2．地方立法后评估的立法质量评价指标体系研究

【内容摘要】 地方立法的立法后质量评价指标体系由文本质量评估、实施效益评估两个子体系组成。两个子指标体系的量化总分均为100分，分解于各一级指标和二级指标中。其中：（1）地方立法文本质量评价指标子体系包括“立法必要性”、“合法性”、“合理性”、“可操作性”、“地方特色性”和“技术性”等6个一级指标。在这些一级指标之下，共设计有20个二级指标。（2）地方立法实施效益评价指标子体系则包括“法制统一性”、“合理性”、“可操作性”、“地方特色”、“实效性”和“成本分析”等6个一级指标。同样，在这些一级指标之下，也包括20个更为具体的二级指标。

【关键词】 立法后评估 指标体系 质量评价 文本质量 实施效益

一 研究背景

2004年，重庆市便开始了立法后评估的尝试。

2006年，重庆市社会科学规划办公室批准设立市哲学社会科学基金重点项目“地方人大立法后评估制度研究”课题。课题组在重庆市人大法制委、市政府法制办、市高院研究室、市内有关高校、市律师协会的支持下，组织几十名法学专家、律师对重庆市160项地方性法规进行文本质量量化评估，形成了《重庆市地方性法规文本质量评估报告》。同时，重庆市人大法制委对重庆市现行有效地方性法规的实施情况进行调研，形成了《重庆市地方性法规实施情况调研报告》。重庆市高级人民法院研究室对重庆市地方性法规在各级法院审判中的适用情况进行调研，形成了《重庆法院适用地方性法规情况的调研报告》。2009年，课题组以上述三个报告及其附属报告为主体编辑出版了《地方立法后评估研究》一书。

2011年5月，由重庆市人大常委会办公厅推荐，重庆市社会科学规划办公室批准设立的2011年度重庆市哲学社会科学基金特别委托项目“地方立法质量评价指标体系研究”课题正式立项。同期，由高校法学学者和省级人大立法工作者组成的课题组也相继组建完成，成员中有在两家省级（重庆市、福建省）人大常委会法工委从事地方立法工作多年、富有经验的负责人和干部，有来自国内三所著名高校（西南政法大学、中国政法大学、重庆大学法学院）长期从事立法学理论研究的硕士、博士生导师。

历时近2年，课题组形成了由3个总报告、9个分报告及1个附录组成的，总计30.5万多字的研究成果全稿，2013年3月，课题正式结项。

二 基本框架

本课题研究设定的主要内容有六个方面，分别为：第一，研究和分析主要发达国家立法质量评价情况；第二，研究和分析近年来我国人大系统和政府系统开展立法后评估的情况、经验和趋势，总结关于地方立法质量构成要素的研究成果；第三，探索研究地方立法的前评估评价指标体系，以及立法成本与执法成本问题；第四，研究和设计地方立法后评估的评价指标体系；第五，探索研究不同类型地方性法规质量评价指标体系；第六，草拟《重庆市地方性法规评价办法》的专家建议稿。本课题研究预设需要突破两个难点：第一个难点，构成地方性法规立法前评估和后评估的质量评价指标体系的主要指标是哪些？第二个难点，这些质量指标在立法前评估和不同类型地方性法规的立法后评估中所占比重怎样设定才科学合理？

围绕着这些主要研究内容，课题组形成了共计13个研究成果。分别为：第一，3个总报告：（1）地方立法的立法前质量评价指标体系研究；（2）地方立法的立法后质量评价指标体系研究；（3）不同类型地方性法规立法后评价指标体系研究。第二，9个分报告：（1）分报告1：国内立法质量评价研究；（2）分报告2：国外立法质量评价研究：立法前质量评估研究、立法后质量评估研究；（3）分报告3：地方立法文本质量评价指标体系研究；（4）分报告4-1：地方立法实施效益评价指标体系研究；（5）分报告4-2：地方立法实施效果评价指标体系研究；（6）分报告5-1：地方性法规的类型及各类型立法质量评价指标的差异研究；（7）分报告5-2：地方性法规立法质量评价指标的差异化研究；（8）分报告6-1: 《重庆市地方性法规评价办法（专家建议稿）》;（9）分报告6-2: 《重庆市地方性法规评价办法（专家建议稿）》说明。第三，附录：《有毒物质控制法》第四百零三条含铅油漆危险物标准的经济分析。

