第二节 推进首都新型城镇化建设的基本思路

一 农村社会结构转型是首都新型城镇化建设的主题

人口是区域经济社会发展的基础，统筹解决人的问题，既是走新型城镇化道路，建设和谐宜居之都的前提条件，也是完成社会结构转型的重要举措。在为首都提供优美生态环境的同时，农村要走“以人为本”的新型城镇化道路，建设和谐宜居的新农村，顺利完成农村社会结构转型。主要任务是农民市民化、农村社区化、农业现代化。

首先，要实现农民市民化。一方面，实现基本公共服务均等化，对附着在现有户籍上的社会保障、劳动就业、教育卫生、城市建设等城乡差别政策进行调整，逐步缩小城乡差异；另一方面，深化农村产权制度改革，让农民带着资产进城，成为拥有集体资产的市民。实现农民市民化的具体改革有如下三项。

一是推进户籍制度改革，实现城乡居民身份一体化。市委、市政府已经明确提出北京的农民是拥有集体资产的新市民。户籍制度改革必须体现这一根本要求。要积极探索取消传统的农业与非农户籍划分，将北京郊区200多万农民逐步转为市民身份，实现城乡统一平等的居民身份制度。

二是深化农村产权制度改革，切实保障农民集体资产权益。市委、市政府也已经明确提出让农民带着集体资产进城。推进新型城镇化，必须保障农民原有的土地财产权和集体资产权益，户籍制度改革和城镇化发展不得剥夺农民原有的农村财产权利。农村集体产权制度改革既要界定农民的集体财产权份额，又要保障农民按股分红等集体资产收益权，还要建立农民自愿退出原集体产权的市场机制。

三是加快基本公共服务体制改革，实现城乡基本公共服务均等化。要按照城乡发展一体化的要求，不断提高城乡基本公共服务水平，率先实现城乡基本公共服务均等化，使城乡居民在就业、就学、就医、社会保障等方面享有大致均等的基本公共服务。

其次，要实现农村社区化。要实现城乡基础设施全覆盖，环境优美和谐，让农村地区共同享受城市文明的成果，就是要按照城乡发展一体化的要求，打破传统的城乡分割的社会管理体制，建立新型的农村社区化管理体制。

一是创新农村社会管理体制。打破传统的以不同的户籍人口进行区别化管理的旧体制，农村社区人口不再区分为农民、市民、流动人口，统一称为农村社区居民，农村社区管理要以全部常住居民为基础，推进社会服务管理观念和方式创新，强化农村基层民主法治建设。

二是统一推进城乡基础设施和公共服务设施建设。要将农村社区统一纳入城乡社区发展规划作为新时期新农村建设新的突破口和着力点，继续改革和完善公共财政体制，将农村社区基础设施和公共服务设施建设统一纳入公共财政保障范围。

三是实行农村政经分离。将农村集体经济组织与农村党组织以及村民自治组织分离，进一步厘清各自的职责范围。通过深化农村集体产权改革，建立健全农村新型集体经济组织，完善法人治理结构，使农村集体经济组织成为市场经济中的独立法人，依法、独立从事生产经营。村党支部和村委会依法履行各自的职责，不干预新型集体经济组织的正常经济运行。

最后，要实现农业现代化。就是要在新的发展形势下，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，实现农业产出率和农业经营效益不断提高，在新的起点上推进都市型现代农业发展再上新台阶。“拉美陷阱”产生的根本原因是没有实现好农业现代化。拉美地区的农村实行的主要是大地主庄园经济，缺乏自耕农。随着土地经营的垄断加强，农业劳动力需求减少，大量失业农民只能涌入城市，造成过度城市化。实际上，长期以来我们对农业现代化认识也存在很多偏差，把郊区农业当作“粮菜农业”，把农业现代化定位在良种、技术、大棚这些看得到的农业现代化上面，其实，更核心的农业现代化应该体现在一整套制度体系上，让农业领域资源和产品进入社会化流通渠道。因此，农业现代化不仅体现在技术效率上，还应该体现在配置效率上，实现农业经营体制的现代化，各方利益得到充分保障。

一是着力创新农业生产经营体制机制。结合北京郊区发展实际，加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

