中国环境法与立法程序

一 环境法、环境自然资源法的概念

“环境法”这个概念，在我国已被广大学者和人民群众所接受，但其含义是什么，却有不同的理解，基本上分为两种：一是狭义的环境法；二是广义的环境法。

狭义的环境法，即“环境保护法”，简称“环保法”，它是调整因保护和改善环境而产生的社会关系的法律规范的总称。

广义的环境法，是“环保法”和“自然资源法”的总称，即“环境自然资源法”，它是调整因规划、开发、利用、治理、保护环境和自然资源而产生的社会关系的法律规范的总称。

为什么要将狭义的环境法与广义的环境法加以区别呢？简而言之，是因为：

（1）两者的内涵不同。自然资源法、包括土地法、森林法、草原法、矿产资源法、水资源法、渔业法、海岸带法、能源法、资源综合利用法、城市规划法，等等。这些法，是指法的体系。例如土地法，是指土地法体系，包括《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用出让和转让暂行条例》《土地增值税暂行条例》等；能源法是指能源法体系，包括《节能法》《煤炭法》《电力法》等。自然资源法与环保法有密切联系，甚至有交叉，但是，自然资源法体系是环保法体系包括不了的。环境自然资源法，即广义的环境法，包括环保法体系和自然资源法体系，其内涵比环保法更广泛、更复杂，环保法是环境自然资源法的组成部分。

（2）两者在中国整个法律体系中的地位不同。当代中国法律体系是在宪法之下，包括10个独立的法律部门，即：宪法（此处其所以与其他法并列，是就学科而言，而不是就法律效力而言，该部门法包括由宪法派生的选举法、组织法，等等）、行政法、民法、商法、经济法、劳动法和社会保障法、环境保护法和自然资源法、刑法、诉讼程序法、军事法。

划分本国部门法的目的，主要是有助于人们了解、学习本国全部现行法，提高守法意识和执法水平，促进法学的研究和发展。划分部门法的标准，主要是法律所调整的不同社会关系，即调整对象，其次是调整的方法；在划分部门法时，还应考虑到不同社会关系领域的广泛程度和相应法规的多寡。正像这次国务院体制改革、组成部门不能划得太多或太少一样，一个国家的法律部门不能划分得太多或者太少。上述10个部门法的划分，是中国法学界公认最为合理的。

环境保护法和自然资源法合并成为一个部门法之后，这个部门法的名称是什么呢？法学界正在讨论，尚无定论，有些人称之为“自然资源法和环境保护法”、有些人称之为“环境资源法”、也有些人仍然称之为“环境法”，名称很多，概念混乱，见仁见智，不一而足。我主张采取以下两个方案：（1）从法理来讲，称为“环境自然资源法”比较科学、确切，由于时间关系，其理由兹不赘述；（2）为了照顾这个部门法的历史发展过程，并与国际惯例接轨（e. g. IUCN; ICEL; International Environmental Law），也可以仍称之为“环境法”，但必须说明是广义的环境法，以免与狭义的环境法“环保法”混淆不清。这里我所讲的中国环境法，都是广义的环境法。

二 中国环境法的体系

法的体系是一个国家现行的（也考虑到正在制订的）法律规范组成的、分门别类的、多层次的、互相配合互相制约的有机整体。

法律规范是由国家制定或认可的、反映国家意志的、以国家强制力保证其实施的一般行为规则。法律规范在逻辑上有三个组成部分：（1）假定，指明规范适用的必要条件；（2）处理，指行为规则本身的基本要求，它规定人们的行为，如：允许做什么，应当做什么，禁止做什么；（3）制裁，指明违反法律规范所导致的法律后果，如行政制裁、民事制裁、刑事制裁。法律规范与法律条文不能等同。法律条文是法律规范的文字表述，一个条文不一定完全包括规范的三个逻辑因素。一个规范可以表述在几个条文，甚至不同的文件中。

法的体系说明一个国家法律规范之间的统一、区别、相互联系和协调性。

中国环境法体系是中国现行的环境与自然资源法律规范组成的、分门别类的、多层次的、互相配合互相制约的有机整体。其大致情况如下：《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，“国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。还规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”等。这些规定是具有最高法律效力的环境、自然资源法律规范。

