探索实行职能有机统一的大部门体制

党的十七大对我国新时期加快行政管理体制改革作出了新的部署，提出了新的要求，其中明确提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。学习领会这一新的改革要求，积极稳妥地实行大部门体制，对于推进政府职能转变，优化政府组织结构，确保政府全面正确履行职能，有着重要意义。

一 实行大部门体制的必要性

大部门体制，又称大部门制、大部制，一般是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主，以减少机构重叠、职责交叉、多头管理，增强政府履行职能的能力。大部门作为政府机构设置的一种形式，是相对于小部门而言的，通常管理职能较宽，业务管理范围较广，对一项政府事务或几项相近事务实行统一管理。所以，实行大部门体制的关键在于实现职能的有机统一。在我国现阶段，探索实行职能有机统一的大部门体制的必要性，主要体现在三个方面。

1．有利于提高政府履行职能的能力

改革开放以来，我国先后进行了5次大的政府机构改革，使政府职能有了重大转变，机构编制得以精简，管理方式不断创新，大体上与我国改革发展的进程相适应。但是，政府体制改革并没有到位，而且随着改革和发展，政府管理面临着许多新的问题，主要表现在机构重叠、职能交叉、政出多门的问题突出，例如城乡建设、环境资源、交通运输、食品药品、人力资源、社会保障等领域都不同程度存在着类似的问题，成为影响政府效能的体制因素，不仅造成了部门职责交叉、权责脱节、推诿扯皮、多头管理、效率低下现象，更为重要的是，加大了行政成本，影响了政府履行职能的能力。因此，对一些相近职能或融合性强的职能进行整合，探索实行大部门体制，有助于从体制上理顺部门间关系，使政府运行更加顺畅，提高政府全面履行职能的能力。

2．有利于适应市场经济发展的要求

在市场经济条件下，政府是“有限政府”，政府的职能和规模都是有限的，政府的作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域，如宏观经济调控、建立法律框架、提供公共产品和服务、维护社会公正和秩序等，较少干预微观经济运行。改革开放以来，我国按照建立社会主义市场经济体制的需要，进行了多次机构改革，精简了大量按计划经济而设立的专业经济管理部门，同时健全了宏观经济管理部门、市场监管部门。进入新的发展阶段，市场经济发展和经济增长方式转变，要求政府进一步转变职能，实行政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织分开，加强宏观调控，减少对微观经济的干预，但目前政府体制上存在的职能配置不合理、部门分割、资源分散等问题，不利于市场经济的发展。比如，有的综合部门既管宏观又管微观，既管规划又管项目审批，不能集中精力搞好宏观调控，也不利于产业管理部门进行统筹协调；有的部门政企不分，既当“裁判员”，又当“运动员”，干预微观经济社会事务。因此，在新的改革发展起点上，按照大部门体制改革的思路，有机整合政府职能和部门，有利于加强中央政府的宏观调控、政策规划制定、维护法制政令统一实施等宏观管理职能，减少对微观经济运行的干预，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，形成适应市场经济发展的政府体制。

3．有利于形成精干高效的政府组织结构

政府机构是承载政府职能的实体，为了履行职能，政府通常需要设立相应的管理机构。在传统社会，政府职能比较简单，机构设置也较少，如古代中国仅设有吏部、户部、刑部、兵部、礼部、工部等几个部门，美国在19世纪初只设有国务院、财政部和陆军部三个部门。进入现代社会，随着经济社会发展，政府管理的事务越来越多，各国都先后增设了许多新的管理机构，如能源、运输、环保、社保、卫生、信息等部门，但是政府也不能增加一项职能就设立一个机构，使机构数量无限扩张。为了解决这一难题，国际上采取的流行做法，就是将职能相近的部门重组为一个大部门，实行大部门体制，如发达国家无论大小，内阁部门一般保持在15～20个，而发展中国家则相对多一些，在20～30个；同时，为了行使某项相对独立的职能，或管理某方面的事务，大多数国家设有其他行政机构，如独立机构、直属机构、办事机构等，名称、数量和职能取决于各国政府管理的需要，形成了以内阁部门为骨干框架，其他行政机构相辅相成的政府组织结构。在我国，政府同样面临着管理职能增加但又不能设立过多机构的矛盾。探索实行大部门体制，统筹考虑职能配置和各种类型的机构设置，有助于政府在保持合理机构数量的基础上全面履行职能，逐步形成更加精干高效的现代政府组织结构。

