第三节 广义旅游发展

一 发展的误区

1．导向误区

中国现在处在工业化中后期，城镇化爆炸式的发展期，过去30年，大体上中国的城镇化率每年提高1个百分点，现在城镇化率全国平均超过50%，发达地区已经超过70%。而且就未来而言，仍然会保持城镇化的爆炸式发展。未来30年中国大概有4亿～5亿农民市民化，要发展多少城市才能容得下？有的人预测，中国至少还需要10个千万人口以上的特大城市，需要100个百万人口以上的大城市，但是究竟怎么发展，这里边有规律。我们不能跟着欧美模式走，它们人口少；我们也不能跟着过去的模式走，靠强力耗费资源的模式，现在很难持续。经济问题的不平衡、不协调、不可持续，是根本性的大问题。

2．旅游的误区

从旅游的角度来说，这几年旅游大项目风起云涌，但是认真看一看，这些旅游大项目有两个趋势，一个是复古，一个是崇洋，这两个趋势现在仍然在发展。还存在规模竞争和奇异竞争。发展旅游应求真务实，不是投资越多越好，而是投资越精确越好，现在旅游项目的开发需要调整，需要导向。

3．城市局限

工业化过程中的城市局限，一是追求规模，越大越好。二是以汽车为尺度，大马路、大高楼、大广场、大绿地。三是城市建筑之间没有关系，各是各的，各做各的，只是建筑集群，不是有机生态系统。四是资源局限，土地资源用尽，水资源枯竭，资金资源掣肘。五是文化的毁坏，不土不洋、不中不西、不城不乡、不古不今。

4．不能做什么

现在大家关注的是做什么，其实首先应当关注的是不能做什么。一个根本性的考虑是做什么和怎么做，把握好这个关系，旅游发展才有前景。这就需要跳出时代看时代，跳出地域论地域，跳出项目做项目。

首先，跳出时代看时代。规划就是立足现状，规划未来。搞城市建设应争取30年不落后。1995年互联网进入中国，形成了根本性的开放，到现在18年，日常生活已经离不开网络。微博是这两年的事，整个社会的信息沟通系统变了，信息发布系统变了。20年前则难以想象。这就要求跳出时代。城市建设也应该努力想，能想多远，就能做多远，吸引力就能到多远。

其次，跳出地域论地域。各地情况不同，要求不同，但是绝不能用自己的感觉来对应市场。从地域角度来看，产品对应四个层面，有地方性产品、区域性产品、全国性产品、国际性产品。研究旅游发展首先需要定位，地方性的产品所对应的市场就是周边，区域性产品对应区域市场，全国性产品对应全国市场，国际性产品对应国际市场。有的产品可能就是地方性的产品，用不着研究如何扩大范围，但需要逐步提升。有的产品可能是国际性产品，这就必须下功夫。同样道理，国际性产品对应地域范围虽大，市场未必大；而地方性产品反倒有可能对应较大范围的市场。

一般来说，用新产品巩固老市场，用老产品开发新市场。因为老产品都是比较成熟的产品，在市场上的影响也比较大，所以要用老产品开发新市场。而老市场一般是回头客，所以必须用新产品巩固老市场。从这个意义上说，除了少数主题公园类产品之外，旅游产品没有老化问题，再过千年，黄山不会老化，故宫也不会老化，旅游者一代代地成长，只有老市场，没有老产品，因此也不能简单套用工业产品的周期理论。

再次，跳出项目做项目，项目怎么跳出？说到底是路径和方法的创新，所以先研究怎么做，然后再研究做什么。这里第一要适应现实需求，第二是挖掘潜在需求，第三是引导深度需求，第四是创造未来需求。能创造未来需求，项目就可以持续，就有生命力。

二 全要素

广义旅游需要全要素的整合，综合资源奠定核心吸引，生态环境创造根本优势，产业聚集形成发展基础，主题功能确定合理区域，文化积淀构造品牌基础。规划就是财富，环境就是资本，结构就是效益。

第一类是运营要素，传统的“行、游、住、食、购、娱”这六个要素已经不够了，从转型升级的角度来说，要扩大到休闲领域，进一步提升，就需要文化、深入、慢生活、浪漫、精品和境界，即“文、深、慢、漫、精、境”，也是六要素，两者叠加，一共十二个运营要素。从运营要素来说，现在具备了好的基础，但是参差不齐、长短不一，需要填平补齐。

第二类是发展要素，涉及资源、资金、土地、人才、信息、科技、文化、管理、产权等。这是现在旅游发展最大的“短板”，多数要素市场没有形成，要素作用不足，这方面的国际化程度也低。可以看一看在日常工作里这九类发展要素的管理。旅游管一部分人才，管一部分信息、科技，只管理了一部分；管不了资源，也管不着资金，更管不了土地。发展要素决定产业发展的根本，多数要素无法管理，造成其边缘化的结局。这就需要进一步开拓领域。