本课题研究成果中关于地方立法后质量评价指标体系的内容主要体现在2个总报告（总报告2和3）及其相关的7个分报告（分报告1、分报告2之第二部分、分报告3、分报告4-1、分报告4-2、分报告5-1、分报告5-2）中。

三 地方立法的立法后质量评价指标体系

该研究报告本着“符合立法科学且设置合理；周全而重点突出；简明易操作，不搞烦琐哲学”的原则，设计了由文本质量评估、实施效益评估两个子体系组成的地方立法质量评价体系。两个子指标体系的量化总分均为100分，分解于各一级指标和二级指标中；各一级指标内的二级指标分值总和为该一级指标分值。课题组设想在实际操作中将按两个子体系所做评价的总分按照一定权重比例计算出作为评价对象的某一地方性法规的总得分，并同时做出定性评价。

地方立法文本质量评价指标子体系由6个一级指标和20个二级指标组成。文本质量评价指标子体系总分为100分。其中，“立法必要性”10分；“合法性”10分；“合理性”25分；“可操作性”20分；“地方特色性”25分；“技术性”10分。为使评估操作简便易行，20个二级指标均按5分的分值设计（详见表1：地方立法文本质量评价指标子体系及其分值表）。

地方立法实施效益评价指标子体系由“法制统一性”（10分）、“合理性”（20分）、“可操作性”（20分）、“地方特色”（10分）、“实效性”（20分）、“成本分析”（20分）6个一级指标和20个二级指标构成。每个二级指标的分值为5分，总共100分（详见表2：地方立法实施效益评价指标子体系及其分值表）。

在对地方立法质量综合评价的量化评价时，一般情况下，文本质量评价得分占比为45%左右，实施效益评价得分占比为55%左右（详见表3：地方立法质量评价总表）。

四 不同类型地方性法规立法后评价指标体系

参照国家法律分类的路径，综合各地的立法和立法后评估经验，课题组将地方性法规分为“宪法类法规”、“经济类法规”、“行政类法规”和“社会类法规”四大类。四大类地方性法规的立法质量评价仍宜采取文本质量评价和实施效益评价两个指标子体系分头进行的办法，但文本质量评价指标子体系和实施效益评价指标子体系中的一级指标分值可以根据地方性法规类型的不同适当调整，二级指标的内容可以有所变更，两个评价指标子体系在其立法质量综合评价中的量化占比权重会有所差别。其中，经济类地方性法规、行政类地方性法规和社会类地方性法规的实施效益评价得分的占比权重应大一些；宪法类地方性法规的文本质量评价得分的占比权重则可大一些。

（一）地方性法规文本质量评估指标体系差异化研究

宪法类地方性法规文本质量评价指标子体系以量化评价为主要方法，由6个一级指标20个二级指标构成，每个二级指标均为5分，总分100分。其中，“立法必要性”10分，鉴于其“合法性”尤显重要，加5分，为15分，“合理性”指标25分，“可操作性”20分，“地方特色性”20分，“技术性”10分。

经济类地方性法规文本质量评价指标子体系总分为100分。其中，“立法必要性”10分，“合法性”10分，“合理性”25分，“可操作性”20分，“地方特色性”25分，“技术性”10分。

行政类地方性法规的文本质量评价指标子体系与经济类地方性法规有所差异。其中，“合法性”指标分值有所加重，定为15分；“可操作性”指标分值减少5分，也是15分。这是考虑到行政类地方性法规同宪法类地方性法规相似，在“合法性”上尤需缜密。其他指标及其分值为：“立法必要性”10分，“合理性”25分，“可操作性”15分，“地方特色”25分，“技术性”10分。总分100分。

