二 海洋综合管理的概念阐述与模式分析

海洋综合管理是美国在20世纪30年代提出的。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》《气候变化框架公约》等文件，都倡导沿海国家积极开展海岸带综合管理。目前，世界上有56个国家和96个国家的部分地区，已经或者正在制定海岸带综合管理规划和计划，开展海岸带综合管理，并创造了多种适合本国或地区特点的综合管理模式。我国是在80年代初期开始考虑海洋综合管理的，经过十多年的实践，已经取得了一些进展，积累了初步经验。但是，目前人们对海洋综合管理的认识还不够统一，没有认识到实行海洋综合管理的真正意义。为此，本章对海洋综合管理的可行性进行论证，以期增强公众对海洋综合管理的认识。

（一）关于海洋综合管理的相关研究

目前学者对于海洋综合管理的论述大致可以分为三种，一是海洋综合管理的概念，二是基于某一视角展开对海洋综合管理的论述，三是基于当前海洋管理的体制展开对海洋综合管理的论述。具体如下。

1．海洋综合管理的概念

美国是提出海洋综合管理最早的国家，对海洋综合管理进行研究的论著较多，其中比较有代表性的是阿姆斯特朗和蒂默合作完成的《美国海洋管理》，该书中认为：海洋综合管理“是把某一特定空间内的资源、海况以及人类活动加以统筹考虑。这种管理方法可以看做是特殊区域管理的一种发展，即提出把整个海洋或其中的某一重要部分作为一个需要予以关注的特别区域”。我国学者比较有代表性的是鹿守本先生，在其所著的《海洋管理通论》一书中指出，“广义的海洋综合管理概念可以做如下表述：海洋综合管理是国家通过各级政府对海洋（主要集中在管辖海域）空间、资源、环境和权益等进行的全面、统筹协调的管理活动。在这一归纳表述基础上，还可以延伸表达如下：海洋综合管理是海洋管理的高层次形态。它以国家的海洋整体利益为目标，通过发展战略、政策、规划、区划、立法、执法，以及行政监督等行为，对国家管辖海域的空间、资源、环境和权益，在统一管理与分部门分级管理的体制下，实施统筹协调管理，达到提高海洋开发利用的系统功效、海洋经济的协调发展、保护海洋环境和国家海洋权益的目的”。此后我国学者对此概念的界定虽然有一定的变化，但是大都参照鹿守本学者的说法。

2．海洋综合管理的多维视角阐述

（1）从资源角度来论述海洋综合管理。学者贺义熊认为，坚持符合海洋资源特点和保证国有海洋资源保值增值的原则来改革海洋管理体制，明确海洋资源所有权、管理权和使用权主体，形成良好的产权管理体制，同时处理好海洋资源管理中管理部门与使用者的关系、行业管理部门之间的关系，从而构建海洋综合管理新体制。学者孙悦民认为，我国海洋资源开发中存在缺乏总体规划、总体方针政策和管理主体之间的协调机制等综合管理问题。因此要建立综合管理机制，以国家海洋管理部门为主，建立协调、控制、监督和引导综合管理体制，以确立主管部门的地位和权威，协调、平衡各涉海产业部门利益。

（2）从海域使用角度来论述海洋综合管理。学者陈莉莉分析了舟山海域使用管理面临的主要问题，认为完善海域使用管理制度，需要强化海洋综合管理的理念，加强海洋行政管理机构的综合协调职能，同时培育和健全海域管理的协同作用机制。学者史美良认为，《海域使用管理法》的实施打破了原来的行业、部门条块分割和多头分散管理的体制，而由海洋主管部门来集中统一综合管理，这有利于海域资源的合理开发和可持续利用，也有利于避免扯皮、推诿现象的发生，从而大大提高管理效率。但要落实这一新体制和新模式，需要处理好三个关系：综合管理与行业分管的关系、中央与地方的权限分工关系、垂直领导与横向领导的关系。

