第二节 北京市外来农民工公共服务存在的主要问题

（一）相关就业服务与本地城镇户籍人口、本地农民工差距较大

北京市自2003年取消用人单位使用外地来京务工人员计划审批和岗位（工种）限制后，只在2011年和2012年为发展北京市的家政服务业出台了鼓励实行员工制管理、维护外地农民工合法权益的政策和措施。而对于本地农民工，自1998年至今，北京市下发的促进就业及就业失业管理援助的文件共计12份，包括建立农村富余劳动力就业登记制度，建立区县、乡镇、村三级就业服务组织管理网络，将绿化隔离地区、矿山关闭地区、保护性限制地区的农村劳动力纳入困难群体援助范围，建立“零就业家庭”就业援助制度，建立“纯农就业家庭”转移就业援助制度，将建设征地、土地储备或腾退、整建制农转非、山区搬迁、绿化隔离建设等地区的农村劳动力纳入城镇失业登记范围并享受城镇促进就业帮扶政策，鼓励用人单位招用农村就业困难人员的相关优惠政策等。同时城镇就业困难人员还享受社会保险补贴以及特困人员的托底安置服务。可以说，北京市对外来农民工和当地城镇户籍人口、本地农民工在就业服务理念上存在差别，对后两者是从保护其生存权和发展权出发的重视与保护，对外来农民工则是从北京市经济发展与行业繁荣角度出发的培训与使用。

（二）外来农民工参保率低，缴费标准低，缺乏失业保险

首先，外来农民工的参保率、缴费标准较低。从参保率来看，外来农民工养老、医疗、工伤保险的参保率在35%左右，而本地农民工的养老、医疗、工伤保险参保率均超过90%，差距明显。其原因主要包括用人单位主观上不愿为外来农民工参保、高流动性给外来农民工参保造成障碍、外来农民工对现行社会保险制度缺乏信任以及政策宣传不到位等。

从缴费标准来看，虽然目前北京市在养老、医疗、工伤和生育保险上已经实现了农民工与城镇职工的统筹，但在缴费标准上仍然存在较大差距。以养老保险为例，2012年北京市各类参保人员养老保险缴费系数下限是1869元，上限是14016元，后者是前者的7.5倍，而与养老保险缴费额密切相关的是达到法定退休年龄后领取养老保险的金额，也即这在一定程度上决定了农民工与城镇职工在老年生活保障上的差距。

其次，北京市的失业保险制度未实现统一。目前，北京市农民工失业保险制度与城镇职工失业保险制度还未实现统一，养老、医疗、工伤、生育等其他“四险”都是同城待遇，唯独失业保险不能享受到与城镇职工同等的待遇，主要原因是受《失业保险条例》限制。1999年颁布的《失业保险条例》规定农民工参加失业保险由单位缴费，农民工个人不缴费，其失业保险待遇由一次性补助替代按月领取的失业保险金，一直沿用至今。

（三）外来农民工被排除在北京市社会救助体系外

社会救助是居民生存权的基本保障，生存权和发展权是现代社会公民的基本权利，获取社会救助是公民的一项基本权利，它在社会保障体系中发挥着重要的兜底作用。

根据北京市政府2013年8月下发的《关于进一步加强和改进社会救助工作的意见》，北京市将在“十二五”期间实现低保与医疗、教育等专项救助制度的有机衔接，贫困无业家庭无力参加社会保险可以获得资助，同时北京将推动社会救助从生存型向发展型转变，切实维护困难群众的基本生活权益。“十二五”末期，北京市城乡最低生活保障标准将实现一体化。其中，北京市社会救助体系包括生活苦难补助、临时救助、最低生活保障、住房救助、教育救助、灾民救助、医疗救助以及社会互动8项内容。但查看《意见》内容，仍是基于户籍制度之上，并未提到流动人口或外来农民工，可以说，从北京市的社会救助体系建设来看，外来农民工由于没有北京市户籍，是完全被排除在体系之外的。

（四）农民工子女实际上没有与北京孩子平等的就学条件

这主要体现在四个方面：一是学校仍掌握着农民工子女能否就学的决定权。虽然北京市在农民工子女教育方面出台多项政策，并在不断更新政府的服务管理思路，改善农民工子女的就学环境，但从根本上来讲，农民工子女是否可以到所联系学校就读的决定权仍掌握在学校手中，农民工子女有的只是就学的权利，但没有平等的选择的机会，也即农民工子女与北京孩子享受的就学机会并不完全平等。

二是农民工子女学习环境相对较差、教学质量不高，尤其是就读于民办学校和打工子弟学校的孩子。来京务工人员所处的社会地位低、拥有的社会资源少，来京务工人员随迁子女公办学校接收比例这一总的数字可能与农民工子女的公办学校就学率相去甚远（目前尚没有农民工子女就学率的确切数字）。同时，北京的大多数农民工都居住在城乡结合部，工作地点经常发生变化，子女的流动性也较大，子女符合借读条件的所占比例较低，而且即使是这些地区的公办教育资源，与市区相比很少且落后，更遑论就读于民办学校或打工子弟学校的农民工子女，他们所拥有的是简陋的教学设施、质量参差不齐且流动性很大的教师队伍。对农民工子女尤其是外地农民工子女来说，与教育机会不平等相伴而生的是教育资源的不平等。

三是农民工子女学前教育质量低，安全隐患多。学前教育是基础教育的基础，对于孩子一生的成长有着至关重要的作用，但由于其不属于义务教育范畴，且北京市公办幼儿园目前严重供不应求，北京市学前教育相关文件中几乎没有提及农民工子女。一般来说，公办幼儿园或教学条件较好的私立幼儿园与北京城镇户籍、经济条件好的家庭挂钩，农民工子女多数就读于价格低廉的私立幼儿园。这些幼儿园大多办园资质不足、教育质量较差、条件简陋且存在安全隐患。

四是农民工子女异地升高中问题仍是无解。2010年北京市教委发布了小升初及小学入学政策，规定本市户籍学生和来京务工人员随迁子女均按“免试、就近入学”原则开展，统一了城乡儿童义务教育阶段的就学方式。但农民工子女异地高考（即在京参加高考）的问题并没有解决。2012年《北京市随迁子女升学考试工作方案》规定了符合条件的农民工子女可以参加中等职业学校、高等职业学校的考试录取，但仍不可升高中，也不能参加北京市高考。

（五）农民工居住条件差、环境恶劣，缺乏托底保障

根据北京市农民工的调查数据显示，外来农民工目前仍以集体宿舍和自己租房为主，由于目前住房租赁市场不健全以及农民工的省钱心理，他们往往选择租住最便宜的房子，包括地下室、工棚、隔断间等，居住条件差、环境恶劣，不安全性因素较多。调查中，他们回答在住房上最期望获得的帮助是“提供廉租房”，占到48.4%；其次是期望“稳定房租”，占到27.7%。

就实际情况来看，目前北京市虽然已出台政策允许外来农民工参与申请公租房，但只有石景山区出台细则允许符合条件的农民工参与摇号，且租金不享受政府补贴；此外，北京市的出租房屋租金持续上涨，这无疑加大了外来农民工的生存压力，而目前的住房政策并没有将农民工纳入住房补贴范围。近些年来引起社会高度关注的“蚁族”“蜗居”“胶囊公寓”等社会现象，正是外来农民工等流动人口群体缺乏体面居住条件的现实反映。