第二节 北京市城乡一体化的政策实践进程

改革开放以来，北京市城乡一体化的政策实践进程可以分为以下三个时期。

（一）城乡一体化的提出与探索时期（20世纪80年代中期到2002年）

20世纪80年代中期，一些大中城市相继宣布实行城乡一体化的方针。北京城乡一体化是以城市工业支援农村为起点、以乡镇企业发展为脉络逐步发展起来的，其目的在于解决郊区“一个不足”（经济总量不足）、“三个滞后”（基础设施滞后、发展水平滞后、体制改革滞后）的矛盾。1986年1月，上海市在农村工作会议上正式提出城乡一体化的指导思想。同年，天津市农村工作会议也正式宣布实施城乡一体化的方针。1986年，北京市农口领导就以城乡一体化的思路指导郊区农口工作。北京市提出郊区农村经济已经具备城乡协调的客观条件，应把城乡一体化作为发展郊区农村经济的基本指导思想，从城乡一体化的高度把农村建设同城市发展联结起来，变城乡分割为城乡融合，走城乡结合、协调发展的道路，构建城乡一体化产业结构体系、城镇结构体系和生态环境体系。

1988年，北京市政府农林办主任白有光在全市农口横向工作会议上作了《工农携手、团结协作，促进城乡一体化》的工作报告，他在报告中指出：“过去我国搞工业化是在城乡严格分割下进行的，建国初期以至60年代基本上依靠工农产品不等价交换，从农业积累工业化的原始资本，而农村则处于工业化之外，只是搞农业生产，如搞工业就是资本主义，这就是所谓的二元结构。乡镇企业的发展就是对二元结构的突破，其必然引起城乡关系、工农关系的重新调整。”“现在看来，很需要从全局出发，即从城乡一体化的高度出发来重新确定乡镇企业的定位。”1991年北京市委六届十二次全会通过的《关于贯彻〈中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定〉的意见》，提出“加快城乡一体化步伐”的内容，实行城乡统一规划，逐步建立城乡互补的经济体系，建立城乡统一的生态体系，发展以城带乡的科教文卫体系和城乡协调的城镇建设体系，逐步缩小城乡差别。

应该说，北京、上海、天津等大城市和一些经济发达地区率先提出以城乡一体化思想指导郊区农村工作，这具有很大的前瞻性，体现了城郊经济发展对传统城乡二元体制的挑战，发展方向是正确的。特别是20世纪80年代北京市城乡一体化的思想认识和相关政策，对于促进乡镇企业的发展产生了积极作用。但由于受制于国家层面的城乡二元结构，20世纪80年代开始提出的城乡一体化并没有从根本上改变和动摇城乡二元结构，城乡一体化发展的成效也不明显。在总体上，北京与全国一样，仍然在城乡二元结构的大框架之中谋求发展。

（二）统筹城乡发展的提出与推进时期（2002～2008年）

虽然城乡二元结构、城乡一体化早在20世纪80年代就提出来了，上海、北京、天津以及江苏等经济发达地区也提出了城乡一体化的工作要求，但是在党和国家层面则长期没有正式提出破除城乡二元结构问题，因而在总体上，全国以及其他地区的城乡二元结构没有实质性的突破，城乡一体化的发展也没有实质性的进展。直到2002年11月党的十六大首次承认我国“城乡二元经济结构还没有改变”、首次提出要“统筹城乡经济社会发展”的重大战略思想之后，统筹城乡发展才开始成为全国上下解决“三农”问题的基本指导思想。2003年10月党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，将统筹发展理念拓展为统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，建立有利于改变城乡二元经济结构的体制。从此以后，全国解决“三农”问题的基本思路走上了统筹城乡发展、推进城乡一体化的道路。