二 实行大部门体制是一个积极探索、循序渐进的过程

探索实行职能有机统一的大部门体制，应以科学发展观为指导，按照建设服务型政府、法治政府和效能政府的要求，积极稳妥地加以推进。无论是部门职责的重新界定，还是机构的调整重组，都要有利于政府全面正确有效履行职能，有利于解决现行政府管理体制存在的突出问题，有利于推动科学发展，促进社会和谐，更好地为人民服务。

目前，我国经济社会的总体形势是好的，改革的方向和任务是明确的，推进改革的有利因素很多，但也面临着许多新情况新问题。应当看到，在我国实行大部门体制，还处于探索阶段，缺乏成熟经验，实行大部门体制需要一个探索过程，必须坚持积极稳妥的方针。一方面，要抓住时机，积极探索，首先选择一些意见集中、影响全局的重点领域，实行大部门体制，迈出坚实步伐，争取有所突破。比如，加强环境保护，改善生态环境，事关可持续发展和人类生存环境，应将环保职能整合和机构设置摆到更加突出的位置；使全体人民住有所居，事关民生，建设职能的调整应统筹协调城乡建设，把住房建设、住房制度改革放在更加突出的位置，着力解决低收入家庭的住房困难。另一方面，大部门的设置，主要取决于我国改革面临的环境、条件和内容，要充分考虑到现实可行性，循序渐进，分步实施，避免出现这样那样的问题。比如，为了加快形成综合交通运输体系，发挥各种交通运输方式的整体优势，突破经济社会发展的“瓶颈”，有必要整合各种交通运输管理职能和机构；同时考虑到有的管理部门的特点以及运行情况，改革需要一个过程，相关职能和机构整合就要从现实可行性出发，逐步推进。

从我国改革历程看，改革开放以来，我国根据各个时期改革发展的要求，逐步推进政府职能转变和机构改革，为逐步实行大部门体制提供了成功经验。例如，1982年的改革，主要是精简机构人员，国务院工作部门由100个（含部、委、局、办，下同）精简到61个，人员编制缩减约25%。1988年的改革，按照职能转变的要求，国务院工作部门由72个减少到68个，人员编制精简20%。1993年的改革，按照发展社会主义市场经济的要求，国务院工作部门从86个减少到59个，人员编制减少20%。1998年的改革，精简了9个专业经济管理部门，国务院工作部门减少到52个，人员编制减少47.5%。2003年的改革，主要是进一步转变政府职能，调整机构设置，完善与市场经济相适应的政府管理体制。以上五次国务院机构改革，是政府改革的重要阶段，呈现为一种分阶段、逐步推进的过程，适应了不同时期改革发展的特点和要求。实行大部门体制，应充分运用以往成功经验，实事求是地逐步推进改革进程。

从国际经验看，成熟市场经济国家实行大部门体制，也大多是逐步推进、不断调整的。例如，英国的大部制就经历了一个逐步完善的过程，其外交和联邦事务部，是1968年由外交部和联邦事务部合并而成的；商业、企业和规划改革部，儿童、家庭和学校部，创新、大学和技能部等部门，是1997年通过机构整合成立的；环境、食品和农村事务部，是2001年由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成的。美国1955年通过机构整合成立了卫生、教育和福利部，1979年又将该部分解为卫生与公众服务部和教育部两个部；农业部经过多次重组，1994年又将商务部和内政部负责的相关职能划归农业部；国土安全部是2003年由22个联邦机构重组而成的超级大部。德国1986年成立了环境、自然保护和核安全部，接管了原来由内政部、农业部和卫生部共同负责的环境保护职能，形成大部制；2001年成立的消费者保护、食品和农业部，是由原食品、农业和林业部改组而成的。日本内阁部门原来有1府22省厅，2002年重组合并为现在的1府10省厅，尽管这次机构重组是通过一次大规模改革完成的，但从20世纪90年代中期就开始着手进行，专门设立了改革推进机构，制定了中央省厅改革法律等，到2002年才正式完成，历时多年。

三 大部门体制改革需要重点研究解决的几个问题

十七大关于加快行政管理体制改革的基本要求是“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。探索实行大部门体制，应按照十七大的要求，突出重点，统筹兼顾，深入研究和解决改革中面临的问题。

