第三节 北京市城乡一体化的实际成效进程

北京推进城乡一体化的成效体现在很多方面，尤其是最近10年来，北京在推进城乡一体化进程中，取得了实实在在的成效，这些成效体现在思想观念和工作方式的转变上、体现在城乡二元体制的改革上、体现在对农村财政投入的增加上、体现在对郊区生态文明价值的重新认识上，等等。限于篇幅，我们仅从增加农民收入、加大农村基础设施投入、推进城乡基本公共服务均等化等方面入手考察城乡一体化发展的新成效。

（一）增加了农民收入

农民收入是衡量城乡一体化发展水平的重要指标。在城乡一体化进程中，由于免除农业税、对种粮农民给予直接补贴、鼓励农民转移就业、免除义务教育阶段的学杂费、在新农村建设中加大农村基础设施投入以及建立覆盖农民的“新农合”“新农保”等政策措施的实施，农民负担有了明显减轻，农民收入得到了较快增长。

根据北京市统计局数据，2008年北京农村居民人均纯收入首次突破1万元，达到10747元。这比城镇居民收入2000年突破1万元晚了8年。2013年，全市城镇居民人均可支配收入40321元，比上年增长10.6%，扣除价格因素后，实际增长7.1%。农村居民人均纯收入18337元，比上年增长11.3%，扣除价格因素后，实际增长7.7%。从2009年起，农村居民人均纯收入增速连续5年高于城镇居民收入增速。城乡居民收入差距维持在2.5倍以内。

在城市化和城乡一体化进程中，农民收入结构也发生了很大变化。我们以2013年农民收入结构为例，农民工资性收入占总收入的65.6%，这说明农民从事非农生产获得的收入已成为农民收入的大头。这是城市化和城乡一体化的直接结果。农民的家庭经营性收入只占总收入的4.5%，同时比上年下降了36.8%，说明农民从事农业生产获得的收入已经微乎其微，也说明从事农业的比较效益过低。农民的转移性收入占总收入的18.8%，比上年增长了32.6%，这说明国家对农业的补贴以及实行“新农保”对农民收入具有重要影响。农民的财产性收入占比达11%，这远比全国平均水平要高，说明增加农民的财产性收入是深化农村改革、推进城市化和城乡一体化的重要内容。

（二）加大了农村基础设施投入

2005年中央提出新农村建设以来，北京市委、市政府明显加大了对农村基础设施和公共服务设施的投入，较快地改变了农村生产生活环境。在加大对京郊农村的各项投入建设中，推进新农村“五项基础设施”和“三起来”工程建设（简称“五 +三”工程）具有重要的标志性意义。

2006年以来，北京市委、市政府在新农村建设中，通过建立“部门联动、政策集成、资金聚焦、资源整合”的工作推进机制，连续实施了农村街坊路硬化、安全饮水、污水处理、垃圾处理、厕所改造的“五项基础设施”建设和“亮起来、暖起来、循环起来”的“三起来”工程建设。2006～2008年，北京市委、市政府选取399个村庄开展“五 +三”工程建设试点。2008年，北京市政府在试点的基础上，分别制定了《北京市新农村“五项基础设施”建设规划（2009～2012年）》和《北京市新农村“三起来”工程建设规划（2009～2012年）》，并明确把“五+三”工程列入北京市政府为民办实事和“折子工程”任务。

为落实中央“保增长、保民生、保稳定”目标和拉动农村投资增长的新要求，北京市委、市政府提出了全面加快新农村“五项基础设施”建设，要求新农村“五项基础设施”建设4年任务两年完成。到2010年底，覆盖全市所有村庄的“五项基础设施”建设任务全面完成，“三起来”工程建设全面推进，“五 +三”工程建设主要成果惠及京郊3399个村庄（城乡结合部规划拆迁和移民搬迁的556个村未实施此项工程）, 300多万名郊区农民从中受益。“五 +三”工程的实施使北京郊区农村基础设施建设发生了由表及里的根本性变化，“五 +三”工程是一项促进形成城乡经济社会发展一体化新格局的普惠制民生工程，是几十年来加强京郊农村基础设施建设效果最为显著的重大举措。