二是着力培育新型经营主体，大力发展农民合作社。要适应郊区都市型现代农业发展的新形势、新要求，切实把大力支持发展农民合作社作为培育新型农业经营主体的重中之重，鼓励和支持农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型的合作社，解决“谁来种地，谁来养猪”的问题。

三是着力发展农业多元服务主体。坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，加快构建完善与都市型现代农业发展相适应的新型农业社会化服务体系，在强化农业公益性服务体系建设的同时，加快培育和发展农业经营性服务组织，特别是要发挥农民合作组织在农业经营性服务中的主力军作用，不断创新服务方式，提高服务质量和水平。

四是着力增强对农业的保护支持力度。继续加大对农业的保护支持力度，加强对农业的投入，提高农业补贴水平，完善强农惠农富农政策体系，让农民务农获得合理的利润。

五是着力培育新型职业农民。发展现代农业必须培育现代职业农民。要根据农村人口老龄化、青壮年农业劳动力紧缺的新情况，把培育现代职业农民提上发展现代农业的重要日程，出台相关政策措施和优惠政策，吸引青壮年农业劳动力从事农业，加强对农业从事者的职业培训，全力造就一支能够担当农业现代化重任的职业农民队伍。

六是着力推进农村生态文明建设。要创新思维方式，跳出“粮菜农业”的思维，树立“生态农业”的意识。紧紧围绕现代农业的生产、生活、生态的多功能特性，深入发展乡村旅游和休闲观光农业，进一步加强农村生态文明建设，着力建设美丽乡村。

二 传统城镇化发展模式转型是推进首都新型城镇化建设的主线

成功的城镇化转型必须首先对传统城镇化的旧机制进行深入透彻的分析，否则，新型城镇化建设的深层次机制传导链条和内在特征就不能清晰地展现在我们面前。推进城镇化模式转型应成为首都新型城镇化建设的一条主线。我们对传统城镇化进行了反思和总结，提出了新型城镇化的三个核心理念。

第一，传统城镇化的基本逻辑是尽量压低城镇化成本，新型城镇化则是要实现利益统筹兼顾。在传统城镇化条件下，通过“甩包袱”方式降低城镇化的经济成本，转化为大量社会成本，新型城镇化要实现利益关系兼顾和平衡，科学界定经济成本，追求社会和谐红利。低成本的传统城镇化集中体现为“吃肉留骨头”：一是为加快项目建设的进度，尽量降低开发成本（安置成本、土地补偿等），损害了农民短期一次性利益；二是一次性征地拆迁，农民集中上楼，但产业用地无法保障，使农民缺乏长期发展利益依托。从16号文到148号文，逐渐提高了对农民的补偿，拆迁征地成本也在不断上升，但仍然是解决局部性问题，未能形成有效的顶层设计性质的政策机制。走新型城镇化道路的基本逻辑就是要实现土地平权，实现各方面利益关系的平衡，既要看到农民短期利益，又要看到长期利益，既要保护农民局部利益，也要统筹农民整体利益，而不是一味提高农民的一次性补偿水平。关键是把农民和产业捆绑在一起，变“杀鸡取蛋”为“保鸡生蛋”，让农民有可持续的产业支撑，主动融入城镇化进程，实现农民收入持久增长与农村社会结构的稳步和谐转型。

