第二节 广义旅游旅游目的地的开发

从旅游目的地视角看旅游开发的要素，包括旅游吸引物、旅游服务设施和旅游基础设施。旅游吸引物、旅游服务设施和旅游基础设施组成旅游产业的主体，涵盖了传统所说的旅游六要素“食、住、行、游、购、娱”。在广义旅游观中，除了传统的六要素系统之外，至少还应包括旅游信息解说系统、旅游安全救援系统、旅游医疗卫生系统、旅游生态环境系统和旅游公共服务系统。旅游目的地的开发，通常是以中心城市为依托的区域旅游整合开发，要构建统一的形象，要提供公共服务体系的配套，要开发面向市场的旅游线路和旅游产品，这通常由政府主导进行。旅游目的地的开发，通常与区域的区位条件、文化遗产、社会经济结构、产业结构、生态环境以及管理政策紧密相关，依据上述条件确定旅游目的地的开发定位和发展目标，综合协调区域社会、经济、文化和生态的发展。旅游目的地的开发目标定位往往是区域生态环境的风向标，旅游开发目标定得高，就需要限制污染型工业的发展，减少所在区域的矿产资源的开发。从这种意义上说，旅游目的地的开发就是区域生态文明建设的抓手和关键。旅游开发很大程度上依赖于其他部门的发展。旅游开发必须与其他国家相关政策——如土地政策、财税政策、环境政策等相一致，旅游开发的环境影响必须得到控制，并优先考虑促进地方就业、税收、形象和生态文明。在我国旅游目的地开发实践中，成长了一大批专家学者，提出了一些有见地的理论，如区域风景层次结构（见图4-5）、旅游活动行为层次结构（见图4-6）、旅游产业开发的内部结构（见图4-7）以及旅游目的地的旅游开发模式（见表4-1）。这些理论的提出，为旅游目的地的开发建设找到了钥匙，为旅游目的地的规划与管理指明了重点，为旅游目的地的发展指明了战略方向。

一 旅游目的地开发、保护与可持续发展

因决策者的旅游开发战略不当、缺乏系统规划等，开发会导致自然生态和社会环境的破坏。为了实现旅游可持续发展，必须坚持四项重要的原则。一要坚持“少开发，多利用”的原则。之所以这样说，是因为旅游发展永远有阶段性的认识局限，如果片面强调开发，就意味着要进行大规模的建设，但大规模建设的可行性往往难以判断，在没有准确的可行性判断之时就急于开发建设，就很可能失误。对经济发达地区，建设决策中的一些失误还可能进行弥补，因为经济发达地区有一定的经济能力做后盾，有些环境影响也可以弥补。但是，对经济欠发达地区而言，一旦建设失误，就难以挽回。所以，在规划和发展中，应注意谋定而后动。在总体思路上，就是少开发、多利用。很多资源，尤其是文化性的资源，可以先行充分利用，把它们整合起来就成为产品。坚持这个原则，至少可以少犯错误。二要坚持“强化软开发，适度硬开发”的原则。在规划建设的过程中，更多的要强调软开发。软开发的核心就是策划、规划、设计，一定要努力将这些工作做到位。发展旅游，应该从游客的角度来考虑，游客厌倦了城市生活，才愿意亲近大自然，本地人对当地的文化体系已经看惯了，追求差异化，才跑到其他地区去，这是很自然的心态。所以，在规划中就需要强化软开发。适度硬开发，不是说不搞建设，但是要适度。只有这样，才能把资源整合做到位。三要坚持“以社区为主，避免 ‘飞地化’和 ‘孤岛化’开发”的原则。一些地方在强势政府的主导下，大搞政绩和形象工程，大面积征地搞旅游开发区，以大项目和优惠政策进行招商，搬迁所在地的原居民，剥夺原居民的生存和发展基础，实施“飞地式”和“孤岛式”旅游开发，引发大量社会冲突。在条件允许的情况下，尽量坚持以本地居民为主的开发方式，当地居民自己做主，以小额贷款的形式解决资金短缺问题，加强技能培训，政府辅以公共服务和市场营销的投入。四要坚持“没有科学规划不开发”的原则。规划是开发的基础，基本成为共识。但在旅游规划实践中，存在大量表面上重视、旅游规划投入不足、旅游规划程序合法不合理的现象。不解决好这个问题，旅游开发失败会多发易发。