（3）从生态角度来论述海洋综合管理。学者丘君等认为协调海洋资源开发与保护，解决海洋生态危机必须改进现有海洋管理模式，引入新的理念——基于生态系统的管理，强调综合的管理，即综合考虑生态的、经济的和社会的等因素，综合管理完整的生态系统中所有的人类活动。欧文霞、杨圣云认为，海洋综合管理的需求，一是生态与环境危机，包括陆源污染等导致了海洋环境的日益退化，全球气候等大环境的变化引起了海平面上升以及海岸侵蚀等；二是人为的压力，在沿海地区高度开发有限的生物和空间资源，人为引发了一系列的生态与环境问题，主要包括生境损失、渔业资源退化、水质恶化、海洋水产品污染物含量超标、航道淤积、海洋生物生产力下降以及外来物种入侵等。

（4）从海岸带管理视角来论述海洋综合管理。学者黄康宁、黄硕琳基于海岸带综合管理的概念及其特征，主要从三个方面阐述了目前我国海岸带综合管理的现状及问题，并据此结合美国的海岸带综合管理经验研究，分析提出了有关海岸带管理边界划定、我国海岸带管理协调机制、我国海岸带管理立法以及公众参与这四个方面的对策和建议。学者段君伟认为，随着沿海经济的迅猛发展以及海岸带的开发利用冲突日益明显，各国正在运用一种综合管理机制对海岸带进行管理，同时提出完善海岸带综合管理制度需要从加强立法和建立高效的海洋管理职能部门两方面做起。

（5）从政策与法制视角来论述海洋综合管理。在这一方面，比较有代表性的是学者胡增祥与马英杰，他们认为正确的政策和完备的法律，是对海洋实行综合管理的前提和基础，是依法行政的根据。因此，要制定海洋综合管理政策，同时加强海洋综合管理的法制建设，完善与国际海洋法相配套的国内法，制定海洋生态保护法规，同时制定海洋开发与保护的基本法规。

3．基于当前海洋管理体制论述的海洋综合管理

这一视角，学者主要从当前海洋管理中存在的问题论述海洋综合管理。比较有代表性的是学者李强华，他认为一个健全有效的海洋管理体制应该包括：有一个高效的海洋管理职能部门，有一支统一的海上执法队伍，有完善的海洋综合性法律法规体系，有完整系统的海洋发展战略、规划、区划、政策和方针。目前我国的海洋管理体制在这些方面都存在不同程度的问题，因此建立一套有效的海洋综合管理体制来管理、协调、规范人们开发利用海洋的行为，以实现海洋利用的可持续性成为当务之急。

（二）海洋综合管理的内涵

综合学者的研究成果，海洋综合管理的内涵可以归纳表述为：海洋综合管理是国家通过各级政府为维护海洋发展的整体利益，借助于统一的战略、政策、规划、立法、执法、协调和监督等行为手段，对一国所管辖的海域和海域空间，以及这些海域范围内的资源、环境、权益和所有个人、组织及其所进行的活动，进行宏观的统筹协调管理。其内涵包括多个方面的内容。

（1）海洋综合管理具有战略管理的特性。海洋综合管理作为一种国家管理活动，需从战略的高度，运用政策与法律等手段对各种海洋利益关系进行调整，以促进国家海洋事业的发展。海洋综合管理是公共部门的战略管理，公共部门的战略管理表现出战略管理的共性特征：战略特性和管理特性，同时又具有影响的深远性、公共利益取向性、目标的模糊性、制约的多重性这样一些个性特征。海洋战略管理是涉及海洋事业长期发展的高层次管理活动，是在对海洋事业发展的外部环境、内部资源条件进行分析和预测的基础上，通过制定海洋发展战略并付诸实施，从而实现海洋战略目标的过程。战略管理的理念和实践方式贯穿于海洋综合管理的始终。

