三 海洋综合管理能力建设

亚洲及太平洋经济社会委员会自2001年以来一直致力于增强各国的战略规划和管理能力建设，以确保在制定并实施部门政策过程中注意解决环境问题，如能源与水的问题。沿海各国协同联合国环境署、亚洲及太平洋经济社会委员会及联合国开发计划署等国际机构以及次区域政府间机构，制订了一些区域海洋方案。这些方案都强调能力建设的重要性，以及政府的积极主动协调和行动。

从图2-3可以看出，在海洋综合管理过程中，准备、启动、发展、采纳、实施以及改进和巩固的各个阶段，都离不开制度机制的建设、科学技术的支撑、人才的培养以及公众参与机制的建设，以下就从这几个方面展开论述。

（一）制度机制的建设

1．建立海洋综合管理和协调的组织机构

建立一个高层次的区域海洋管理协调机构，成立由当地政府领导负责、相关涉海部门负责人参加的协调委员会，具体办事机构设在海洋管理部门，提升海洋行政管理部门的地位。

设立首席科学家负责制和专家组。首席科学家作为示范区的技术总负责人，与项目负责人共同把握示范区项目建设的整体方向和效果，审核项目建设实施计划和经费安排，协调解决项目实施过程中的重大科学与技术问题。另外，示范区设专家组，聘请一批有关部门、科研机构和高校的专家和高级技术人员为专家组成员，专家组为项目的实施提供技术指导和咨询，论证项目实施方案和工程建设方案，协助解决项目实施过程中出现的技术问题。

2．确立并制定共同的海洋综合管理运行框架和技术标准

利用国内外相对成熟的海洋动力环境监测技术，将重点放在提高远程海洋动力环境（包括潮位、波浪和流场）实时监测能力、近岸污染水域生态环境实时监测能力和应急监测能力上，推动海洋监测数据共享和海洋信息产品服务平台建设。借助中央和地方、部门与部门以及科学与工程的力量，完成示范区建设所需的人才、信息、物力资源配置，改变现行的海洋监察管理体制，以适应海洋综合管理的需要。

3．不断完善海洋法律体系，解决法律之间及地方性法规与法律之间的矛盾与冲突

根据我国的实际需要并参照国际先进经验，适时出台有关法律法规和规章，如“海洋警备法”“国际海底资源开发法”等。对于已经出台的法律法规，如《海岛法保护》《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海域使用管理法》《涉外海洋科学研究管理规定》，应尽快制定配套规章。完善相关制度，特别是紧追权、登临检查、无害通过制度等，专属经济区中的海洋科研调查和海洋测量以及自动观测设施的管理制度、专属经济区和大陆架生物资源养护与管理、人工构造（建）物的建造与管理制度等。制定“海域使用权招标拍卖办法”“海域使用权转让管理办法”“海域评估管理办法”“海洋功能区划管理规定”等配套法规。修订和完善现行海洋法律规范，使法律法规和规章制度协调统一，避免重复交叉并提高其可操作性，使之既符合我国法律体系的内在要求，又与国际公约接轨。

4．建立和完善海域使用许可制度和海域有偿使用制度

这是海洋综合管理在宏观和微观的结合部，是化解地方海洋工作矛盾、解决地方政府之间以及地方与国家之间的利益冲突、促进海洋资源可持续利用和海洋经济持续协调发展的有效途径，也是地方海洋综合管理的主要内容。对海域使用者实行海域审批，发放海域使用权证，征收海域使用金，有效贯彻实施海洋功能区划、海域使用规划、海洋开发规划，规范海洋开发，使海洋资源得到科学、合理、有序、有偿的开发利用；有效维护国家作为海域所有者的权益，同时保护海域使用者的合法权益；同时能筹集资金用于海洋资源的保护、整治和开发，用于引导新兴海洋产业的发展，调整海洋产业结构。

