论环境保护法修订中的几个主要问题

《中华人民共和国环境保护法》是我国环境保护基本法（以下简称环保基本法），先是以“试行”颁布，经修订后为现在的正式法律。这是环境保护法制建设的一个重要进展，对健全环境保护法律体系、加强环境保护工作都有重要意义。现就该法中的几个主要问题谈谈个人的看法。

一 关于“环境”的定义

对环境保护法的“环境”怎样下定义，学术界是有争议的。有的认为：环境，一般分为社会环境和自然环境，环境保护法的“环境”，是指自然环境。这个认识是不全面、不确切的。环境保护法的“环境”，是有其特定含义的，不能简单说就是指自然环境。我国宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这里的“生活环境”，例如城市，不能说是单纯的“自然环境”。又如噪音、有毒物质等污染的防治，也不能说是保护单纯的“自然环境”问题。

从外国环境保护基本法对“环境”所下的定义来看，在美国，对“环境”所下的定义是：“国家各种主要的自然环境，人为环境或改造过的环境。”在日本，则把“环境”称为生活环境，“是指与人类生活有密切关系的财产，与人类生活有密切关系的动物和植物，以及这些动植物的生存环境。”从我国宪法第26条的规定和美国、日本的环保基本法对“环境”所下的定义来看，都不是说环境保护法的“环境”只是指单纯的“自然环境”，还包括人为环境，如城市、生活居住区、人文遗迹等。简言之，环境保护法的“环境”，是人类赖以生存和发展的生活环境和生态环境。《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”这是对环保法客体所作的全面、具体、准确的法定解释。

二 关于排污许可证制度

《修改草案》第31条规定：“排放污染物的单位，应当依照国家规定申报登记，领取排放污染物许可证。”这条规定是不适当的。

目前，世界上已经实行排污许可证制度的国家有欧洲经济共同体成员国和瑞典、挪威、苏联、美国、日本、韩国等。这些国家的排污许可证制度，有如下一些特点：（1）对污染物的定义和种类，法律有明确具体的规定。如美国规定废水中有毒污染物质64种，韩国规定大气污染物质24项等。（2）实行排污许可证制度的一些国家，不是对任何污染物的排放都一律实行许可证制度，而是有区别地实行这一制度。例如美国，对固定排放源排放废水和固体废弃物，实行了许可证制度；而对固定排放源排放废气则没有实行该制度。日本对排放固体废弃物实行了许可证制度，而对排放废水、废气都没有实行许可证制度。（3）对许可证申请的条件、程序，许可证的审批等，法律都有详细、具体规定。（4）有些国家排污许可证是多种多样的。美国规定了5种海洋倾废许可证，西德规定了“完全许可证”和“部分许可证”。（5）法律规定强调核发排污许可证的先决条件，如排污许可证申请者自我监测和报告制度等等。例如美国，根据情况有区别地将排放标准规定在许可证里，从而对许可证持有者具有强制性。（6）规定了违反排污许可证制度的法律制裁，如强令停工停产，处以罚金，处以负责人员刑罚等。

综观国外实行排污许可证制度，可以看出，实行排污许可证制度必须具备两个条件：法律、法规完备、具体、配套、协调；监测网络健全，监测方法、设备先进，自动化程度较高。而我国目前还不完全具备这两个条件，虽在少数城市正在进行排污许可证制度的试点，但还没有见到系统的经验总结。如果实行排污许可证制度，则很可能引起混乱，不利于经济效益、环境效益、社会效益三者统一的方针的贯彻，不利于当前的深化改革。因此环境保护法第27条规定：“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”

三 关于排污收费制度

《修改草案》第32条规定：“一切单位排放污染物，应当依照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”“征收的排污费和超标准排污费应当用于污染的防治，具体使用办法由国务院规定。”

这条规定与已颁布的《水污染防治法》第15条的规定是一致的，但与已颁布的《大气污染防治法》第11条的规定不一致。《大气污染防治法》第11条规定：“向大气排放污染物的单位，超过规定的排放标准的，应当采取有效措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。征收的超标准排污费必须用于污染防治。”《水污染防治法》第15条规定：“企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”