（2）海洋综合管理是政府的一种宏观管理。政府是公共权力的代表，受公众的委托来管理社会，海洋综合管理作为政府的一种宏观管理，其管理主体包括中央和地方各级政府，而且主要是带有综合协调性质的政府行政管理机构。海洋综合管理不是对海洋的某一局部区域或某一方面具体内容的管理，而是立足全部海域和长远根本利益，对海洋整体协调发展的高层次宏观管理。其要解决的是综合性问题，如海洋经济与社会发展战略、海洋可持续发展、海洋生态系统平衡等，着眼于对海洋总体发展状况的把握，因此，所使用的手段必须是战略、政策、规划、立法、协调等。

（3）海洋综合管理涉及多种管理范畴。从综合角度来看，海洋综合管理涉及多方因素、多种力量。从海洋综合管理的参与者来说，其包括各级政府之间、政府与非政府组织和公众之间、各部门之间的统筹协调管理；从海洋综合管理的作用范围来说，其包括陆地与海洋的综合统筹管理、海洋资源的综合有序利用、海洋管理政策在纵向与横向上的统筹协调管理。

（4）海洋综合管理所要实现的是局部或行业管理难以达到的目标。具体来讲，其目标是提高海洋开发利用的系统功效，保护海洋环境和国家海洋权益，建立可持续的海洋生态环境系统，保证海洋经济的可持续发展，从而维护国家的海洋整体利益。

（三）海洋综合管理模式的构建

1．模式一：海洋综合管理委员会模式

把某个现有部门的权限扩大到包括海洋综合管理，当前来看，主要是国家海洋局和国土资源局，但考虑到海洋综合管理的本身特性和世界各国的经验，扩大国家海洋局的权限比较合适，在海洋局设立一个有力的委员会来行使海洋综合管理的职责。该委员会由海洋局牵头，各涉及海洋的环境保护、国土资源、旅游管理、盐务管理、水利、海事、科技及教育等部门参与，以便对海洋开发利用活动中出现的重大问题进行协商，从而形成海洋综合管理模式的基础。在此基础上，进一步整合职能，简化工作程序。海洋执法采用联合执法或一把抓方式，然后移送相关部门处理。海洋综合管理委员会模式见图2-1。

该模式的优点：比较适合现实情况和传统习惯，实施阻碍较小。缺点：缺乏权威性；枝节过多，经过层层过滤后，执行力减弱；程序繁杂，效率低下；协调有一定限度。

2．模式二：海洋权力集中管理模式

在科学划界的基础上，进行海洋综合管理立法，建立权力集中的海洋综合管理体制，将所有行业、部门的海洋行政职能集中到一个部门来进行管理。海洋综合管理的权限划归国家海洋局。海洋权力集中管理模式见图2-2。