社会类地方性法规文本质量评价指标体系的分值配比为：“立法必要性”10分，“合法性”10分，“合理性”25分，“可操作性”20分，“地方特色性”25分，“技术性”10分。（上述不同类型文本质量评价指标体系差别详见图1：不同类型地方性法规文本质量评价指标对照图）

（二）地方性法规实施效益评价指标体系差异化研究

宪法类地方性法规实施效益评价指标子体系及其分值为：“法制统一性”15分，“合理性”25分，“可操作性”20分，“地方特色”15分，“实效性”25分，共由5个一级指标和20个二级指标构成，每个二级指标的分值均为5分，总分100分。“成本分析”不宜列入宪法类地方性法规效益评价指标体系中，故从中删去，其中的个别评价指标适当调整后并入“实效性”指标中。

经济类地方性法规实施效益评价指标子体系由“法制统一性”（10分）、“合理性”（20分）、“可操作性”（20分）、“地方特色”（10分）、“实效性”（25分）、“成本分析”（15分）6个一级指标和20个二级指标构成。每个二级指标的分值为5分，总共100分。

行政类地方性法规实施效益评价指标与经济类地方性法规实施效益评价指标相同。其一级指标及其分值为：“法制统一性”10分，“合理性”20分，“可操作性”20分，“地方特色”10分，“实效性”25分，“成本分析”15分。总分100分。

社会类地方性法规实施效益评价指标子体系由“法制统一性”（10分）、“合理性”（25分）、“可操作性”（20分）、“地方特色”（15分）、“实效性”（20分）、“成本分析”（10分）6个一级指标和20个二级指标构成。与“经济类地方性法规实施效益评价指标子体系”相比，“成本分析”由20分减少为10分，“合理性”和“地方特色”各增加5分，分别为25分和15分。（上述不同类型立法效益评价指标体系差别详见图2：不同类型地方性法规立法效益评价指标对照图）

五 立法质量的评价指标

（一）国内立法质量评价研究

该分报告全面系统地总结了近年来国务院法制办、相关省份人大及政府组织的立法后评估的相关工作，分析了以上立法后评估的主要方式和设立评估标准的基本情况，提出了完善立法后评估制度的构想：第一，优化评估主体。立法后评估主体模式选择的价值取向应以立法机关为主导，与此同时，赋予各方主体进行地方立法后评估的权力，充分调动他们积极参与地方立法后评估的积极性，构建多元的评估主体体系，使各类评估主体之间优势互补，保证评估结果的公正和全面。第二，合理选择立法后评估的对象。立法后评估对象选择的有效性、必要性和可行性。第三，规范立法后评估启动的时间。规范立法后评估启动的时间，应以我国的基本国情为前提进行考察，将时间界定在法规实施后三至五年。同时，赋予各省市在具体的评估工作中，可根据评估对象的性质，在保障评估时间的科学性和合理性的前提下，在启动时间的大范围内自主决定评估启动时间。第四，构建标准化的立法后评估指标体系。结合立法后评估的目的，我国立法后评估标准应该综合质量评估标准、实施绩效评估标准和实施过程标准。

关于立法后评估标准则由以下三个指标体系构成：一是立法质量的评估标准。一般包括合法性、合理性、协调性和技术性四个具体标准，但针对专业性较强的特殊领域的政府规章，还包括专业性标准。二是立法绩效的评估标准。主要包括成本效益、公平、社会认同度三个标准。其中成本效益具体有执法成本、社会成本与社会效益的比较、守法成本与违法成本的比较；公平标准则主要指规章实施后，与规章有关的社会资源、利益和成本分配的公平程度；社会认同度主要指规章实施后取得的社会实际效益，通常通过公众对规章基本制度的知晓率、规章立法制度的认可度以及对执法效果和守法效果的评价来考察。三是立法实施过程的评估标准。该标准是指规章在实施过程中所带来的社会效果是否达到最佳状态，公众守法状况如何，具体制度在实施中的实现程度如何。主要包括执法的实施情况、守法情况和监督制约机制是否完善。