第三类是社会要素，现在是三个二元结构。一是城乡二元，这是传统的二元结构。二是内外二元，随着旅游的发展，这个问题越来越突出，比如近年香港人和内地客发生矛盾，实际上就是内外二元结构的体现。三是区域二元，无论大区域还是小区域，都存在着发展的不平衡。解决起来其实很简单，把当地居民纳入旅游发展，使之能够分享旅游发展的利益，从而形成友好的社会环境，达到一体化运行。

第四类是环境要素，弥补自然环境，提升人文环境，改善经营环境，完善市容环境，强化休闲环境，优化交通环境，协调景观环境，严格保护环境，创造好的发展环境。

总体而言，现在对旅游的理解仍然较窄，工作面自然也窄，而且这些工作主要是地方政府在做。可以倡导研究一些工作方式和工作措施。比如环境要素，涉及一系列的问题，这一系列的问题怎么解决？就目前来看，旅游发展的“短板”不是资金。

三 全过程

要针对旅游者的全过程，形成旅游供给的全过程。

首先是资源。传统的资源要么是名山大川，要么是名胜古迹，这是单一观光产品，单一发展模式。新资源主要是指社会资源，包括环境旅游资源、生活旅游资源、产业旅游资源。

其次是新体系，要求从单一到复合，包括观光、商务、城市、乡村、文化、休闲、度假等。

再次，全过程说到底是两类产品，一类是目标性产品，就是传统追求的到此一游，另一类是过程性产品，追求的是深化体验。广义旅游要从目标性产品转向过程性产品。比如传统旅游讲究线路，现在要研究活动组合。比如一天是什么活动，三天是什么活动，七天是什么活动，各种各样的事情都是活动组合。

最后，扩充发展模式，简单说就是“A+B+C”。A是吸引中心。吸引中心是发展的亮点，不仅吸引游客，也吸引政府。这样的项目投入大，市场需要培育，有可能在直接经营上形成亏损局面。这一方面需要开发者的远见卓识，另一方面需要政府的政策支持。B是利润中心。目前一般形式是配套房地产建设，长远也会形成其他方式。C是文化中心，衍生发展。通过市场，聚集人气；通过政策，聚集商气；通过创意，聚集文气，最终聚集衍生产业的发展。从而延长产业链，扩大产业面，形成产业群，构造文化旅游产业聚集区的总体模式。

四 结构优化

结构问题是下一步旅游发展的重中之重，也是现在最薄弱的问题，包括花费结构、市场结构、区域结构、城乡结构、投资结构、产业结构、产品结构、组织结构、运营结构、技术结构、人才结构、国际结构。我们要做结构文章，谋长远发展。现在旅游结构的合理化已经变成了普遍性问题。

从结构的角度来说，旅游是一个非常复杂的结构体系，应达到结构的合理化和结构的高级化。但如果就事论事分析结构，很难分析出是否合理。从结果角度研究结构可能是好的路径，可以归纳为三条线。一是底线，结构合理化的底线就是行业不亏损。比如这个城市是否需要建酒店，重点看现在的经营情况，如果这个城市的酒店现在已经全面亏损就不能建了。二是中线，达到社会平均利润率，意味着投资回报的合理性。三是高线，就是通过创新，形成超额利润，达到产业结构高级化。

最后可以归纳为四句话。第一，旅游需求无穷尽。任何需求都有穷尽，但是旅游需求无穷尽。第二，旅游行为无框架，短期、异地、特殊，各种各样的行为都可以称为旅游行为。第三，旅游资源无限制，只要能转化成产品，就是旅游资源。第四，旅游产业无边界，我们不用谋求非要有一个明晰的边界。实际上产业融合是普遍性现象，任何一个产业都是这样。

五 建设体系

一是部门与产业交融体系。应发挥旅游市场优势，把握发展主动权；工作上一对多，把握主导权。二是公共服务体系，包括营销、品质、秩序、标识、服务中心、紧急救援。三是全面休闲体系，包括城市休闲、乡村休闲、休闲社区、度假社区。

政府主导形成热潮，企业跟进形成热点，市场需求形成热流。这需要研究大与小、长与短、虚与实、硬与软等多种关系。一是新意识，发展全球化，产业一体化；二是新领域，休闲拓展，低碳发展；三是新措施，基础设施、土地、金融、存量开发；四是新决心，中央与地方，互动互促；五是新现象，趁热打铁，趁势而上。

从旅游局的工作角度来说主要是以下几个方面。

第一，大对大。在落实过程中，需要开拓，关键是创造旅游部门能够主导的工作抓手，使旅游能够围绕中央决策创造性地落实。这就需要趁热打铁，出大思路、成大格局、谋大地位。

第二，联动与合作。旅游部门是一个弱势部门，和其他部门合作，一对一是弱势，但是一对多就是强势。跨地区联动、多部门合作，旅游部门主要发挥整合作用，借助其他优势，形成自身优势。产业融合要有一个过程，不是简单地和几个部门签协议，一个文件下来，就能够解决问题。核心在于市场的培育，在发展中实施。

