腐败。

Oliver和Andrei则比较了转型时期中俄两国的地方政府吸引外部投资的活动，它们认为中国地方政府取得成功的因素有两个：经济联邦主义和对地方政府的政治控制降低了腐败程度。和俄罗斯相比，经济联邦主义使中国地方政府有积极性吸引外部投资，对腐败程度的控制使外部投资者愿意来华投资。

3.4 评析

利用外商投资是发展中国家加速资本形成的一种重要方式，既可以解决资金不足、外汇短缺问题，又可以引进先进的技术和管理方法，从而促进发展中国家实现工业化和现代化。但目前的FDI理论主要是以西方发达国家和跨国公司为研究对象，其中最具代表性的是邓宁的折衷理论，较好地解释了发达国家的跨国公司的FDI的动因、决定因素和条件。邓宁将企业优势、区位优势和内部化优势三组变量纳入折衷理论分析框架，他认为，这三类优势不能单独用来解释企业的FDI行为，企业只有同时具备这三类优势时，才可能从事FDI。

东道国政府对跨国公司FDI行为的影响是FDI理论研究中不够完善的地方，尤其是缺乏从中国这样一个发展中大国政府的视角出发的相关理论。刘易斯的双缺口模型已经不能解释中国利用外商投资的现实——在利用外商投资的同时，存在着大量的外汇储备和存贷差。大部分理论仅从跨国公司的角度出发，考虑的是跨国公司的利润最大化目标，忽视了东道国的利益。尽管区位优势理论已开始分析影响外商直接投资区位选择的东道国因素，但是仅把这些因素看做跨国公司区位选择的约束条件。综合分析影响外商直接投资在中国的区位选择因素，多数文献都肯定了政策因素的影响。邓宁也肯定了东道国政府可以通过政策调控FDI，增强区位优势。

外商直接投资受到东道国政府政策的激励和限制，双方之间存在相互作用的过程，即政府的政策会影响外商直接投资的区位选择，反过来，外商直接投资会影响政府政策的制定，对这一现象的内在层面还缺乏深入的分析。那么，对于地方政府和外商直接投资的相互作用更是FDI理论研究中亟待填补的一个领域，相关文献甚少。但转型中的国内地方政府利用外商投资的行为，已经影响到了数亿人的生活，尤显得迫切。由此本书的选题是国内外相关研究领域的一个基本空白点，具有十分重要的现实意义。