2010年12月，北京市新农村建设领导小组综合办公室（简称新农办）会同市发改委、规划委、财政局、城乡建设委、交通委、市政市容委、水务局、园林绿化局（首绿办）、爱卫会、农业局等各相关部门组成检查组，用1个月时间，对全市13个郊区县5年来实施新农村“五+三”工程的村庄进行全面抽查检查，共抽查359个村庄，约占全市实施“五+三”工程村庄的10%。检查的主要内容是村庄规划、街坊路硬化与绿化、老化供水管网改造、一户一表、污水处理、垃圾分类、户厕改造、公厕建设、太阳能路灯、太阳能公共浴室、既有住房节能改造、新建抗震民居、秸秆气化站、沼气集中供气站、户用沼气、雨洪利用等工程的建设、完成、运行情况，以及工程资金安排和投入的使用情况。

通过抽查的359个村庄，5年来新农村“五+三”工程累计完成投资29.6亿元，249万名农村居民直接或间接参与了工程建设，村庄全部编制完成村庄规划，在规划的指导下，新农村“五项基础设施”工程建设任务全面完成，“三起来”工程全面推开。累计完成街坊路硬化1009.96万平方米，街坊路绿化331.027万平方米，改造老化供水管网3192.1公里，完成一户一表9.3万块，实施污水处理工程84处，改造户厕8.7万座，新建公厕699座，为17.7万户农户配置了垃圾分类容器。在全市农村地区更换节能路灯10712盏，安装太阳能路灯20423盏，新建节能抗震民居1118户，实施既有住房节能改造8206户，实施地热采暖270户，建设太阳能公共浴室113座，建设大中型秸秆气化、沼气集中供气系统187处，建设户用沼气池960户，建设雨洪利用工程43处，建设粪污治理工程47处。抽查的359个村庄，“十一五”期间新农村“五项基础设施”建设全面完成，“三起来”工程全面展开，各项工程完成率100%，项目资金到位率100%，优秀率89%，良好率9%，其余为质量一般，经过民意调查测验百姓满意度90%，设施使用和管理基本良好。

截至2010年底，北京郊区“五项基础设施”建设任务已全部超额完成，“三起来”工程全面推进。“五 +三”工程累计投入资金近213亿元，其中市级190亿元，区县、乡镇两级及农民自筹23亿元，全市3414个村基础设施全部覆盖。在“五项基础设施”建设情况方面，全市郊区农村硬化街坊路7521万平方米，绿化美化道路3982.6万平方米；改造老化供水管网14253公里，为农户安装计量水表98万块，全面解决农村安全饮水问题；建设污水处理设施818处，改造户厕73余万座，建设农村公厕6464座。在“三起来”工程建设情况方面，全市郊区农村更换村内直管荧光灯13万余只，安装节能路灯13万余盏，安装太阳能路灯16.9万余盏（含市科委10000盏），配合市发改委为我市农村地区更换户用节能灯1100余万只；建设太阳公共浴室900余座（含市发改委570余座、市科委10座），新建抗震节能民居1.5万余户（含市科委267户、市民政局优抚2000余户），实施农宅改造4万余户（含市科委400户、市民政局1万余户），安装卫生节能吊炕39万余铺，安装生物质炉具5万余套，安装太阳灶1200余台，安装太阳能热水器12.8万台，实施地热采暖示范1400余户；新建、扩建大中型沼气、秸秆气集中供气工程250余处（含市发改委40处，市科委、环保局示范项目10余处），建设户用沼气池8710余户，建设生物质燃料加工厂22处（含市园林局5处），建设雨洪利用工程800处，建设粪污治理工程727处。

截至2012年底，《北京市新农村建设“三起来”工程建设规划（2009～2012年）》全面完成，市、区县两级财政共投入110多亿元，其中市级53.4亿元（包括抗震节能34亿元、“三起来”转移支付资金17.8亿元、水务专项转移支付资金1.6亿元）、区县匹配资金60多亿元。通过“三起来”工程建设，北京郊区农村所有村内街道及村内公共活动场所基本实现了绿色照明，农民生产生活条件得到了进一步改善。

