推进政府机构改革的总体思路

按照政府职能转变的要求，推进政府机构改革，是我国行政管理体制改革的一项重要任务。本报告分析了政府机构设置和职能配置存在的问题，概括了政府机构设置的国际经验，提出了政府职能与机构配套改革的建议。

一 政府机构改革需要研究解决的主要问题

改革开放以来，我国已进行过五次较大规模的政府机构改革，使政府职能逐步转变，机构设置得以精简。但政府机构改革并没有到位，仍然存在着许多需要研究解决的问题，主要包括以下几方面内容。

1．机构职能配置不合理

一是社会管理和公共服务职能相对薄弱。履行相关职能的机构，如就业、社会保障、环保、流动人口管理、社会组织管理、公共安全等部门的职能配置、财政经费和人员编制相对不足，一些工作无法到位。二是综合管理职能与行业管理职能配置不合理。一方面，有的综合管理部门既管宏观又管微观，既管规划又管项目审批；另一方面，行业管理部门统筹协调困难，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批。三是政策制定与执行职能在部门内或部门间配置不科学。一些部门集政策制定和执行于一身，容易造成国家利益部门化。四是由事业单位行使行政职能，政事不分。例如，银监会、保监会、证监会和电监会等市场监管机构被划归为事业单位，承担的却是行政监管职能，其性质与所履行的职能不符，法律地位受到质疑。五是部门分割、资源分散。如在科技战略管理方面，部门、地方以及军队之间的科技活动相互分割，缺乏有效的宏观战略协同机制，国家科技资源分散，多头投入、重复建设等问题难以解决。

2．部门职能交叉

目前，政府部门之间的职能交叉、政出多门、权责不清现象十分突出，成为影响政府效能的一个重要因素。在农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；在人力资源管理方面，劳动、人事、教育等部门的职能交叉；在民用爆破器材监管方面，国防科工、公安、安监、质检、工商等部门的职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门的职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门（单位）的职能交叉；在对外商投资、境外投资等方面，发改委负责项目核准，商务部负责企业设立及合同核准，两者之间职能交叉，容易产生分歧。下一步机构改革应注重综合管理和归口管理，使相近或相关职能尽量由一个部门承担。

3．多头管理、重复管理

不少专门领域的管理体制，都存在着多头管理、重复管理的问题。在食品药品监管体制方面，食品加工、流通和消费按环节由不同部门负责监管，不仅造成部门职责交叉，而且提高了监管成本，降低了监管效能；在质检体制方面，对产品质量的监督涉及多个部门，一方面导致对同一企业的同类产品进行重复抽查甚至重复收费，大大增加了企业负担，另一方面有些检查抽查不符合法定程序，对产品抽样、样品确认、检验判定、结果确认等做法不尽一致；在电力监管体制方面，管理职能过于分散，例如电监会作为行业监管的部门，“管市场不管价格，管安全不管标准，管准入不管投入”，有关职能集中在有的综合管理部门，这种责权不统一的状况，影响了电力监管效率；在环境保护管理体制方面，环保管理“部门分散、地方分割、条块分离”现象严重，中央政府监管和调控能力还不够强，难以保证严格执法，克服地方保护主义；在煤炭管理体制方面，中央煤炭企业下放地方后，煤炭行业管理职能分散，形成了国家多部门、地方政府分层管理格局，给国家煤炭资源管理带来了严重影响；在知识产权管理体制方面，商标、专利、著作权管理分别由不同的部门承担，不利于知识产权保护。

4．政府职能转移缺乏理想的承接主体

由于事业单位改革跟不上，社会中介组织发育不成熟，很多政府该转移的职能无法转移出去，这样既不利于政府的职能转变，也不利于事业单位和社会中介组织的发展。例如，在劳动关系方面缺少劳动争议仲裁的事业单位作为政府部门的依托；在医疗保障和工伤保险方面，一些技术性标准的制定和执行，完全可以由社会中介组织来承担，但具备资质的社会中介组织无法满足实际需要。