该模式的优点：权力集中，政令通畅；反应迅速，效率较高；一抓到底，效果较好。缺点：与现实情况和传统习惯差距较大，很难让其他利益部门接受。

理顺和完善海洋综合管理体制是我国经济和社会发展的必然要求。首先，理顺和完善海洋综合管理体制，是我国海洋经济迅速发展的客观要求。国内掀起的海洋经济开发热潮，造成海洋开发的“无度、无序、无偿”，导致违法用海行为日益突出。而目前的海洋管理体制是根据海洋的自然资源属性，以行业部门分工管理为主，由海洋、环保、渔政、海事、边防、海关等多部门构成的分散型行业管理体制。海洋渔业部门负责海洋渔业管理，交通部门负责海上航运和港口管理，国土部门负责海洋矿产资源勘探管理，等等，涉海管理机构达十余个，虽然国家设立了国家海洋局，但由于规格低等原因，未能全面担负起对海洋事务的综合统一管理职能。因此，必须进一步理顺海洋管理体制。其次，理顺和完善海洋管理体制，是国际海洋事务发展的需要。目前，一些发达沿海国家，为加快海洋经济开发，纷纷加强海洋管理机构建设，如韩国、加拿大、印度尼西亚、印度、法国、澳大利亚、越南、巴西等国先后成立了高级别的海洋综合管理机构。联合国大会多次作出决议，敦促世界沿海国家把开发利用海洋列为国家发展战略，加强海洋管理和海洋管理机构建设。如果我国不进一步完善和理顺海洋管理机构，就无法与这些国家在管理体制上进行接轨。再次，完善和理顺海洋管理体制，是维护国家海洋权益的需要。1992年七届人大二十四次会议通过并公布了《中华人民共和国领海及毗连区法》，1998年全国人大又通过并公布了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，对我国领海、专属经济区和大陆架的主权均作出了明确的规定。随着经济、科技的迅猛发展，许多国家均在力图扩展自己的海洋权益，多占海域，霸占资源，在这种情况下，要落实好我国的有关法律法规，保障我国的海洋权益，必须理顺和完善海洋综合管理体制。为了理顺和完善海洋综合管理体制，一是应设立国务院直属的海洋管理工作机构，即将归属国土资源部的国家海洋局，升格为国务院直接管理的国家海洋部，承担维护海洋权益、参与全球海洋事务、海洋资源开发、海洋环境保护、科学研究以及南北极和国际海底等管理事务，解决海上涉外事件、海域使用矛盾；统筹研究海洋发展战略、海洋经济发展规划和有关政策。二是应建立国务院海洋管理委员会。海洋开发的问题涉及经济、能源、军事以及国家安全，是一个全局性的战略问题，需要从宏观上调控。涉海管理部门众多，仅靠国家海洋局协调缺乏权威性。因此，国家应成立一个由国务院副总理牵头、由有关涉海部门共同参加的海洋管理委员会，协调跨部门、跨行业海洋开发活动中的重大事项，处理与海洋开发和海洋权益有关的重大问题。三是地方各级沿海政府也应相应地建立海洋管理委员会，提升海洋管理部门的级别，建立相应的协调机制，赋予其必要的权力，并整合各涉海部门的力量，形成相对集中管理和联合执法的机制。四是进一步理顺国家海洋局所属分局与地方海洋部门的管理范围、权限，明确职责，解决职能交叉问题，杜绝多头重复管理的现象。五是应建立相对集中的联合管理模式。由于我国的海洋执法具有广泛性和综合性，执法范围包含一切管辖海域，管理内容涉及海洋环境保护、海洋资源管理、海域使用、海上交通安全、海洋权益等海洋事务；执法部门既有国务院和地方，又有国务院有关部门和地方政府的有关部门；适用的法律法规和规章比较多。这些特点决定了所有涉海部门既要尽职尽责、严格执法，又要相互协同配合，形成相对集中的联合管理模式。因此，海洋、渔业、环保、公安边防、海事、海军等有关部门都要在国家和地方海洋管理委员会的领导与协调下，建立起联合执法制度，各尽其职，各负其责，积极参与到海洋管理与海洋执法活动中来，共同为维护国家海洋权益、推动海洋经济可持续发展保驾护航。

（四）各国的海洋综合管理模式实践

鹿守本将国外的海岸带综合管理体制分为集中管理型、半集中管理型和松散管理型三种类型，其中美国和韩国是典型的集中管理型。美国和韩国是海洋综合管理实施比较成熟的国家。因此，考察美国和韩国的海洋综合管理实施状况和策略，有利于改革和推进我国的海洋管理体制。