第二，传统城镇化的基本特点是分割式发展，新型城镇化要整体规划，统筹发展。分割式发展集中表现为城乡之间、地区之间、部门之间的相互分割，形成“户自为政”“村自为政”的发展格局。如房地产开发不能带动旧村改造，土地开发上市了，旧村还没有拆，旧村拆迁、农民社保不能归入一级开发成本等。大型交通基础设施建设只管直接占用的地区，不管相邻边角地，放弃了代拆代建的义务。再如148号文只是提出部分转居，部分社保成本列入一级开发成本。朝阳区金盏乡一些村宅基地都拆了，但是也只能转部分甚至几个农民，而不能实现整建制转居。城中村大多是在这种分割发展方式下形成的。分割发展造成地区发展中的“四缺”：一是缺空间。实质是规划制约。为保证新城或重大项目建设所需要指标，进行指标的空间转移集中，导致一些乡镇一半以上村都成为规划复绿村庄，企业厂房无法升级改造，旧村也无法改造更新。二是缺产业。产业园区封闭运行，与周边村的产业发展不能有效整合。未来产业园区发展应向“城市综合体”发展，在园区周边做好多功能配套，产业之间有效衔接、相互补充。三是缺体制。项目越来越大，土地资源越来越少，需要集中优化资源配置。但是，“村自为政”的小核算体制影响了资源的集中优化配置。目前，区域统筹发展的体制机制，如跨村、跨乡的组织体制建设等，已经取得了一些重要的经验。卢沟桥乡C9地块开发、小额贷款公司、大兴区西红门镇工业大院整体改造、海淀区东升科技园区的开发实践提供了重要的思路借鉴。四是缺政策。政策机制不健全，规划蓝图难以落实。二元市场分割条件下，集体土地难以直接进入市场，农村的宅基地缺乏统筹运用，农民集体经济组织不能成为市场主体以及集体土地上发展产业面临重重制约等。如集体土地建设园区里的房产证、三高企业改造、农民小产权房治理、平原造林后期维护机制等问题不能很好解决，政策机制上缺乏顶层设计。新型城镇化的基本特点应该是整体规划，统筹发展，实现城乡之间、地区之间、部门之间的空间统筹、产业统筹、体制统筹与政策统筹。

第三，传统城镇化的运行机制主要是依靠“三重软约束”，透支未来发展空间，新型城镇化的最主要目标是追求和谐、渐进、可持续的城镇化。传统城镇化的“三重软约束”包括：一是预算软约束，如政府融资平台提供银行信贷支持，降低拆迁成本、转居成本等；二是市场软约束，如政府垄断土地市场造成供给紧张情况下，房地产项目市场约束变软；三是资源软约束，如建设用地指标的短缺反映了资源约束的加强。但一些地区为保障项目建设，通过转移、集中其他地区指标来满足本地区发展的需要，形成了资源的软约束。2013年中央经济工作会议提出清理地方债，控制经济运行风险，信贷可能会进一步紧缩。而且，随着农民财产意识的觉醒，拆迁成本逐渐提高，预算约束的刚性会不断加强。随着未来集体经营性建设用地、农地和宅基地的逐步入市，市场约束将不断加强。而生态功能定位的逐步强化，也会使得资源约束条件不断加强。因此，传统城镇化实质是一种政府与市场错位条件下的不可持续的城镇化。新型城镇化的核心机制是走可持续的城镇化道路，条件是发挥市场对资源配置的决定性作用，由“三重软约束”变为“三重硬约束”，形成有效的预算约束、市场约束和资源约束。

三 深化农村土地制度改革是推进首都新型城镇化建设的主动力

城乡二元结构体制与传统农村集体所有制是当前造成市场分割、影响要素资源集中优化配置的根本原因，土地制度是这两项基本制度的交叉点，成为深化农村改革的焦点。长期以来，在城乡二元的土地规划管理和传统集体所有制条件下，催生了一系列经营性建设用地矛盾、宅基地矛盾、违法建设矛盾以及各类衍生社会矛盾。深化土地制度改革，让土地这一农村最丰沛的资源进入市场定价，实现农村集体土地的同地同权同价，有效释放土地资源潜能，建立新型城镇化的投融资模式，将成为推进首都新型城镇化建设的主要动力源。

第一，推进农村集体经营性建设用地进入市场。进入市场不等于就是出售集体土地所有权，也可以转让集体土地的各类用益物权。但是，现实中集体建设用地缺乏出路，缺乏审批途径，或审批程序繁复，或受规划制约，造成大量集体建设用地或闲置，或低效率运营，或违规操作，或违法建设。一是集体建设用地流转途径单一。往往是简单地以村集体为主体对外出租，缺少一个合法的流转平台使集体土地按市场价格合理流通。其后果是土地租期长、租金低。一些地方的村主任，由于任期短，急于短时间收取更多的地租，于是合同期长、单价低、一次性交若干年地租。二是当前集体建设用地受规划影响无法继续使用。由于当前集体建设用地指标集中使用，在规划图上大量村庄以及集体建设用地被“抹绿”，规划意义上被列入复垦范围。复垦区当前的建设用地只能按现状使用，即使成为危房，也不能申请翻改扩建。一些工业大院、养殖小区改扩建需求很大，但“不符合规划”。三是“总规”与“控规”的土地性质不一致导致房屋无法改扩建。四是既符合“两规”又依法申请的也容易掉入繁杂的审批迷宫。一些地方即使是一些公益绿通项目，也往往是办理了若干年手续也未办理完全。