（三）推进了城乡基本公共服务均等化

自2005年10月11日党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出“公共服务均等化”的重大命题以来，加快实现基本公共服务均等化，为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，就成为破除城乡二元结构、促进城乡一体化的重大任务，成为新时期我国实现发展成果由人民共享的重大公共政策。北京市是我国的首都，作为“大城市、小农村”和全国首善之区，有条件、有责任、有能力率先实现城乡基本公共服务均等化的目标。2011年6月3日，中共北京市委十届九次全会通过《关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》，提出“十二五”时期北京的基本公共服务水平居全国前列并达到中等发达国家水平，人人享有社会保障、享受基本公共服务，城乡基本公共服务均等化程度明显提高。最近10年来，北京市加快统筹城乡发展，加大对农村基础设施、教育、医疗、社会保障等最薄弱、最迫切领域的投入力度，加快城乡制度接轨步伐，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等基本公共服务方面取得了很大成效。限于篇幅，我们仅从劳动就业制度、教育制度、社会保障制度等方面回顾考察城乡一体化发展的成效。

1．城乡劳动就业一体化成效

从2003年开始，北京市进入统筹城乡就业的新时期。10多年来，北京市不断完善城镇促进就业政策体系和公共就业服务体系，并逐步向农村延伸，基本形成了城乡一体化就业新格局。北京市城乡一体化劳动就业政策制度的发展可分为四个阶段。

一是自2003年起，北京市开始实行统筹城乡就业政策。2003年，北京市劳动和社会保障局、北京市农村工作委员会下发《北京市加强农村富余劳动力就业工作的意见》（京劳社就发〔2003〕29号），对农村富余劳动力就业工作作了新规定，主要是建立了农村富余劳动力就业登记制度，加强了就业服务体系建设，建立了农村富余劳动力就业服务制度，坚持多渠道、多层次、多形式安排农村富余劳动力就业，实行农村劳动力招聘备案制度，制定个人流动就业手册。

二是自2006年起，北京市加快了统筹城乡就业步伐。2006年北京市政府下发《北京市人民政府贯彻落实国务院关于进一步加强就业再就业工作文件的通知》（京政发〔2006〕 4号），北京市进一步加大统筹城乡就业力度，主要是调整完善了农村劳动力转移就业登记制度，将农村劳动力转移就业纳入全市公共就业服务的范围；实施了4项促进农村劳动力转移就业的政策；加快推动乡镇、村级就业服务组织建设。到2007年，全市所有行政村全部建立了就业服务站，形成了“三级管理、四级服务”的公共就业服务体系。

三是自2008年起，北京市提出并推进城乡就业一体化。2008年北京市政府办公厅印发《北京市人民政府办公厅转发市劳动保障局关于促进农村劳动力转移就业工作指导意见的通知》（京政发〔2008〕57号），提出了促进农村劳动力转移就业的政策扶持、区域合作、就业服务等8项意见，加快推进城乡就业一体化发展。

四是自2013年起，北京市推进城乡统一的促进就业格局。2013年4月1日，北京市人力资源和社会保障局、北京市财政局联合印发的《关于印发〈用人单位岗位补贴和社会保险补贴管理办法〉的通知》（京人社就发〔2012〕308号）正式实施。该办法在鼓励用人单位招用劳动力就业方面，彻底实现了城乡统一。