二 政府机构设置的国际经验

国外政府的机构设置，既有各国的特点，也有一些共同的做法。考察分析这些共同的做法，有助于了解国外政府机构设置的趋势和经验，为我国的政府机构改革提供借鉴。

1．内阁机构设置在16个左右，同时设有大量的独立机构

国外内阁机构是政府的核心和骨架，数量比较少，一般在16个左右（参见表1），且比较稳定，其中约有2/3的内阁机构的名称和职能完全相同或基本相同，一般包括国防、外交、财政、农业、教育、卫生、内政、司法、运输、环境保护、商务、文化等机构，另外还有约1/3是根据本国国情而设置的机构，例如英国的北爱尔兰事务部、韩国的统一部。

发达国家除了设立内阁部门，还往往通过设有一定数量的独立机构、直属机构或其他临时机构来履行政府的某项管理和服务职能。例如，美国联邦政府设有56个独立机构，直接向总统负责；印度中央政府设有16个独立机构、2个独立部门；韩国政府设有24个独立机构，其中包括11个总统直属机构和13个国务总理直属机构。设立独立机构的主要原因，在于有些专业性职能更适合由职能单一的独立机构进行专业化管理。

2．合并相同或相近的职能，实行大部制

大部制是许多国家设置政府机构的普遍做法，一般是指将职能相近或相关的部门重组为一个大部，将原来的部门整合为大部管理下的具有一定独立性的机构或内设职能司局。

英国的大部特指那些具有广泛管理职能的超级部门，如环境、食品和农村事务部，贸易和工业部，卫生和社会保障部，外交和联邦事务部等，都是超级大部。如英国的文化新闻体育部，管理范围包括公益文化事业、文学艺术、文化遗产保护、广播电视、报刊出版、体育、旅游等领域。

日本的机构设置也实行大部制，如通商产业省就全面负责全国的工、商、贸等；大藏省统管财政、金融政策和预算、税收；农林省管农林业及农林产品的加工、流通；厚生省管福利、医疗保健业和医药工业；运输省除对陆海空运输等进行综合调整和管理外，还主管气象、旅游和海上保安等。

澳大利亚的工业、旅游和资源部，通讯、信息和艺术部，是其较为典型的两个大部。其中工业、旅游和资源部负责的领域包括重工业、建筑业、轻工业等工业管理，知识产权政策和管理、旅游、娱乐业、服务业等旅游管理，煤炭、石油、天然气、太阳能等能源的规划和研究，水源政策和规划等资源管理。

大部制的优点是合并了具有相同或相似职能的机构，可以有效避免部门职能交叉、推诿扯皮现象，增强政府综合协调能力，提高行政效率。

3．政策制定与执行相分离，设立执行机构

20世纪90年代，英国及英联邦国家开始推行政策制定与执行相分离的政府管理模式，即将执行性、服务性或监管性部门的内设机构，成建制地转为执行机构，并授予执行机构负责人充分的人事权、管理权和财政资源支配权。这些执行机构仍属于行政机构，人员仍属于政府公务员的一部分。在英国，目前执行机构的人员数量已经超过中央政府公务员总数的3/4。澳大利亚、新西兰、新加坡等英联邦国家也受英国的影响，根据自己的情况设立了大量的执行机构（参见表2）。设立执行机构的优点是：①有利于政府核心部门集中精力制定政策规划，执行机构专事政策和法规，决策和执行关系明确；②使执行机构获得充分的自主权，有利于发挥执行机构的主动性和创造性；③使政府内部管理从过程控制转变为结果控制。

英国及英联邦国家执行机构与其他国家独立机构的区别在于，前者没有独立的法律地位，隶属政府部门，受主管部门的领导，仅履行执行或执法职能。

4．建立内阁委员会和部际联席会议机构

为了加强政府决策的整体性和可行性，减少部门间互相掣肘，发达国家政府内阁中普遍成立了一些专门委员会，分别由不同的内阁成员组成。这些委员会不单设办事机构，而由内阁办公室承担日常的文秘工作。部际联席会议也是议事协调机构，没有专门的办事机构，而由牵头的部门承担日常的秘书工作。这些委员会和联席会议虽然没有专门的办事机构，但在政府协调运转过程中却起着十分重要的作用。