2002年北京市第九次党代会提出：“加快城乡结合部和绿化隔离地区的建设，进一步优化首都城乡经济结构和布局，促进城乡一体化。”2003年2月北京市郊区工作会议的基调就是贯彻十六大精神，统筹城乡发展，推进城乡一体化，加速郊区发展。统筹城乡发展最根本的就是打破城乡分割的二元体制，推动城乡资源的合理流动，实现城乡两个积极性的充分发挥。会议提出解放思想，大胆创新，按照城乡一体化的思路推进郊区快速发展。会议认为，当前郊区工作中解放思想的重点就是牢固树立统筹城乡经济社会发展、全面推进城乡一体化的思想观念，创新发展方式和发展模式，建立新型的领导体制和工作格局。第一，树立城乡一体化的思想观念和思维方式。全市各级干部都要克服工农分离、城乡脱节的发展观念，树立城乡一体化的思想观念和思维模式。市委、市政府各职能部门要按照城乡一体化的要求去实现自己的职能，既要抓城区，也要抓郊区。第二，创新城乡一体化的发展道路。第三，建立城乡一体化的领导体制和推进机制。可以说，2003年召开的北京市郊区工作会议，是在党的十六大精神指引下，真正开始统筹城乡发展、推进城乡一体化的崭新起点。以此为开端，北京市统筹城乡发展、推进城乡一体化进入了真正具有实质意义的新时期。这一时期，北京市在统筹城乡发展、推进城乡一体化上主要有以下几方面的政策和做法。

一是北京市委、市政府带头确立城乡统筹发展的新观念。加快郊区农村基础设施建设，仅靠农村自身是不行的，仅靠农口部门也势单力薄。长期以来形成的城乡分割的二元管理体制形成的思维定式，使政府众多职能部门的工作重点集中在城区，把郊区农村的工作只看成是农口的事。为了形成城乡统筹、部门联动的良好工作机制，市委、市政府以城乡统筹发展的新观念推动政府职能部门观念的大转变。在各种会议上和不同场合，市委、市政府领导反复强调：市政府绝对不是一个只管城市的政府，市政府各部门也不是只管市区的工作部门，我们面对的是全体市民，不是只管城市里的人，不能只见城市，不见农村。“三农”工作是各部门工作职责的重要部分，各个部门对解决“三农”问题均负有不可推卸的责任。市政府主要领导甚至要求：哪个部门认为自己的工作与“三农”问题有关，提出要办的几件实事，有一页纸的汇报材料就够了；哪个部门认为自己的职能与“三农”问题无关，要写出详细的汇报理由，少于5000字不行。

二是北京市政府各部门统一开展农村“春季调研”活动，推动政府职能部门向郊区农村延伸。在北京市委、市政府领导的大力推动下，从2005年开始，北京市政府各委办局集中开展大规模的农村“春季调研”活动，各职能部门根据自身职能，查找与农村工作需求的实际差距，有针对性地拿出具体的措施，将各自的公共服务职能向农村延伸，以体现城乡一体化对政府各职能部门转变职能的新要求。通过这次调研活动，各部门加深了对“政府各职能部门不只是城市的职能部门”的认识，从而进一步增强了统筹城乡发展的意识，并从统筹城乡发展的要求来转变职能，将各自的公共服务工作重点向农村延伸。仅2005年之内，各职能部门就起草或出台了近40项关于支持“三农”工作的政策意见或实施方案。2005年“春季调研”活动的结果最后形成了53项可操作项目，其中涉及解决农民问题的14项，涉及解决农业问题的10项，涉及解决农村问题的29项。这些项目很多涉及农村的基础设施和公共服务建设。从2006年开始，北京市政府将各职能部门通过“春季调研”所确定的项目纳入社会主义新农村建设“折子工程”，项目手册发到各乡镇，并在《北京日报》上向社会公示，欢迎广大群众与媒体监督。2006年列入社会主义新农村建设“折子工程”的项目108项，2007年103项，2008年130项。通过几年的努力，北京市政府各职能部门已基本形成了城乡统筹发展的共识与工作机制。