北京市在推进城乡劳动就业一体化政策实际效果上，一是建立健全了城乡就业管理制度，实现了就业促进管理制度的城乡全覆盖。建立了城乡统一的就业失业管理制度，将城市化建设地区的农民纳入城镇促进就业帮扶范围，享受与城镇失业人员完全一致的促进就业政策和服务。二是形成了城乡一体的促进就业政策体系。目前，北京市促进就业政策覆盖城乡，初步建立了城乡平等的就业制度。三是完善了城乡一体的公共就业服务体系。全市326个街道（乡镇）全部建立了社保所，所有社区（村）建立了就业服务站，配备了1万多名工作人员和专兼职协管员。四是健全了城乡就业均衡发展机制。到2011年，全市共有16个区县、170个街道（乡镇）建立起城乡“手拉手”就业协作关系，累计帮助8万多名农村劳动力实现了跨地区转移就业。全市就业结构持续优化，三次产业就业人员比重由2003年的8.9∶32.1∶59转变为2012年的5.5∶20.5∶74，第一产业就业比重下降3.4个百分点，第三产业上升15个百分点。

2．城乡基础教育一体化成效

2012年，北京10个远郊区县的中小学数占全市中小学总数的52%；在校生人数占全市中小学在校生总人数的41%。近些年来，北京市在推进城乡基础教育一体化上取得了很大成效。

2008年，北京市政府颁布《实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》，提出建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度的实施，取消接受义务教育学生的学费、杂费，逐步实行免费提供教科书制度。将义务教育全面纳入财政保障范围，在财政预算中单列义务教育经费，以保证义务教育财政拨款的增长比例高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长，并将新增教育经费主要用于农村学校和城镇地区薄弱学校，教育费附加主要用于实施义务教育。2011年3月，北京市政府与教育部签订了《关于推进义务教育均衡发展的备忘录》，承诺不断加大市级政府对义务教育的统筹和引导力度，增加对经济不发达区县教育投入规模；各级财政优先保障义务教育均衡发展的经费需求，特别保障残疾儿童义务教育经费投入，切实改善特殊教育学校办学条件；在城市规划和建设中将义务教育学校建设列为重要基础性设施，优先规划，合理布局，确保质量；为来京务工人员随迁子女免费接受义务教育提供条件，在公办学校就读比例逐年增长；确保残疾儿童少年接受义务教育。

2012年7月，北京市政府与各区县政府签署了推进义务教育均衡发展责任书，明确各区县实现义务教育基本均衡的时间，到2015年底，全市所有区县实现义务教育达到基本均衡的目标。北京市城乡基础教育一体化的成效主要体现在以下三个方面。

一是城乡基础教育普及水平不断提高，城乡居民受教育机会逐步扩大。“十一五”期间，北京市各级各类教育入学率进一步提高，0～3岁婴幼儿接受早期教育率达到90%，学前3年毛入园率达到90%以上，义务教育毛入学率和高中阶段教育毛入学率继续保持在100%和98%以上，教育普及水平已超过中等发达国家同期平均水平。在义务教育方面，北京市从2006年9月1日起，对农村义务教育阶段学生实行“两免一补”，惠及28.9万名农村义务教育阶段的学生。从2007年秋季开学起，北京市在城八区公办义务教育学校就读的有本市户籍的学生免收杂费，其中本市农村户籍学生免交教科书费。自2010年秋季开学起，北京对城八区公办中小学义务教育阶段本市户籍学生、全市公办中小学义务教育阶段非本市户籍学生、民办学校义务教育阶段学生、已经政府批准办学的打工子弟学校义务教育阶段学生免收教科书费。进入“十二五”后，北京市继续加大对义务教育特别是农村义务教育的投入，通过农村义务教育工程的实施，使每年新增教育经费的70%用于农村教育。在学前教育方面，北京市提出了新的学前教育目标，在2011～2015年内，北京市将投入50亿元，新建300所幼儿园、扩建300所幼儿园，增加学位7.5万个。2011年，北京市把学前教育发展列入国民经济整体发展规划，制订和实施《北京市学前教育三年行动计划（2011—2013年）》。3年内规划建设和改造769所幼儿园，使全市幼儿园总数达到1530所左右，全市公办性质幼儿园比例达到65%以上。2013年，北京市继续加大学前教育投入，计划增加幼儿园学位3万个，将户籍儿童学前3年入园率提高到95%，将常住适龄儿童学前3年入园率提高到90%以上，使“入园难”问题得到根本缓解。