1．美国

（1）增强联邦海洋管理部门的权限，提升其在国家权力中的地位。美国作为海洋大国，其对海洋一直非常重视。美国对其领海的管理权限有着明确的划分，州政府和地方政府管理3海里以内的区域，联邦政府管理3海里以外的领海。其商务部下属的国家海洋和大气局（National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA）代表联邦政府管理所属海域。近年来，随着海洋综合管理理论的深入，美国在机构设置上开始践行海洋综合管理，集中表现在两个方面。第一，成立高规格的海洋政策委员会。2004年12月，时任美国总统布什签署命令，正式成立新的内阁级海洋政策委员会，以协调美国各部门的海洋活动，全面负责美国海洋政策的实施。新成立的海洋政策委员会负责向总统和政府部门首脑提供海洋事务相关政策的制定和执行方面的咨询和建议，制定国家解决海洋问题的战略原则，协调联邦各涉海部门的海洋活动。新海洋政策委员会由环境质量理事会主席任主席，其成员包括：国务院国务卿及国防部、内务部、农业部、卫生和公共事业部、商务部、劳工部、运输部、能源部、国土安全部和司法部各部部长；环境保护局、行政管理与预算局、国家航空和航天局、国家情报局和科技政策局各局局长，国家科学基金会董事长和国防部参谋长联席会议主席；国家安全事务、国土安全、国内政策和经济政策的总统助理；随时任命的美国其他官员或职员。这一高规格的海洋政策委员会使得海洋综合管理开始走向实践。第二，提升国家海洋和大气局（NOAA）的权限。除了成立新海洋政策委员会，以提升海洋管理在整个国家权力体系中的位置，美国还积极提升NOAA的现有权限。布什政府起草了NOAA组织法，并于2004年获得美国国会通过。新的组织法增强了NOAA作为国家海洋职能部门的科技实力，提升了有效履行海洋可持续利用的管理职责。

（2）出台统一的海洋管理法律。尽管美国是联邦制国家，但是美国在海洋管理中一直实行集中管理的模式。早在1972年，美国国会就率先通过了《海岸带管理法》，对海岸带实施综合管理。在1997年，为了弥补NOAA在海洋管理中的权限不足、无法有效实施海洋综合管理的窘境，美国参议院通过了1997年海洋法案，授权美国政府成立国家海洋委员会和国家海洋政策委员会。2000年，又通过了2000年海洋法令，成立了海洋政策评估委员会。正是在国会出台的一系列海洋综合管理法律的支持下，布什政府成立了内阁级的海洋政策委员会。

（3）统一海洋执法队伍。美国联邦政府的海洋执法一直实行综合管理。其海洋综合执法队伍是海岸警备队。海岸警备队负责海上执法工作，分区进行执法管理，各海区都配有远程巡航飞机、武装快艇和综合性的海岸警备设施。这种统一的联邦海洋执法，极大地促进了海洋综合管理的实施。

2．韩国

（1）成立统一的中央海洋管理机构。传统上，韩国的海洋管理也是各自为政的海洋行业管理。大约有7个部、2个国家管理局涉及海岸带开发活动和资源的管理，如渔场和渔港归渔业局管理，商业港口归海事与港口管理局管理，工业港口归工业与贸易部管理，国家海洋公园归内政部管理。1996年，韩国成立了海洋事务与渔业部（又称海洋水产部），统一管理海洋事务，对海洋进行综合管理。海洋事务与渔业部的成立，使韩国得以采用更加协调和综合的方式制定海洋政策。海洋事务与渔业部是一个包括所有涉海部门职能的“超级机构”，其主要职能包括港口和航运管理（原属建设与运输部的海事与航运局）、渔业管理（原属农业、林业与渔业部的渔业局）、海洋环境管理（原属环境部海洋环境保护处）、海洋科学技术发展（原属科学技术部的韩国海洋研究与开发院）、海上安全和溢油应急反应（原属内政部的海上警察局）和水文事务局及其他涉海机构。海洋事务与渔业部管理权限的统一和提升，大大促进了韩国海洋综合管理的实施。

（2）出台海洋综合管理法律。早在1987年，韩国就发布了《韩国海洋开发基本法》。这一法律是韩国政府重视海洋、进行海洋综合能力建设的重要举措。该法的目的在于规定海洋和海洋资源的合理开发、利用与保护的基本政策和发展方向，促进国民经济的发展和人民生活水平的提高。1998年7月，韩国又出台了《海岸带管理法》，并根据该法于2000年2月公布了《国家海岸带综合管理计划》，从而使韩国的海洋综合管理跨入了一个新的纪元。