旅游可持续发展作为一种不损耗旅游资源、不破坏旅游环境而达到发展目标的发展方式，要求在满足当代人需求的同时，不能妨碍后人的需求。受经济利益驱使，政府与开发商往往追求短期最大的投资回报和利润，往往忽视旅游资源与环境的保护。受素质局限，政府与开发商也可能作出破坏文化遗产的行为。因此，可持续发展要求政府和旅游开发商重视对旅游环境品质和文化遗产的保护，优先选择绿色旅游、生态旅游和负责任的旅游开发方式。旅游管理部门要严格执行“谁破坏景观污染环境谁赔偿”政策，最好在开发前对重点开发项目进行环境影响评价和环境审计。

二 以社区为核心的旅游目的地开发

以社区为基础的旅游开发，就是以社区居民利益为导向，而不是以党政领导的政绩为导向，是先富民后富财政的旅游开发模式。基于社区的旅游开发可以给当地社会带来多种好处：增进文化交流、加大资金注入、促进技术转让、加强环境教育、提高土地利用率、改善基础设施、增加就业机会、促进地方经济发展。基于社区的旅游开发不能脱离区域、全国乃至全球旅游业的发展趋势，不能脱离国家或区域的发展政策、规划、计划、法律、法规以及市场营销环境。

基于社区的旅游开发主体可能是多元的，有些设施和服务由社区开发，有些设施和服务可能由区域性、全国性或跨国公司开发运营，还有些基础设施可能由政府组织直接开发。小型私人企业、小型家族企业、大型综合型公司或上市公司都可能参与社区旅游开发。政府负责制定政策、规划，合理引导旅游开发方向和开发强度，保障带来巨大收益的同时，又不至于造成影响旅游可持续发展的问题或其他社会、经济、文化、生态问题。

每一个社区，不管是城镇还是乡村，都包括当地居民和地方政府机构。对于旅游开发，政府与当地居民往往目标不同，政府常常居强势地位，剥夺当地居民的利益。社区居民如果觉得在旅游开发中得到的补助不到位，易引发冲突。因此，地方政府必须尊重当地居民的诉求，让当地居民尽可能地参与到旅游开发和运营中，保证社区居民从旅游开发中得到足够实惠才能发自内心地参与旅游环境保护。当前，由于旅游开发引发的社区利益主体冲突和当地居民抱怨现象普遍，成为社区经济社会发展中的显性问题，应提以重视。

三 城市旅游地与乡村旅游地的开发

按照城乡地理单元分类，可以分为城市旅游开发和乡村旅游开发。城市是区域旅游的窗口、进出口、旅游服务中心、旅游集散中心、休闲娱乐中心和旅游购物中心，有些城市本身就是重要的旅游目的地。乡村与城市巨大的景观反差、生态环境质量反差和空气质量反差，使乡村成为城市居民节假日逃离城市的首选地。城市和乡村一起又构成外地游客到访的旅游目的地。城市旅游与乡村旅游的市场卖点差异很大，城市中的“类乡村旅游”和乡村中的“类城市旅游”开发都难以取得旅游客源市场的认同。