（二）国外立法质量评价研究

本报告分为立法前评估与立法后评估两个部分。其第二部分研析国外立法后评估情况。考察了美国、英国、日本、德国四个实施立法后评估国家的做法，并对完善我国的立法后评估制度提出构想：一是立法后评估的对象。纳入立法后评估的法律规范必须具备可评估性。即能够通过现有的数据分析出该法案消耗的成本及其获得的收益。二是立法后评估的主体。现阶段可以将立法后评估主要交由该法案的制作机关或监督机关来实施，在此过程中不断培养与推进独立评估机构的建设。三是立法后评估的内容。主要包括以下几点：法律规范的实施状况、法律实施过程中存在着的问题及原因、提出对该法律后续发展的建议。四是立法后评估的程序。建议立法主体或法定的专门立法评估机构每年度定期对其负责的规范性法律文件进行立法后评估，并在年报中体现出该年度立法后评估的结果。五是立法后评估的效力。若实施立法后评估的主体是法案的制定机关或法定监督机关，且立法后评估的结果认为应当对现行法律进行修改或废止，则该评估主体有义务启动修改或废止该法案的程序，否则就有违法不作为之嫌。若实施立法后评估的主体是法定的立法评估机构或其他独立的第三方机构，且立法后评估的结果认为应当对现行法律进行修改或废止，则该评估主体有义务建议法定机关修改或废止法案，否则就有失职之嫌。

（三）地方立法文本质量评价指标体系研究

该分报告在综合分析国内立法后评估实践及理论的基础上，提出了对立法文本质量评价指标体系的设想，该设想由6个一级指标和40个二级指标构成。其中一级指标为：立法必要性和可行性标准（15分）、法制统一性标准（25分）、正义性标准（25分）、可操作性标准（10分）、地方特色标准（15分）、技术性标准（10分）。

研究者利用所设计的指标体系，对《重庆市未成年人保护条例》进行了评估，该条例评估得分为83分。根据评估发现的问题提出以下立法建议：一是条例应该更加突出地方性事务和地方特色，在不违背上位法基本宗旨和原则的前提下针对地方问题进行规范；二是条例应对未成年人的隐私保护和家长的监护权进行更好的平衡，应区别家长正常行使监护权和侵犯未成年人隐私保护的界限，而不是绝对粗略地把未成年人的所有生活都打上隐私的烙印；三是条例应对有些实践中操作有困难的条款进行细化或者说明；四是条例应更加明确各部门的权限分配。

六 地方立法实施效益的评估指标

（一）地方立法实施效益评估指标体系研究

分报告4由两个不同的子报告组成，并分别由两个不同的研究团队来完成。

在第一个子报告中，研究者认为应当本着科学性与创新性相结合，实用性与导向性相结合，典型性与可操作性相结合，法律效果、社会效果与经济效益相结合和主观指标与客观指标相结合的原则设计地方立法实施效果评估指标体系。该指标体系由6个一级指标和20个二级指标构成。其中一级指标分别为：法制统一性（15分）、合理性（15分）、可操作性（15分）、地方特色（10分）、成本与效益（15分）、实效性（30分）。

在第二个子报告中，研究者根据各地实践，认为地方立法实施效果的评价指标可以分为有效性、充分性、经济性和相关性四个方面。其中，有效性指标主要是对地方立法实施效果是否存在进行评价，反映的是有关地方立法的实效效果是否发生；充分性指标主要是对地方立法实施效果大小进行评价，反映的是有关地方立法的实施效果是否达到了预期目标；经济性指标主要是对地方立法实施效果的取得是否经济进行评价，反映的是有关地方立法的实施效果是否符合一般规律；相关性指标主要是对地方立法实施与效果之间的关联关系进行评价，反映的是地方立法的实施对各种效果的产生有多大作用，是起正面还是负面作用。同时，由于地方立法实施效果本身是个系统性概念，包括了地方立法本身被实施的效果和因实施地方立法产生的效果两个方面。因此，有关地方立法实施效果评价指标体系建构，也应当是针对不同的地方立法实施效果，先进行个性化的、各有侧重的指标设置，再对这些不同的指标，以一定的方法进行综合后，最后形成一个较为完整的、统一的地方立法实施效果评价指标体系。为了便于对地方立法实施效果评价量化处理，研究者建议采用格栅获取法对数据进行处理。