（3）进行海洋综合管理的规划。为了更好地实施海洋综合管理，韩国除了成立统一的海洋事务与渔业部、出台《海岸带管理法》外，还积极进行海洋综合管理的规划。韩国以1996年到1998年进行的全国海岸带调查为基础，于1999年2月制定了海岸带综合管理规划草案。为提高海岸带综合管理的综合性，保证实效，2000年2月召开了11个广域市、道及78个沿岸市、郡、区的海岸带管理者及有关公务员参加的10次政策说明会。通过听证、协商制定的海岸带综合管理规划草案，于2000年6月经中央海岸带管理审议会审议、批准；同年8月得到环境保护委员会审议和批准，出台了海岸带综合管理国家规划。该规划的制定，意味着韩国海岸带可持续利用、开发及保护的基本框架已经形成，实施海洋综合管理的迈入世界前列。

3．中国

我国政府于1996年颁布了《中国海洋21世纪议程》，表明了中国政府坚持海洋可持续发展、实施海洋综合管理的态度。我国在20世纪80年代国务院的两次机构调整中注意了海洋综合管理部门的建设工作，将原国家海洋局调整为管理全国海洋事务的职能部门，综合管理我国管辖的海域，实施海洋监测监视，维护我国的海洋权益，协调海洋资源的合理开发利用，保护海洋环境，并组织海洋公共事业、基础设施建设和管理。这一变革标志着海洋管理中统一与分散、统一管理与分级分部门相结合体制的确立，意味着我国海洋管理新秩序的出现和海洋事业发展新时期的到来。《中国海洋21世纪议程》第七章专门论述了沿海、管辖海域的综合管理，提出了六个方案，是我国实施海洋综合管理的指导性文件。为履行国际义务，采取积极措施建立海洋和海岸带综合管理制度，中国签署了联合国要求沿海国家建立海洋综合管理制度的各种公约和文件，并在世界银行、亚洲开发银行及有关国际组织的帮助下，在福建、海南、广东、广西、渤海等区域建立海洋综合管理制度试点，开展了一系列合作项目，取得了积极的成效，极大地促进了中国海洋综合管理制度的实施和推广。

中国沿海地区建立了海洋综合管理制度的试点，厦门是东亚海域综合管理试点地区之一，海南、广东、广西是亚洲开发银行等机构支持的海岸带综合管理试点区。

（1）厦门海岸带综合管理模式。

为了解决东亚海域地区各国面临的海洋环境问题，促进海洋经济的可持续发展，1994年，全球环境基金、联合国开发计划署以及国际海事组织共同发起了《防止东亚海域环境污染计划》。中国厦门、菲律宾的八打雁和马六甲海峡三个地区成为该项目的示范区，国家海洋局为“东亚海域海洋污染预防和管理厦门示范区计划”的国家执行机构。

厦门示范区自1994年正式启动，1998年结束。经过五年的组织和实施，厦门市引进了国际先进的海洋综合管理理念，并成功地将海岸带综合管理的方法运用到海洋污染的预防和治理以及海岸带资源开发与管理中。五年间，厦门市结合国内的海洋管理工作实际，制定了海岸带综合管理的法规和规章制度；形成了科学合理的海洋功能区划；建立起海洋综合管理的高层协调机制，组建了海洋综合管理执法队伍；积极动员广大群众参与海洋环境保护，并对污染海域和海岸带进行了成功的整治，恢复了生态平衡。在实践中，厦门市探索出了一条“立法先行、集中协调、科学支撑、综合执法、公众参与”的海洋综合管理路子，创造了“厦门海洋综合管理模式”。“厦门经验”为发展中国家提供了可资借鉴的经济和环境相协调的发展模式，有助于推动《防止东亚海域环境污染计划》在东亚更多地区的实施，同时对我国的海岸带和海洋管理具有典型的指导意义。在第一轮厦门海岸带综合管理示范项目的基础上，2001年7月厦门市政府与国际海事组织签署第二轮厦门海岸带综合管理示范项目合作协议，其中，制定并实施第二轮海岸带综合管理战略行动计划是本项目的核心内容。第二轮海岸带综合管理战略行动计划的一个重要内容是：强化海岸带综合管理的综合协调机制，推动区域协调机制的建立。2006年在海口召开的东亚海大会上，厦门市的海洋综合管理模式获得国际社会的高度肯定，与英国泰晤士河、美国波士顿港一道被联合国等国际组织列为海洋综合管理成功模式加以推广，产生了广泛的影响。