二是城乡教育差距逐步缩小，弱势人群受教育权利得到保障。近年来，北京市的义务教育普及率保持在99%以上，农村地区的小学入学率、巩固率均达到100%，毕业合格率达到99.5%，远郊初级中学的入学率、巩固率和中考及格率均达到97%以上。北京市按照“小学就近入学，初中相对集中”的原则，“十五”期间共撤并规模小、效益低的村小学和乡以下初中600余所，进入“十一五”以来，每年调整撤并农村中小学60所，在县城和重点乡镇建设了一批高标准、规范化的中小学，优化了教育资源的配置，提高了办学质量。到2012年，北京市农村小学从1999年的1121所减少到269所，农村初中从1999年的175所调整到69所。农村中小学信息技术建设超出全市平均水平，实现了多种形式的远程教育和网络教育。北京市对农村中小学的设备配置、校园网建设、干部教师培训等给予优先重点支持，“十五”期间对中小学信息化投入8亿元中有6亿元投入远郊区县，为10个远郊区县的中小学校建设校园网近千个，配备教师用计算机3万台、学生机5万台。目前，北京市所有远郊区县均开通了远程教育站点和信息技术中心。

三是外来务工人员随迁子女就学环境显著改善。北京对来京务工人员随迁子女接受义务教育作出了明确规划，并将其纳入北京市公共财政体系保障范畴，市级财政每年投入10余亿元，保障随迁子女接受义务教育的权利。截至2012年底，北京市义务教育阶段来京务工人员子女共有52.9万人，其中83.6%在公办中小学就读，53.4%在公办幼儿园就读。随迁子女在接受教育、参加团队组织、评优选先方面，与本市学生同等对待，并全部免除了学费、杂费和课本费。

3．城乡社会保障一体化成效

北京市城乡社会保障一体化进程走在全国前列，取得了明显成效。一是城乡医疗保险制度一体化建设不断取得新成效。第一，北京市在建立城镇职工医疗保险和新型农村医疗保险的基础上，在全国率先建立了城乡居民基本医疗保险制度，构建了覆盖全体城乡居民的基本医疗保险体系。2007年6月7日，北京市政府印发《关于建立北京市城镇无医疗保障老年人和学生儿童大病医疗保险制度实施意见的通知》（京政发〔2007〕11号），在全国率先建立了城镇居民“一老一小”大病医疗保险制度。“一老”指的是北京市城镇无医疗保障的老年人，“一小”指的是北京市城镇没有医疗保障的学生、儿童。2008年6月6日，北京市政府发布《关于建立北京市城镇劳动年龄内无业居民大病医疗保险制度的实施意见》（京政发〔2008〕24号），正式建立“无业居民”大病医疗保险制度。“无业居民”大病医疗保险的参保对象是具有北京市非农业户籍，在劳动年龄内未纳入城镇职工基本医疗保险范围，男年满16周岁不满60周岁、女年满16周岁不满50周岁的城镇居民。2010年12月3日，北京市政府发布《关于印发北京市城镇居民基本医疗保险办法的通知》（京政发〔2010〕38号），对城镇居民大病医疗保险进行整合，自2011年1月1日起实行。新的城镇居民医保制度实现了门诊报销统一、财政补助统一、基金管理统一、经办管理统一、持卡就医统一。第二，北京新型农村合作医疗制度实现了全覆盖，筹资标准和待遇不断提高。到2004年8月，北京市13个涉农区县全部实行了“新农合”制度。2009年实施了“新的四统一”基本医疗卫生制度，即全市统一规范“特殊病种”门诊补偿范围、统一试行乡镇卫生院“零起付”补偿政策、统一住院补偿“封顶线”18万元、统一推行“出院即报和随诊随报”。2010年，全市13个涉农区县中有11个区县的人均筹资标准均为520元，海淀区为670元；朝阳区最高，达到720元。朝阳、海淀人均筹资分别达到759元和755元。到2012年，北京市新农合最低筹资标准提高到640元，相当于2004年人均筹资107元的6倍，各级财政补助资金在筹资中所占比例从47.8%上升到86.4%，农民个人出资在筹资中所占比例从52.2%下降到13.6%；贫困人口全部由财政出资参合，农民参合率已达97.7%。第三，北京市公费医疗并入城乡职工医疗保险。2009年，北京市在平谷区开展公费医疗并入城镇职工医疗保险试点。2010年北京市全面启动公费医疗改革，全市16个区县率先进行了区县级公费医疗的并轨。到2010年底，北京区县级约45万名公费医疗人员并入职工医疗保险。从2012年1月1日起，北京市级公费医疗人员全部并入职工医保。这一政策涉及市属公务员、事业单位、公立医院、高校教职工22万人。并入医保后，原享受公费医疗人员与城镇职工一样缴纳医保费，持社保卡就医。目前中央级约33万名公费医疗人员尚未正式改革，这是北京市公费医疗下一步的改革目标。