环境、自然资源法律规范大体分为以下六类：第一类是综合性的环境法。例如《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》第九章第（一）条“国土资源保护与开发”，第（二）条“环境和生态保护”，第（三）条“城乡建设”等规定。又如《环境保护法》《城市规划法》；第二类是污染或其他公害防治法。例如《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境噪声控制法》《固体废物污染环境防治法》等；第三类是自然资源法。例如《土地管理法》《森林法》《野生动物保护法》《矿产资源法》《节约能源法》等；第四类是风景名胜园林绿化法。例如《风景名胜区管理暂行条例》《自然保护区管理条例》《园林绿化保护条例》等；第五类是有法律效力的环境标准。包括环境质量标准、污染物排放标准等；第六类是其他部门法（行政法、民法、刑法、经济法等）中的环境、自然资源法律规范。例如《刑法》规定的破坏环境资源保护罪、非法批地罪等，又如《食品卫生法》《消防法》等的有关规定。上述六类环境、自然资源法律规范，按其法律效力分为若干层次，即：全国人民代表大会制定的；全国人大常务委员会制定的；国务院制定或认可的；国务院各部门颁发的；省、自治区、直辖市等地方立法机关制定的。环境法体系正逐步健全和完备，已经形成一个独立的法律部门。

三 中国环境、自然资源立法体制

根据《宪法》的规定，享有立法权的机关是：①全国人大及其常委会；

②国务院；③国务院各部门；④县级以上地方人大及其常委会；⑤各省、自治区、直辖市人民政府；⑥省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府。这些机关的职责权限不同，它们所制定的环境、自然资源法律规范的法律效力也不同。

（1）全国人大及其常委会是中国最高的立法机关。《宪法》规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”全国人民代表大会制定国家的基本法律，全国人大常委会制定国家基本法律以外的其他法律。

（2）国务院是中国最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。根据宪法和国务院组织法的规定行使最高行政立法权。《宪法》规定：国务院“根据宪法和法律，规定行政措施、制定行政法规，发布决定和命令”，国务院颁发或认可的法规称为行政法规，行政法规不能同宪法、法律相抵触，否则全国人大常委会有权撤销。

（3）国务院各部门（部、委、行、署、总局、办）根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

（4）县级以上地方人大及其常委会是其所辖区域的权力机关。根据宪法和有关法律的规定，省、自治区、直辖市以及省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会有权制定地方性法规；其他县级以上人大及其常委会有权制定决定、命令、决议。

任何地方性法规或其他规范性文件都必须在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下才是有效的。

（5）地方各级人民政府是地方各级人大的执行机关，是地方各级国家行政机关。根据有关组织法的规定，省、自治区、直辖市以及省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和行政法规制定规章；也可以根据同级权力机关制定的地方性法规制定规章。

四 中国环境、自然资源立法程序

（一）立法程序的基本概念

立法程序是指有关国家机关制定、修改或废除法律、法规的法定步骤和方法。现代化国家一般都将立法程序用法律形式固定下来，形成规范化的立法程序，以保证立法的合法性，提高立法的质量。中国1987年颁布的《全国人大常委会议事规则》以及《行政法规制定程序暂行条例》对立法程序问题作了一些初步规定，这些规定是当前环境、自然资源立法所必须遵循的程序。

立法程序因法律、法规、规章的法律效力等级不同而有所不同。例如：制定法律的程序比制定行政法规的程序严格；制定、修订宪法的程序比制定、修订一般法律的程序更为严格。这里主要是介绍一下全国人大及其常委会制定法律的程序，制定行政法规、地方性法规也是大体上参照这些程序实行的。

（二）环境、自然资源立法的基本程序

（1）提出立法议案。享有法律议案提案权的机关或个人向立法机关提出关于制定、修改、废除某项环境自然资源法律的建议，就是立法活动的开始。在中国，享有法律议案提案权的机关或个人是：全国人民代表大会的代表团或30名以上的代表、全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院。其他组织或个人只能通过新闻媒体、书刊提出立法建议，供立法机关参考。全国人大常委会根据提出的法律议案、立法建议，制定立法规划，予以实施。

（2）法律草案的起草。一般是由全国人大各专门委员会委托国务院有关部门组织法律草案起草小组，提出法律草案初稿，在一定范围内征求意见，经过几次修改，由国务院审定、总理签署，形成法律草案送审稿，报全国人大常务会审议。

（3）法律草案的审议。一般是经过两道“工序”：先经过全国人大各专门委员会审议，然后经全国人大常委会审议。国家基本法律则还须经过全国人民代表大会审议。值得注意的是：今年4月29日，全国人大办公厅发出《关于公布土地管理法（修订草案）征求意见的通知》，将土地管理法（修订草案）全文在报上公布，广泛征求意见，以便进一步研究修改，再提请以后的全国人大常委会会议审议。这是九届全国人大一项较好的新措施。

（4）法律草案的通过。《宪法规定》：法律草案由全国人大常委会委员过半数通过，或由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过，形成法律；宪法的修改，则必须由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表的三分之二以上的多数通过。

（5）法律的公布。法律的公布是立法程序的最后一道必不可少的“工序”，只有正式公布的法律才被认为具有法律效力。《宪法》规定：中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定或全国人大常委会的决定，公布法律，同时公布法律生效日期。

宪法修正案经宪法规定的程序通过后，则以全国人民代表大会公告公布施行。

（载《室内空气质量及相关政策专题国际研讨会论文集》，1998）