1．职能和机构整合问题

实行大部门体制的实质，在于实现职能有机统一，确保运转顺畅，而不在形式上调整多少部门。按照这一要求，改革方式有两种：一个是将职能相同相近的部门，重组为一个职能更宽、管理范围更广的大部门，使相关职能由一个大部门负责，统一协调管理相关领域的事务。具体整合方式，应从实际出发，统筹考虑。比如，食品药品安全管理与公共卫生服务有着内在的有机联系，应当在统筹协调食品药品和公共卫生管理职能的基础上，整合现有政府部门，统一负责相关领域的政策规划、组织协调和监督管理职能。再如，能源涉及经济、社会、外交、资源等多个领域，关系到国计民生、国家安全和发展战略，国家能源管理机构的设置，既要考虑强化行业管理职能，也要考虑从更高层次上加强战略规划和统筹协调职能，实现职能有机统一。另一个是只对相同相近职能进行整合，不动机构。在许多情况下，一个部门可能只有某些管理职能与其他部门存在交叉，或者一项事务的工作流程客观上需要几个部门共同管理。在这种情况下，就没有必要重组机构，而是采取职能整合的办法，将相近职能归入一个部门管理为主，使之成为该项职能的主要负责部门，牵头协调相关业务，其他部门配合，做到职责明确、各负其责，防止都负责，又都不负责，出了问题无人负责。

2．决策与执行分开问题

目前，有些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身，容易导致权力过于集中、部门利益化等问题。十七大报告提出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。实行大部门体制，有的部门职能更宽，权力更大，可能出现新的部门利益，监督控制更加困难。因此，实行大部门体制，更有必要在建立决策与执行相对分离的权力结构上有所创新。在这方面，国外已有多年实践，有些成熟经验可供我国参考借鉴。例如，从20世纪90年代起，英国开始推行政策制定与执行相分离的政府模式，内阁部门主要负责政策制定，设有各种决策咨询委员会，同时将部门内设机构成建制地转为执行机构，负责政策执行，并授予执行机构负责人充分的人事权、管理权和财政资源支配权，目前执行机构已达100多个，大部分公务员在执行机构工作。澳大利亚、新西兰、新加坡等国也有类似做法。从我国情况看，可考虑以大部门制改革为契机，进行决策与执行相对分开的改革试点，如将执行性、服务性、监管性的职责及相关机构，分离出来作为大部门的执行机构，将所属事业单位改为独立法人单位，使部门本身主要负责政策制定，执行机构和法人单位专门负责政策执行，形成决策与执行相互制约和协调的权力结构与运行机制。

3．各类政府机构关系问题

现代政府机构种类较多、关系复杂，如我国目前政府机构分为政府组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位、部门管理的机构等。实行大部门体制，涉及部门职能重新界定和机构调整，如何理顺各种机构之间的关系，优化政府组织结构，至关重要。可供考虑的措施有：一是对各种类型机构的定位、职责、规格、权力、责任和隶属关系，作出明确无误的法律界定，为理顺机构之间关系奠定组织基础。例如，将目前机构设置中政事不分、纳入事业单位序列却行使行政职能的机构，明确界定为行政机构。二是使一个部门主要负责一项事务或融合性强的事务，做到职责明确，便于问责。三是明确综合部门与行业部门之间、政府组成部门与其他政府机构之间，是分工合作、相辅相成的关系。四是通过建立部际联席会议制度，确定负责一项事务的牵头协调部门，加强部际关系协调机制，提高政府整体效能。

4．地方政府机构设置问题

我国是实行单一制的国家，中央政府的机构调整必然会影响到地方政府的机构设置。实行大部门体制改革，在逻辑顺序上应先从中央政府起步，而后延伸到地方政府。考虑到中央政府与地方政府的职能有所不同，例如，中央政府管理更侧重宏观性、间接性和指导性，地方政府管理更侧重具体性、直接性和执行性，地方政府的机构设置也应当有所不同。在大部门体制改革中，除了根据政府管理需要实行上下级对口设置的机构外，其他地方机构的设置，应在地方机构编制总额限定的情况下，由地方各级政府根据本地行政管理的实际需要，因地制宜地整合职能和机构，灵活设置地方部门，为地方政府改革和管理创新留下空间，充分发挥地方政府的积极性、创造性。

（沈荣华）