（2）南中国海北部海岸带综合管理能力建设模式。

在20世纪90年代，中国华南的经济增长速度始终保持在10%以上，各经济部门之间尤其是在海岸带区域的冲突日益增加。在沿海经济建设中，缺乏规划的围海造地破坏着成千上万公顷的鱼类繁育场所，尤其是在河口区更为严重。红树林迅速消失，取而代之的是鱼塘虾池，或者围垦成港口和工业开发区。工农业废水和城市污水的迅速增加导致海水水质的下降和沿海自然生态系统的损害。为了解决这些问题，1995年，中国政府向联合国开发计划署（UNDP）提出援助申请，加强综合管理能力建设，在广西壮族自治区、广东省和海南省各选择一个示范区，规划和实施海岸带综合管理战略，进而在全国推广应用。三个示范区具有各自的特点：广西的防城港是快速发展的港口城市，是中国的西南大通道，西部大开发（广西壮族自治区是西部省区）将依赖于防城港，通过与西部相连的铁路网络与世界联系起来；海南省清澜湾位于琼东海域，是一个相对平静的小湾，有旅游业、海水养殖业和捕捞业等多个产业；广东省的海陵湾示范区是一个渔业开发区，海水养殖业和捕捞业是当地的支柱产业。

1997年，由联合国开发计划署资助、中国国际经济技术交流中心承担、中国国家海洋局组织实施的“南中国海北部海岸带综合管理能力建设”项目在三个示范区正式启动。项目的主要内容包括四项任务，即建立项目管理机制、开展培训和公众宣传、制定各种持续发展的计划、加强综合管理框架和总结推广本项目；项目的目标是建立合理的管理机制，促进项目活动的实施；提高当地政府和公众实施海岸带综合管理的能力；制定并实施具体的海岸带综合管理战略；加强管理机构能力建设，使示范成果推广到中国的其他海域。经过项目的实施和推进，这三个示范区基本构建起海岸带综合管理的框架和进一步发展的基础能力。各示范区初步建立起具有自身特色的海岸带综合管理示范模式。这三大示范区的建成，对其他沿海地区的海湾综合管理将起到一定的辐射与示范作用，并为我国海洋开发探索一条可持续发展的新路子。

（3）渤海综合管理伙伴关系模式。

2000年7月，国家海洋局与GEF/IMO东亚海项目管理办公室，在大连签订了东亚海环境管理伙伴关系项目（PEMSEA，或简称东亚海项目）——渤海环境管理示范项目协议，作为东亚海项目的组成部分。东亚海项目由全球环境基金资助、国际海事组织承担，有14个国家参与；项目的目的是建立管理部门之间和政府之间的伙伴关系，以实现东亚海的可持续发展。

我国的渤海作为项目的示范区之一，实施了渤海环境管理示范的一系列管理项目和活动。渤海是我国北部的重要海区，也是我国的四大沿海经济区之一。近些年，随着环渤海地区经济的持续高速发展，渤海的环境状况呈现恶化趋势。海洋污染日趋严重，赤潮频发，底栖动物减少，渤海已成为我国污染最严重的海域之一。因此，作为渤海环境管理示范项目，其目的是通过在政府间和部门间建立伙伴关系，共同保护和管理沿海地区的环境和资源，重点是探索跨行政管理边界海洋区域环境的综合管理方法。主要目标是：建立跨行政边界的工作机制和模式，形成联合控制和减少污染排放的示范模式，促进地方政府采取海岸带综合管理技术方法，形成渤海环境管理战略行动计划和渤海海洋事务决策、协调、管理机制。