二是城乡养老保障制度实现了统一并轨。2007年12月29日，北京市政府印发《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》，规定年满60周岁的城乡无保障老年人，每月可领取200元福利性养老金。该办法自2008年1月1日起实行。这是全国第一个统筹城乡、标准一致的福利性养老保障制度。2009年，又将城乡55～59岁的女性无保障老年居民也纳入老年保障制度范围。2008年，北京市建立实施了新型农村养老保险制度（简称“新农保”制度），确立了个人账户与基础养老金相结合的制度模式，基础养老金由市区两级财政进行补贴，每人每月280元。在缴费方式上，实行弹性缴费标准，最低缴费标准为本区县上年农民人均纯收入的10%，最低缴费标准以上部分由农民根据经济承受能力自愿选择。同时，建立了与城保的衔接机制，农民转为城镇居民参加企业职工基本养老保险时，农保缴费年限可以折算为城保缴费年限。2008年12月20日，北京市政府印发《北京市城乡居民养老保险办法》，自2009年1月1日起施行，在全国率先实现了养老保障制度的城乡全覆盖和一体化。新的城乡居民养老保险制度，打破了城乡户籍界限，将符合参保条件的本市城镇和农村居民统一纳入城乡居民养老保险制度体系，实现了“五统一”，即统一的保险制度、统一的缴费标准、统一的保险待遇、统一的衔接办法、统一的基金管理。城乡居民养老保险制度的建立，标志着北京市形成了“职工 +居民”两大养老保障体系，在全国率先实现了“人人享有养老保障”的目标。截至2012年底，北京市养老保障制度已覆盖城乡居民1548.9万人。其中，职工基本养老保险参保人数达到1206.4万人；城乡居民养老保险参保人数达到177.3万人；享受福利养老金待遇人数为54.4万人。2011年，北京市建立了城乡居民养老保险基础养老金和福利养老金待遇调整机制，截至2013年底，基础养老金已由280元提高到390元，福利养老金由200元提高到310元。

三是建立了覆盖城乡的最低生活保障制度。北京市自1996年开始建立城市居民最低生活保障制度。2005年7月13日，北京市政府批转市民政局《关于建立本市城市居民最低生活保障标准调整机制的意见》，建立城市低保标准动态调整机制。2002年4月27日，北京市政府批转市民政局《关于建立和实施农村居民最低生活保障制度的意见》，决定从2002年度起建立并实施农村居民最低生活保障制度。2006年4月25日，北京市政府批转市民政局《关于建立本市农村居民最低生活保障标准调整机制的意见》，建立农村低保动态调整机制。此后，全市城乡低保标准逐年进行了调整。目前，朝阳、海淀、丰台3个区已经实现了低保待遇的城乡并轨。预计2014年，北京市城乡低保标准将实现城乡统一。

（说明：此系《北京市城乡发展一体化进程研究》总报告的节选部分）

课题负责人：郭光磊 张秋锦

课题组组长：张英洪

课题组成员：童伟 万军 孟素洁 战冬娟 周立今 张国锋 赵金望 齐振家 石晓冬 徐勤政 柴浩放 刘妮娜 张颜

执笔人：张英洪