第三，公共性。以扩大内需为主导战略，以改革开放为主线，抓四个方面，要素市场化、发展社会化、运行智能化、推进国际化。其中，公共管理、公共环境、公共产品和公共服务，就是旅游局需要做的事情。而且要调整一下观念，现在旅游已经融入大局、构造大局、融入中心、纳入主流，不能再边缘化。

六 关于《国民旅游休闲纲要》

2013年2月18日，国务院发布了《国民旅游休闲纲要》。这个纲要经十年酝酿，历四年制定。

纲要的内容很丰富。第一是转变观念。第二是保障休闲度假的时间。第三是灵活安排。第四是分出层次。第五是丰富产品，降低门槛。第六是完善服务，提高质量。

《国民旅游休闲纲要》内容丰富、要求具体、导向清楚，形成了广义旅游发展的政策基础，纲要中涉及广义旅游的方方面面，进一步会形成各项政策。

纲要是指导性文件，会推动观念的变革，形成发展的导向，引导市场的拓展，促进设施的完善，带动环境的进步和公共服务的提升。

七 法律建设

2013年4月25日，十二届全国人大第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》，国家主席习近平签署第三号主席令予以公布。经过30年的努力，两下三上，《旅游法》终于出台，这是改革开放后中国旅游发展35年的结晶，成为中国旅游发展的标志，也将成为中国旅游发展的转折点。至此，中国旅游形成了国家大法、国务院条例、部门规章组成的完整的法律法规体系，符合广义旅游发展的规律性。

《旅游法》的根本特点在于综合性。与其他专项法律相比较，《旅游法》的综合性突出，与以前发布的旅游单项规章相比较，《旅游法》的综合性更加突出。

第一是《旅游法》的市场基础。2012年，国内旅游29亿人次，入境旅游1.33亿人次，出境旅游超过8000万人次，意味着旅游成为国民生活中的要素，成为重要的社会现象。因此，在《旅游法》中，开宗明义，明确“游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动，适用本法”。定义在两类活动，范围极广，是广义旅游的体现。

第二是《旅游法》的产业基础。多年以来，我们常常说旅游涉及面广，关联性强，拉动力大，这正是广义旅游的表现。这就要求各个方面密切配合，要求旅游业与社会高度协调，正是在这种情况下，《旅游法》超越了小旅游的范畴，突出了大旅游的概念，严格说，旅游不仅仅是一个产业，而且是一个领域。

第三是《旅游法》的法制基础。对应于旅游的综合性，一是立法思路有根本性的调整，从旅游管理法和单项法规调整为综合法。在早期的立法过程中，往往是“部门法”的思路，各个部门通过立法争取地位和权力，最后在实践中造成“部门冲突”。《旅游法》不能走这条路，只能开拓新路。二是立法程序的变化，从传统的部门起草、国务院法制办公室建议、人大通过的程序，调整为全国人大直接立项、起草、论证、通过，在法律最高层面推动，使部门协调难度大大减少。三是本次出台的《旅游法》创造了新格局，是旅游者权益的保护法，旅游市场秩序的规范法，旅游企业行为的基本法，旅游发展的促进法。全面体现了综合法的特点。

第四是《旅游法》的认识基础，多年以来，一些旅游基本问题始终处在争论或讨论的过程之中，实际上，这恰恰是旅游综合性的体现，形成了广义旅游。但是，要把这些很难说清楚的问题通过明确的法律语言表述出来，规范下来，难度极大，《旅游法》出色地完成了这个任务。不仅在立法实际中形成了突破，在理论方面也形成了创新。

第五是《旅游法》的公共基础，随着经济和社会的进步、旅游行为的普遍化，旅游所包含的公共性要求越来越多，公益性也开始产生。但更重要的是要保障公民的旅游权利和旅游利益，即每个公民都拥有自由旅行的权利，都有过程中的利益诉求途径，对于弱势群体，也应提供相应条件，使其能够享受旅游。在《旅游法》中，这方面浓墨重彩、高屋建瓴，实现了超越。也正是因为实现了超越，才得到各方面的拥护，最终得以出台。

第六是《旅游法》的国际基础。在世界范围内，中国的旅游业是后起之秀，旅游法规的建设也是后起之作。《旅游法》的制定过程，是对世界各国旅游法规的学习、消化、吸收的过程，也是按照中国的国情，提高、创新的过程。比较而言，中国的《旅游法》更加全面，更加综合，也更具有可操作性，比如第三章“旅游规划和促进”，主要是对各级政府和各个部门的要求，在国际上是创新，在发展中将起到重要作用。

立综合法律，成广义旅游，应天时、占地利、得人和。

广义旅游已经形成了广泛的实践基础，《国民旅游休闲纲要》提供了理论和政策基础，《旅游法》形成了法制保障，希望在落实的过程中能够对老百姓的幸福感受起到实实在在的作用。

参考文献

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