在项目实施伊始，该项目的国家执行机构——国家海洋局与辽宁、河北、山东和天津共同签署了《渤海环境保护宣言》，展示了保护渤海海洋环境、确保渤海可持续发展的决心。国家海洋局组织环渤海各沿海省市开展了渤海可持续发展战略研究，推出了环渤海区海洋管理法律报告，建立了渤海综合海洋信息系统，编制了渤海功能区划和固体废弃物管理计划，在对渤海的环境容量进行研究的基础上，编制出了多部门的环境监测计划，并形成了《渤海可持续发展战略》。同时，作为主管国家海洋管理工作的国家海洋局，根据有关法律法规，从渤海的严峻形势和实际问题出发，编写了《渤海综合整治规划》，作为渤海综合整治的指导性规划文件。为了进一步推动渤海地区伙伴关系的建立，形成有效的海洋环境管理机制，国家海洋局还在环渤海地区设立了五个示范点，并根据各自的情况分别制定了海洋管理计划，这些计划的实施为有效减缓渤海海洋环境的持续下降趋势，改进渤海这一跨边界海洋环境管理工作积累了经验。

在“东亚海环境管理伙伴关系项目”进行的同时，2001年，国家环保总局、国家海洋局、交通部、农业部、海军及天津、河北、辽宁、山东四省市政府联合制定实施跨越15年、三个阶段的《渤海碧海行动计划》。无论是《渤海环境保护宣言》《渤海综合整治规划》，还是《渤海碧海行动计划》都强调了渤海治理的综合管理协调机制建设的重要性。

“我们认识到建立简洁高效的渤海管理机制是实现渤海环境治理的优先解决的问题之一。建议由中央、地方政府组成跨行政区的渤海综合管理协调机构，共同开展渤海海洋资源保护、海洋环境监测和海洋监察执法工作。”

“为加强渤海综合整治行动的协调和指导，建议由国家计委牵头，国务院有关部门和环渤海地方政府组成‘国家渤海综合整治管理委员会’，下设负责日常事务的渤海综合整治办公室，挂靠国家海洋局。”“渤海综合整治涉及许多中央部门和环渤海地区各级政府部门，需要建立完善的综合管理机制和跨省市、跨部门的协调机制，以保证规划落到实处。”

“为加强渤海碧海行动的组织协调和指导、检查监督，建议在国务院的授权和批准下，以现有的渤海碧海行动计划联席会议为基础，由国家环境保护总局牵头，会同国家海洋局等国务院有关部门以及三省一市政府共同组成跨区域跨部门的渤海碧海行动协调领导机构。下设渤海碧海行动办公室，具体承办日常管理和信息沟通与协调联络等事务。”

2008年9月20日，环渤海经济联合市长联席会第十三次会议正式通过了成立环渤海区域环保合作组织的提议。相关负责人表示，该组织的成立，对共同解决区域性环境问题，共建环渤海区域生态城市有非常积极的意义。

2008年11月，由国家发改委牵头制定的《渤海环境保护总体规划（2008~2020年）》获得国务院批准。《渤海环境保护总体规划（2008 ~2020年）》编制单位由9个扩大为20个：国家发改委、环渤海“三省一市”（辽宁省、河北省、山东省和天津市）以及财政部、科技部、建设部、交通部、水利部、农业部、环境保护部、国家林业局、国家海洋局、全军环办、中咨公司、中石油、中海油、中石化和神华集团。可以看出规划的合作治理级别更高、合作范围更广。

可以说，目前海洋综合管理对于沿海国家已经不是理论探讨的问题，而是如何结合国情更好地付诸实践的问题。从目前发达沿海国家和我国的实践来看，海洋综合管理的合理性已经在海洋管理实践中显现出来，并将进一步得到发挥和体现。