关于排污收费制度，《大气污染防治法》的规定与《水污染防治法》的规定是不同的。《水污染防治法》规定的排污费分两种。一种叫“排污费”，即企业事业单位，只要是直接或者间接向水体排放污染物，即使没有超过国家或地方的排放标准，也应缴纳；另一种叫“超标准排污费”，即排污超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，应当负责治理，在治理期间，应当缴纳超标准排污费。《水污染防治法》其所以这样规定，目的是更好地利用经济刺激的手段促进排污单位节约用水，加强治理。而《大气污染防治法》只规定缴纳“超标准排污费”，没有规定缴纳排污费。这是由于考虑到：与水污染相比，大气污染比较容易稀释，有一定的特殊性；又鉴于国家的经济条件和排污单位的实际情况，要求向大气排放污染物时，达到污染物排放标准的单位免缴排污费，是比较合适的。

如果《修改草案》第32条的规定得以通过实行，那么，排放大气污染物的收费问题，是按《大气污染防治法》执行呢？还是按环境保护法执行？这是一个矛盾。

环境保护法颁布时，《修改草案》第32条修改为环境保护法的第28条，即：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。”“征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用，具体使用办法由国务院规定。”

四 关于民事赔偿责任的规定

《修改草案》第43条规定：“造成环境污染或者环境破坏的单位，应当排除危害、负责治理和赔偿损失。”

“被控加害人只有在证明损害是由下列情况引起的，才可以减轻或者不承担赔偿责任：（1）损害是由受害人自身引起的；（2）损害是由第三者引起的；（3）损害是由不可抗拒的自然灾害引起，并经及时采取措施，仍不能避免的；（4）损害是由被控加害人和受害人共同引起的。上述（1）项或者（2）项情况成立，被控加害人不承担赔偿责任；（3）项情况成立，由第三者承担赔偿责任；（4）项情况成立，由受害人和被控加害人各自承担适当的民事责任。如果损害是由二个或二个以上被控加害人的行为造成的，被控加害人应当共同或者分别承担适当的民事责任。”

有的同志提出，这一条中关于被控加害人举证责任的规定是不适当的。我认为，环境污染或破坏案件的民事责任，应当贯彻“无过失责任原则”，这是由环境污染或破坏案件的特殊性决定的。（1）由于它直接关系到人民群众的生命安全、子孙后代的幸福，因而必须对环境污染或破坏的行为人（包括法人，下同）提出更高的要求；（2）环境污染或破坏案件重要的特殊性是：在分析、处理环境污染或破坏案件的法律责任时，在很多情况下，对行为人是否因过错造成环境污染或破坏，往往因涉及复杂的科学技术问题，很难判断和证实。如果对环境污染或破坏案件的民事责任，也实行“过失责任原则”，其结果：有些受害者的正当权益得不到法律保护，而环境污染或破坏的行为人则可以“我行我素”，逃避应得的法律制裁；有些案件，由于未能证实行为人是因故意或过失造成环境污染或破坏的，以致旷日持久，长期结不了案。

现在，掌握了先进的监测手段、监测设备的一些国家，如日本、美国、联邦德国、苏联等，对环境污染或破坏案件民事责任的法律规定，都是实行“无过失责任原则”。我国在目前环境监测手段、监测设备还不先进的情况下，为了确保环境污染或破坏的受害者的正当权益，促进责任者加快治理步伐，对环境污染或破坏案件民事责任的法律规定，更需要实行“无过失责任原则”，这是毋庸置疑的。

关于环境污染或破坏案件的举证制度，有一种学说是“举证责任转移说”，认为：由于环境污染或破坏案件的特殊性，在这类案件的举证制度上，应当把原告举证的制度改为由被告举证。《修改草案》第43条的规定正是根据“举证责任转移说”的精神来写的。我认为“举证责任转移说”还只是一种学说，赞成这种学说的人还没有举出一个国家把这种学说明确规定为一项全国性的法律制度，我国的环保基本法现在也不宜把这种学说肯定为一项全国性的法律制度。

环保基本法颁布时，《修改草案》第43条修改为环保基本法第41条，即：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”“完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任”。

《修改草案》第43条中关于被控加害人举证责任的条文被删掉。

（载《中国法学》1990年第4期）