三是加大对郊区农村基础设施和公共服务的投入。长期以来，政府投资的重点在城市，而地域广大、人口众多的农村地区的投入比例明显偏低。在统筹城乡发展中，北京市委、市政府明确要求政府投入要向郊区倾斜，政府向农村的投入比例逐年增大。北京市政府固定资产投资用于城区与郊区的比例，2003年为80%∶20%; 2004年调整为60%∶ 40%;2005年为50%∶50%，城乡投资比例首次实现对等；2006年为48%∶52%。北京市政府对郊区的投资首次超过城区。在《关于加快村庄基础设施和公共服务设施建设的意见》中，北京市委、市政府进一步明确规定市、区县、乡镇三级政府应建立公共财政共同投资新农村建设的机制，重点在“多予”上下功夫；北京市财政继续实行政府投入向郊区倾斜，“十一五”期间，政府固定资产投资用于郊区的比例不低于50%；全市新增教育、卫生、文化、体育、计划生育等公共服务事业经费用于郊区县以下的比例不低于70%。北京市各职能部门在上一年度投入向农村倾斜的基础上，增量资金应主要用于新农村建设。几年来，北京市财政用于农村基础设施和公共服务建设的资金投入力度不断加大。2005年来，累计投入10.07亿元，连续3年每年实施30万名农民安全饮水工程，到2008年，全市农民安全饮水目标全面实现，比《北京市农民安全饮水“十一五”规划》确定的时间表提前两年。在镇、村建立622处污水处理设施，全市农村污水处理率已达27%，郊区垃圾无害化处理率达到76%。连续3年每年安排10万户农户进行卫生户厕改造，在乡镇政府所在地、民俗旅游村、国道沿线，新建、改建卫生公厕1000余座。在“十五”期末已实现“村村通油路”的基础上，3年累计新修通往自然村的公路497条，总计1003公里。北京市财政还连续3年安排3.3亿元资金专用于农村综合环境整治。市政府用于郊区的固定资产投资几年来一直保持两位数的增长势头。2006年以来，北京市财政对“三农”的投入资金分别为78.8亿元、96.78亿元、171.2亿元；北京市发改委投向乡村两级的基础设施建设资金，2006年为16亿元、2007年为18.9亿元、2008年为20亿元。

四是推进社会主义新农村建设。2006年3月，北京市委、市政府出台了《关于统筹城乡经济社会发展，推进社会主义新农村建设的意见》，突出了“统筹城乡发展”这一基本要求。在配套文件中又制定《关于加快村庄基础设施和公共服务设施建设的意见》，对统筹城乡基础设施和公共服务建设作出了具体部署和安排。同时，北京市政府还编制了《北京市“十一五”时期新农村建设发展规划》《北京市“十一五”时期基础设施发展规划》等，进一步强化了全市统筹城乡基础设施和公共服务建设。2006年，北京市委、市政府成立了有35个职能部门参加的新农村建设领导小组，建立了“部门联动、政策集成、资金整合、资源聚集”的城乡统筹工作机制。北京市新农村建设领导小组下设综合办公室，综合办公室设在市农委。北京市农委在农村基础设施和公共服务建设上，更好地承担起统筹协调、搭建平台的职责，对市委、市政府确定的“部门联动”工作机制发挥了积极的推动作用。2006年初，北京市确定了80个新农村建设试点村，分布在近郊和远郊13个区县，各区县在市级试点村的基础上，又根据实际情况选择了一些区县级试点村，共400个。2006年8月，北京市政府在新农村建设中开始实施“让农村亮起来、让农民暖起来、让农业资源循环起来”三项工程，大力推广太阳能、沼气、生物质成型燃料等可再生能源的示范应用，以及水资源的示范利用。北京农村的基础设施从此开始得到了根本的改观。

（三）率先形成城乡一体化新格局的提出与构建时期（2008年以来）

2008年12月，中共北京市委十届五次全会通过的《中共北京市委关于率先形成城乡经济社会一体化新格局的意见》，对推进北京城乡一体化发展作了明确和全面的部署安排。该《意见》认为，以成功举办2008年奥运会、残奥会为标志，北京已进入从中等发达城市向发达城市迈进的新阶段，必须进一步加快农村改革发展，着力破除城乡二元结构，率先形成城乡经济社会一体化新格局。这是新形势下贯彻落实科学发展观的重大举措，是建设繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区，努力使首都各项工作走在全国前列的必然要求。为实现率先形成城乡经济社会一体化新格局的目标，该《意见》还提出具体的“三个率先”，即“在全国率先建立起以工促农、以城带乡长效机制，率先在统筹城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，率先构建起新型的工农、城乡关系，促进公共资源在城乡之间均衡配置，促进生产要素在城乡之间自由流动，促进城乡经济社会发展融合互动、优势互补、互利共赢”。