目前，《国家海域使用管理暂行规定》《浙江省海域使用管理办法》《舟山市海域有偿使用管理暂行规定》已颁布实施，这是建立完善两项制度的基本依据。海洋行政部门要确立依法行政、文明管理、良好服务的形象。国家级示范区的海域使用管理工作要适度超前，按照国家确定的像管理土地一样管理海域的思路，积极探索海域使用权的价值评估、出让、转让、租赁、抵押，积累海域使用管理经验。

（二）科学技术的支撑

1．建设立体监测系统

在现有的监测台站观测网、预报服务网、环境监测网基础上，参照国际上通行的海洋监测向近岸转移、加强重点海域布设密度和监测频率，建设覆盖全国的海域监测网，集成国家防灾减灾体系计划，配套增建监测站点的硬件、软件及其辅助设施，组成包括海岸/平台基监测网、地波雷达监测网、潜标浮标监测网、卫星遥感监测网、船基监测网的全方位监测网。

2．数据信息系统建设

海洋数据是海洋环境信息的重要载体，它的可靠性、完整性和及时性是评价海洋观测系统性能好坏的唯一标准。因此，对海洋监测的过程和数据进行统一的规范化管理，并形成可与国际接轨的数据源和数据网，不仅可以消除不同来源数据的标准、规范不同的混乱局面，提高数据提供者的业务水平和整个监测系统的集成化水平，而且还可以提高海洋监测获取的资料的价值，提升我国海洋监测系统在国际海洋监测系统中的地位。目前现有海洋监测数据主要供海洋预报业务分析和媒体实施海洋基础信息（潮位、海浪、水温）及海洋环境质量信息的发布和预报服务，因隶属不同的系统，监测站点数据没有实施共享机制。此外，由于缺乏高速网的数据共享平台以迅速提供海洋动力和海洋基础信息的实时实报产品、统计分析产品、网络化数值分析产品、预报产品等海洋信息服务，满足不了海洋产业发展、生态环境保护和海洋灾害预警的需求。因此，区域海洋信息服务网由一级数据中心、二级数据中心、海洋预报台、数据通讯网组成，提供海洋动力环境参数和部分海洋环境评价参数的实时实报、统计分析、网络化和数值化产品、预报产品等不同级别产品，直接为海洋管理和防灾减灾提供信息服务，并且经过专门的信息系统和灾害预警预报系统的深加工，提供更广泛、更精确的辅助决策和公众服务的信息。

3．环境和灾害预警系统的建立

长期连续的海洋观测资料是研究海洋环境变化和预测其未来发展状况的基础，实时资料的及时获取是海洋预报和防灾减灾必不可少的基本条件。建立立体监测系统对海洋环境进行长期连续监测，及时获取实况资料，集成一个面向区域性海洋防灾、减灾信息服务的系统。这就要求实现海洋立体监测系统长期运行，从设站布局、数量到观测项目种类和质量等各个方面都尽量与国际接轨。

（三）海洋人力资源的建设

1．海洋人力资源开发存在的问题

我国以往对海洋的开发和管理都是由陆向海延伸，并一直维持着产业管理的模式，因此谈不上人力资源开发，有的只是涉海各行业的从业人员。20世纪60年代为加强海洋工作，成立了国家海洋局，负责海洋环境调查、资料收集整编和海洋公益服务，这样从国家到地方才逐渐有了一支以科研为主体的海洋人才队伍。直到1983年，国务院明确了国家海洋局作为管理全国海洋工作的职能部门，负责组织、协调全国海洋工作，海洋管理部门才拥有行政管理职责。

近年来我国海洋人才断层现象严重，人才结构性矛盾突出。因为海洋从业人员更多分布在各个行业中，缺乏基础性、综合性和新兴产业的海洋人才，人才资源配置的整体效益不高。大量的海洋人才集中分布在高校、科研院所，而基层生产和综合管理部门人才缺乏。形成一边是人才闲置，一边是人才紧缺的现象，人力资源的分布不合理、配置不科学。