我国城市旅游的发展，在“中国优秀旅游城市”和“中国最佳旅游目的地城市”标准的指导和评选下，取得了突飞猛进的效果。一些历史文化名城和历史文化名镇在自身文化遗产厚重并有广泛市场吸引力的基础上，不断开发旅游基础设施和旅游服务设施，不断改善宜游宜居环境和生态景观环境，不断提高原居民的好客度，已经成为旅游目的地构成中的中坚力量。丽江古城、平遥古城、凤凰古城、镇远古城、周庄古镇、西递古镇、宏村古镇、乌镇、阆中古城等古城镇旅游开发非常成功，影响很大，对全国其他地区的古城镇旅游开发起到了带头示范作用。北京、西安、洛阳、开封、南京等古都旅游一直是到访中国的海外旅游客源的重要旅游目的地。上海、深圳、厦门、青岛、大连等沿海城市处于中国改革开放的前沿阵地，拥有巨大的经济活力、领先的开放意识和最好的旅游服务环境而成为重要的旅游目的地城市。成都、杭州、福州因具有重要的自然资源赋存和骨子里流淌的休闲血液，市民生活从容，引领休闲时尚，从而成为重要的休闲之都。拉萨、三亚、哈尔滨、乌鲁木齐等城市因特色旅游资源开发而成为重要的旅游城市。在城市旅游开发中，出现了很多成功经验。一些城市利用旧城更新改造的机会，成功开发了休闲商业街，如上海新天地、成都宽窄巷子、北京后海、福州三坊七巷、杭州河坊街、天津意大利风情街等。一些城市利用旧厂房，改造成为著名的文化创意旅游景点，如北京798艺术区、长沙浏河村10号、乌鲁木齐的七坊街和北京宋庄艺术区等。一些城市利用对城市文化的挖掘提炼，成功开发出重要的旅游吸引物，如西安华清池的“长恨歌”实景演出、杭州宋城的“宋都千古情”演出、丽江的“印象丽江”演出、登封的“少林大典”演出、开封的“东京梦华录”演出以及杭州的“印象西湖”演出等。一些城市利用大型节事活动的举办，成功开发了一些景区，如北京奥林匹克公园的鸟巢、上海世博园、昆明世博园、沈阳世博园和西安世博园等。一些城市利用主题创意，成功地开发出了一批著名的主题公园，如深圳华侨城、北京欢乐谷、广州番禺野生动物园、大连海洋世界、西安大唐芙蓉园、北京石景山游乐园、芜湖方特主题公园、常州恐龙园、无锡灵山大佛等。一些城市利用现代建筑景观，无中生有地开发出旅游景点，如上海东方明珠、北京大剧院、台北101大楼、武汉长江大桥等。一些城市利用城市特有文化优势，成功打造成夜间娱乐活动高地，如长沙、拉萨都已经成为不眠之城。在大城市规划中，越来越重视成片游憩区和Greenway系统的规划，如宁波、北京、沈阳、福州等，并逐渐在大都市边缘形成环城游憩带。当然，在城市旅游开发中，也出现很多失败的教训，很多主题公园一开业就倒闭，很多城市旧街区改造后缺乏人气，一些城市的印象实景演出入不敷出，一些城市在旅游开发中植入了过多的房地产而丧失了旅游功能。未来的城市旅游开发中，要加强城市主题形象的研究，以城市形象统领城市旅游开发。关于城市旅游形象和城市旅游开发的研究，在中国还非常薄弱，远远落后于城市旅游开发的实践。旅游研究者在城市旅游开发和管理方面的研究将大有可为。

在新农村建设和城乡一体化建设的时代背景下，在城市居民逃离城市水泥森林高楼峡谷的市场需求下，在农村传统农业衰退亟须振兴的推动下，乡村旅游迅速在城市郊区、景区周边和交通干道沿线发展起来。最早发展起来的乡村旅游就是农家乐，是以农民为开发主体的旅游接待服务形式，提出了“吃农家饭，住农家屋，干农家活，享农家乐”响亮口号。随后，一些企业在看到乡村旅游的市场机会后，加入乡村旅游的开发中，这些开发主体开发出了乡村休闲度假设施，旅游接待服务层次明显高于农家乐。一些企业在农村土地允许流转的政策背景下，利用雄厚的资金优势，整合土地资源，策划主题形象，找到市场卖点，开发休闲农场和休闲农庄，并提供广泛的休闲娱乐活动，提供的最终产品其实就是以农业种养殖景观为基础，以特色休闲活动为卖点的“乡村休闲度假区”。在我国的大都市郊区，乡村旅游逐渐呈现集群发展的态势（见图4-11），如北京沿温榆河的金盏乡乡村旅游产业集群，北京龙庆峡乡村旅游产业集群，北京雁栖湖乡村旅游产业集群等。无景点的都市郊区乡村休闲成长也很快，一些大城市纷纷考虑规划建设集中连片的休闲空间，为都市居民提供优质的后花园和宿营地。为迎合这种趋势，一些都市郊县（区）提出打造“全县大境区”的概念，以全县全域空间的优良生态环境和生活环境吸引游客到访。