围绕率先形成城乡经济社会一体化新格局这一根本要求，到2020年，北京农村改革发展的基本目标任务是：建立完善城乡一体的社会保障体系，城乡社会保障制度实现并轨，农村社会保障水平大幅度提高；实现城乡教育、文化、卫生等基本公共服务均等化，农村基础设施的社会事业取得长足进步；都市型现代农业体系日臻成熟，环境友好型实体经济全面发展，农村经济实力显著增强，农民人均纯收入比2008年翻一番；生态质量和人居环境显著改善，生态服务功能显著增强，农村基层组织建设、民主法制建设切实得到加强，农村和谐社会建设取得显著成效。

2009年北京市人均GDP为10138.8美元，首次突破1万美元大关，达到中等发达国家水平。这说明北京形成城乡一体化新格局的物质条件更加成熟。

2010年11月30日，中共北京市委十届八次全会通过《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，强调了城乡一体化的基本要求，在“十二五”时期推动首都科学发展的主要任务中，《建议》明确提出了“两个率先”的目标，即率先形成创新驱动的发展格局、率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。

此后制定的北京市“十二五”规则纲要以及专项规划，都贯穿了城乡一体化的基本要求。2011年1月21日北京市第十三届人民代表大会第四次会议讨论通过的《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，按照“两个率先”的要求，进一步明确了城乡一体化发展的具体目标。此外，北京市还制定了一系列有关城乡一体化发展的市级专题规划，例如：《北京市“十二五”时期社会公共服务发展规划》《北京市“十二五”时期社会保障发展规划》《北京市“十二五”时期社会建设规划》《北京市“十二五”时期教育改革和发展规划》《北京市“十二五”时期卫生发展改革规划》《北京市“十二五”时期体育发展改革规划》等。特别是首次制定了城乡一体化规划——《北京市“十二五”时期城乡经济社会发展一体化发展规划》。

北京市政府2011年12月印发的《北京市“十二五”时期城乡经济社会发展一体化发展规划》，是按照《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的要求，从统筹城乡发展的战略高度出发，综合与协调各专业规划的关系，从空间、土地、产业、人口、生态各层面落实率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的任务。该规划解决的特定问题是：在城乡一体化进程中如何将解决农业、农村、农民问题的各项规划措施统筹起来，形成配套协调的规划集成和政策集成，达到缩小城乡差距、推进社会公平的目标。“十二五”时期，北京城乡一体化发展的重点任务是推进城乡规划布局、产业发展、设施建设、公共服务、就业保障、社会管理等一体化，总体目标是：到2015年，都市型现代农业结构进一步优化，生态服务价值明显增长；农民增收速度总体高于城镇居民，相对低收入农户增收速度高于农村居民收入平均增长水平；城镇化和新农村建设步伐全面加快，力争有1/3左右的农民转为城镇居民，城乡基础设施和公共服务差距明显缩小，城乡就业与社会保障体系全面接轨，城乡社会管理实现基本统一，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。到2020年，都市型现代农业体系基本成熟；农村居民人均纯收入比2010年翻一番；实现城乡就业、社会保障、社会管理一体化，城乡教育、文化、卫生等基本公共服务均等化；农村生态质量和人居环境显著改善，民主法制建设切实加强；和谐村镇建设取得显著成效，城乡经济社会发展一体化格局进一步巩固，并达到较高水平。

2012年11月党的十八大提出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的战略任务。2014年1月13日，中共北京市十一届四次全体会议通过了《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》，再次强调要率先形成城乡一体化发展新格局，并提出更加具体的改革任务。