三 推进政府职能与机构配套改革的建议

我国行政管理体制改革的一条重要经验，就是适应政府职能转变的要求调整机构设置，用政府机构改革巩固政府职能转变的成果。深化行政管理体制改革，应坚持我国的这一成功经验，积极稳妥地推进政府机构改革。

1．加强社会管理和公共服务的部门

按照强化社会管理和公共服务职能的要求，加强就业、社会保障、流动人口管理、环保和公共安全等职能部门建设，提高政府解决社会问题和提供公共服务的能力。例如，实行积极和全面的就业政策，可将人力资源管理、毕业生就业、人才管理等职能进行整合，组建统一的人力资源管理机构；鉴于民间组织管理、军人优抚安置、流动人口管理等方面任务较重，可加强相关机构的职能和人员配置；为加强应急管理，可将安监总局的应急管理职能与国办有关职能合并，成立国家应急管理局，在国务院秘书长领导下工作。在部门编制管理方面，可以借鉴国外编制管理办法，对于直接服务于公众的社会管理和公共服务部门，可根据服务对象的多少来确定编制数量，再按各级政府所承担的职能，确定各层级的人员编制规模。

2．优化政府机构的职能配置

一是政府要逐步退出微观经济领域，把不该管的事交给企业、市场、事业单位和社会中介组织。如行业标准的制定、市场信息统计、举办展会、职业培训等事务，不应再作为政府的职能。二是发改委、财政部、人民银行等宏观调控部门应重点搞好宏观规划、政策制定及监督管理，减少微观管理，重视从“项目管理”向“规划管理”的转变。三是进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系。综合管理部门与产业或行业管理部门，不是领导与被领导的关系，应当是各负其责、相互协作的关系。综合管理部门应主要研究制定国家战略、重大规划、政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。产业和行业管理部门应坚持政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，重点研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划，开展行业执法监督检查，提供行业信息服务等。四是将银监会、证监会、保监会和电监会调整为国务院直属行政机构。

3．逐步设立宽职能的部委

可整合和归并相同或相近的职能，有选择地逐步设立宽职能的部委机构，使政府部门组成向“宽职能、少机构”的方向发展，如逐步向大农业、大交通、大文化、大科技的管理格局过渡，以切实减少部门分工过细、职能交叉、政出多门的顽症。例如，可供考虑的选择有：将交通、铁道、民航的职能进行整合，在政企分开的基础上，组建交通运输部，建立“大交通、大运输”的管理体制；将环保、林业、气象的相关职能进行整合，组建生态建设和环境保护部；将农业、水利、林业等相关职能进行整合，组建农林水利部；将发改委、安监总局及其他部门承担的能源职能进行整合，成立能源部；将分散在有关部门的食品监管职能进行整合，由一个部门负责；将计生、卫生及药品监管、中医药等相关职能整合，组建卫生和保健委员会。

4．开展政策制定与执行适度分开的试点工作

为减少权力过于集中、部门利益化、执行力不强等问题，可参考国外经验，探索政策制定与执行适度分开、相互协调的组织模式和运行机制。这一改革目前还不适宜在某一级政府全面进行，建议选择个别部门或地方进行改革试点，摸索经验。可考虑将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，作为部门管理的直属机构，如可在社会保障、工商管理、质量监督、统计等部门进行试点。

5．使政府自身改革和社会改革相配套

推进事业单位分类改革，发展和规范各种社会中介组织，使之与政府自身改革相辅相成，将大量的技术性、服务性和经办性职能，交给事业单位和社会组织承担。

鉴于行政管理体制改革涉及部门之间职能和机构的调整，综合性强，涉及面广，建议充分发挥行政管理体制改革综合协调机制的作用，加大工作力度，运用研究成果，积极稳妥推进改革。

 

（课题组名单：顾问：郭济、龚禄根；组长：高小平；副组长：沈荣华、鲍静；成员：靳江好、贾凌民、张成福、唐钧、左然、赵振华、李军鹏、余兴安、柏良泽、傅小随、解亚红、赵鹏、池霏霏）