融社区为一体的开放式景区建设已经萌芽。经济基础与出游率的差异，使得我国东、中、西部呈现不同的景区建设模式，如东部地区很多县在提“全县大境区”的概念，将一个县作为一个大景区或是一个大园林来建设，打破了原来的或者说中西部的“围墙景区”模式，很好地解决了景区和社区二元分割与冲突的格局。由景区向旅游产业集聚区（旅游产品mall）或旅游目的地（如大泰山、大长白山、大太湖、大黄果树旅游圈）转变，由点状开发向线状和面状旅游开发转变，旅游地产推动旅游园区化。

四 旅游公共服务体系的开发

国家旅游局规划到2015年基本建成旅游公共服务五大体系。为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）精神，加快实施《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》，国家旅游局下发《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》，提出力争到2015年末，基本建设完善全国旅游信息咨询服务体系、旅游安全保障服务体系、旅游交通便捷服务体系、旅游便民惠民服务体系、旅游行政服务体系等五大体系，初步实现旅游公共服务在东中西区域间、城乡间的统筹协调发展，全面提升我国旅游公共服务的质量和水平，不断满足广大游客的旅游公共服务需求，为把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业、实现建设世界旅游强国的目标、推动社会和谐发展、提高人民群众生活质量作出积极贡献。《意见》提出，各地要深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，强化公共服务精神，进一步提高认识、转变政府职能、创新工作机制、加强统筹协调，加快推动建立“大旅游公共服务”的工作机制，建立健全社会化参与供给和绩效监督评估问责工作机制，加快旅游公共服务体系建设，并加强组织、法制标准、资金投入、信息技术、人才队伍等方面的保障，为广大游客提供体系完备、门类齐全、规范标准、优质高效、便利惠民、安全舒适的旅游公共服务。《意见》的发布是国家旅游局继编制《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》及召开首次“旅游公共服务座谈会”之后，在旅游公共服务领域的又一项重要举措，将对各地的旅游公共服务工作进一步发挥指导作用。《规划》和《意见》发布后，国家旅游局还将陆续推动实施旅游咨询中心示范工程、旅游气象服务示范工程、旅游保险示范工程、旅游集散中心示范工程、旅游观光巴士示范工程、旅游休闲设施与服务示范工程、旅游行业“刷卡无障碍”示范工程和旅游标准化示范工程等八大工程，发挥示范引领作用，推动各地旅游公共服务体系建设。

专栏4-1 北京旅游环境与公共服务提升年建设规划

为加快贯彻落实《北京市人民政府关于贯彻落实国务院加快发展旅游业文件的意见》和北京旅游要实现“资源多样化、服务便利化、管理精细化、市场国际化”的目标，北京市旅游委将2012年列为旅游环境与公共服务提升年，并正式发布《北京市旅游环境与公共服务体系三年建设指导意见》。该《意见》围绕建设世界一流旅游城市的目标，力争用三年（2012～2014年）时间，初步建立信息化、便利化、智慧化、规范化的北京旅游公共信息服务体系，旅游安全保障体系，旅游交通便捷服务体系，旅游惠民便民志愿者服务体系，旅游知识普及与旅游责任教育体系，旅游环境保护和旅游好客环境体系，旅游环境与公共服务的监管与评价指数体系，旅游环境与公共服务建设规范及标准体系共八大体系。与此同时，北京市旅游委确定了2012年北京市旅游环境和公共服务“六个一”重点工作：办好一件实事，制定一批规范，开展一批规划，举办一系列公益活动，推动一批旅游公共服务建设，实施一批奖励支持；并要求各区县旅游局重点抓好“十个一”工作：一是推出一张区县旅游导览图，二是新建一批旅游导览标识，三是建设一批旅游集散中心（站），四是改造一批旅游公共服务设施，五是编辑一本区县旅游故事，六是改造提升一个旅游示范乡镇或街道，七是改造提升一个示范旅游景区，八是规范壮大一支志愿者队伍，九是举办一批旅游公益服务活动，十是建立健全一套旅游应急投诉和应急救助体制；要求A级景区等业态重点抓好“十个一”工作：推出一张旅游导览图，设置一块五种语言文字全景牌，改造一批旅游厕所，完善一个游客中心，开通一条无线宽带网，建设一个自助导览系统，开发一种特色旅游纪念品，建立一支志愿者队伍，完善一批旅游标示牌，编辑一套旅游景区故事。