2．构筑可持续发展的人力资源体系

树立全面、协调、可持续的科学发展观，其本质和核心是以人为本。只有解决了人本身的问题，才能从根本上解决环境资源的问题，从而实施可持续发展战略。构筑可持续发展的人力资源体系要突出人才培养重点，加快高层次人才的培养。培养的方向主要包括海洋资源与环境管理、信息网络技术和行政管理及决策分析等方面，委托高校、科研机构培养硕、博研究生，鼓励现有人才与高校、科研机构实行多种形式的合作，所需人才的培养纳入技术支撑单位的在职研究生培养计划，以项目实践带动一批急需的高层次骨干人才培养。

根据参与项目的现有人员的职称、年龄和专业特点，以区域项目为依托，实施有组织、有计划、分批次的技术培训和业务强化，通过在岗培训，逐步提升人员素质，最终为区域综合管理提供人力资源保障。例如，福建示范区2003~2006年分别举办6期以沿海监测、海岸带综合管理信息系统、地波雷达使用与管理和潜标浮标技术与应用为主要内容、以项目系统人员为主要培训对象的轮训班，由厦门大学、国家海洋三所和福建省海洋监测中心等单位的专家讲学，为示范区项目的建设和长期运行提供人员保障。

加强人才的引进与交流。利用吸引人才的政策，采取积极措施，加大引进工作力度，有重点有目的地吸纳国际人才参与区域项目建设和合作。通过人员的引进和交流提高区域专业人员和管理人员的素质，进而拓展参与国际、区外交流的空间，通过借鉴国内外先进管理经验，逐步与国际接轨。

3．建立优化配置人力资源的机制

加大人才资源的开发投入。树立“人才资本的追赶是经济追赶的先导”的观念，加大人力资本的积累，逐步形成以政府适当投入为引导，相关部门投入为主体，社会各方出资为补充的多元化投入机制。例如，福建示范区需要筹措资金6135万元，其中在人力资源方面共投入350万元，并且在岸基监测、船基监测、地波雷达监测、潜标浮标监测、卫星遥感监测、风暴潮预警、海流应用和信息系统集成等8个子系统建设中留出专项经费用于人才培养。在预算中安排专门的资金用于各类急需人才的引进等。目前，项目总工程师即以外聘形式进入示范区开展工作。应鼓励相关部门加大对人才的投入，用于人才引进、培养和奖励等方面的经费可设立单独的科目，计入经营成本或运营成本；拓展现有的人才投资政策，鼓励和吸引国内外组织和个人自筹资金，通过各种形式投资人力资源开发。通过市场运作消除人才市场发展的体制性障碍，促使相关部门通过市场自主择人，消除海洋人才“滞留与紧缺”并存的矛盾，推进区域人才开发一体化，形成人才交流、合作与共享的格局。

（四）完善公众参与机制

1．完善有关公众参与的制度

提高有关区域海洋管理的公众参与程度，广泛听取专家、社会团体及公众的意见，建立并完善反馈程序，实现多元主体共同参与模式，这是区域海洋管理的有效机制。在示范区设立建设专家组和咨询专家组，聘请一批有关部门和科研院校的专家和高级技术人员为专家组成员，专家组为项目的实施提供技术指导和咨询，保障项目实施的科学性。

各级政府决策层要达成共识，把公众的参与程度作为改进海洋综合管理的现实力量和社会进步的重要尺度。逐步建立公众民主参与海洋综合管理制度，把公众参与意识的高低作为一个区域文明素质的标志。例如，采取定期发布简报以及通过政务网实行政务公开，及时向公众公开和预报海洋信息，公布有关项目建设和示范区进展情况，并纳入信息平台，项目建成后实行业务化运行制度，引导社会各利益相关者参与投资和共同管理。

2．依法支持公众参与的知情权

海洋环境和海洋灾害信息通过相关的政务网和新闻媒介向外发布，鼓励公众依法行使相关的知情权，激发公众的参与度，这不仅是海洋综合管理能力建设的重要组成部分，而且能够增加政府决策的透明度，起到减少决策风险、促进决策民主化的作用。通过公众参与进一步改进海洋综合管理的机制、政策和行动，最终形成综合管理方法，而不是简单地增加一个新的管理层次，这对克服管理体制建设和政策组织实施的困难具有现实的推动作用。