（二）不同类型地方性法规质量评价体系差异化研究

本分报告亦由两个子报告组成，分别由两个从事立法实践工作的研究团队来完成。

子报告一的研究者综合相关文献研究结果和各地实践情况，认为各地虽然立法后评估的指标设计差异较大，但有五个关键指标被较多地用来反映地方性法规质量。一是合法性。即法规规定是否与上位法一致，没有上位法的，是否符合立法精神和原则。二是合理性。即各项规定是否符合公平、公正原则，是否符合立法目的，所规定的措施和手段是否适当、必要；可以采用多种方式实现立法目的的，是否采用对当事人权益损害最小的方式；有关法律责任设定是否适当；与同阶位的立法是否存在冲突，立法本身规定的制度之间是否衔接，配套规定是否完备。三是立法效益。即地方性法规施行的效果。包括法规在实施过程中的成本与所取得的经济效益、社会效益和生态效益等。通过比较费用和效果，分析是否能以小投入获得大产出；评估对象的实际实施效果是否达到预先设定的目标。四是公众满意度。即公众对该法条的评价。五是技术规范性。即立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确。规定的执法体制、机制、措施是否明确、具体、高效、便捷，是否具有针对性。

该子报告首先从法律部门的角度将地方性法规分成民主政治类、行政管理类等6大类，对5个指标的具体内涵进行了分别定义，其中立法技术规范也是地方性法规需要共同遵守的准则。其次研究者又从地方性法规的创制性程度，将地方性法规分为创制性立法和实施性立法，并结合不同类型的地方性法规在合法性、合理性和立法效益标准方面的具体内涵进行了差异化的设计。

第二个子报告中，研究者循着法律部门分类这一思路，将地方性法规分为宪法类、行政法类、民商事及经济法类、社会法类等四类。结合各类法规立法原则、调整对象及调整方法等各方面的特点，认为评价标准应当进行差异化设计。其中将文本质量评价指标分为：立法必要性、法制统一性、权力配置、地方特色、技术规范5个一级指标，并结合法规各自调整对象、方法等设计不同的二级指标，如宪法类含28个二级指标，行政法类则设计了36个二级指标，以强化对行政权力的约束。将立法绩效评估指标分为社会认知度、适用度、效益性、社会评价4个一级指标，并根据不同类别法规的特点分别设计不同的二级指标。该子报告认为，不同类型法规的文本质量评价指标及立法绩效评价指标的权重亦不相同，如对于宪法类地方性法规，鉴于其宏观性、基础性的特点，又涉及政治制度完善内容，因此，一般情况下不宜作为评估的对象，以为政治制度改革预留空间。如果进行评估，文本质量评价指标与绩效评价指标的比例可以为7∶3。经济法类地方性法规对地方经济健康、可持续发展起到重要的作用，在评估过程中不仅要注意其文本质量的合法性和规范性，更应当关注其实施后对社会及经济的社会效应，在实际评估过程中，此类法规文本质量评估指标与立法绩效评估指标的比例可以保持6∶4，甚至根据评估的目的，使立法绩效评估指标保持更高的比例。

以上分报告为总报告提供了扎实基础。关于立法后评估的立法质量评价指标体系的两个总报告（文本质量评价指标子体系和实施效益评价指标子体系）充分汲取并综合了有关分报告的研究成果和智慧。鉴于本研究课题的立项要求和特点，总报告侧重于立法质量评价的实践需要和可操作性，不再重复分报告中的立法评估理论研究和对国内外立法评估实践的理论总结。

七 结语

本课题研究过程中，重庆市人大常委会利用该项目建立的立法后质量评价指标体系，对《重庆市城乡居民最低生活保障条例》、《重庆市公路路政管理条例》和《重庆市产品质量监督管理条例》进行了立法后评估的实践，并取得了较好效果。本课题虽然结束了，但是立法后评估的实践在我国还处于起步阶段，如何把握好立法质量这一“法律体系建设的生命线”的实践还需要更多的学者和实践工作者不断努力。