第二，加快农村宅基地管理体制改革。社区聚居是亚洲一些国家或地区的一个重要特点，在城镇化过程中存在一个如何处理转移人口与原社区之间财产关系的问题，转移人口留在农村的宅基地及附着其上的房产是其中一个重点。根据我们最近关于农民市民化的一项问卷调查，农民转居后能否拥有宅基地申请权是影响农民对转居的满意度评价的最重要因素之一。考虑到我国长期的二元经济体制和传统集体土地所有制的固化，农村宅基地管理体制多年不变，无论是审批制度、日常管理制度还是宅基地流转制度均已不适应城镇化发展的现实需要，造成目前宅基地管理上混乱的局面。一是宅基地自我流转渠道缺失。由于近年来拆迁补偿水平不断提高，近郊农民已经不再卖房子。对宅基地有刚性需求的农民只能申请新的宅基地：一方面，存在大量闲置宅基地（主人不用或对外出租）；另一方面，有刚性需求的农民得不到政府审批的新宅基地。《土地管理法》规定，举家迁出本经济组织的，原有宅基地由村集体收回，地上物作价。但在实际操作过程中大量已经转居、在城市工作，已经不属于村集体的人员以“继承”的形式零成本占有农村宅基地，造成空置或出租，而其未来预期收益巨大。二是宅基地审批门槛低，管理粗放。一户农民申请一块新的宅基地，限制条件有三：本集体经济组织成员、子女已到结婚年龄、原有宅基地无法分割。按照这样低的标准审批将导致村庄急速膨胀。一户一宅的规定也缺乏细则。三是宅基地日常管理粗放。试点乡镇反映，自20世纪90年代初宅基地登记发证以来，无论是登记使用人死亡还是宅基地易主，无论买房者是本村村民还是外来人，均无法办理变更手续；民房甚至危房的翻建难以得到审批；宅基地登记发证时的误差引发纠纷；对于面积偏大的宅基地缺乏规划调整实施的细则等。为此，需要变“懒政”为“勤政”，制定有效的收回制度遏制村庄膨胀，以人均面积或容积率来规范宅基地的面积和使用，而不是简单地执行“一户一宅”等。

第三，创新农用地运作手段。一是农业政策不能前后有效衔接。如一些地方2000年扶持养殖，2004年不再鼓励养殖。确权确地的地块转变为确权确利，操作上缺乏政策依据。二是土地确权30年不变政策产生种种弊端，或导致地块分散，或使一部分把地流转出去的农民回来重新要地，引发社会矛盾。三是耕地保护政策有待于进一步完善。随着城市产业和功能的扩散和转移，耕地保护政策与一些地区的功能定位和资源条件不相适宜。

总之，要通过改革解决农用地、宅基地、集体建设用地的问题，让农村借以实现经济发展的转型。目前，我们正在筹备进行全市农村集体土地的资源清查工作，摸清农村各类集体土地的底数，把集体土地的归属情况、运作情况、效益情况等梳理清楚。

四 “农民主体、市地重划、土地平权、乡镇统筹”是推进首都新型城镇化建设的主要实现路径

推进首都新型城镇化建设，要按照十八届三中全会提出的建立城乡统筹的建设用地市场的精神和要求，真正依靠农民，依靠体制机制创新与土地开发方式创新，明确推进新型城镇化发展的基本路径。

首先，农民主体。一是要让农民成为融资主体，利用资本经营手段，培育各类产权工具，突破资金瓶颈，降低城市化改造成本。二是要让农民成为投资主体，掌握开发建设的主导权，维护农民的长远发展利益，夯实永续发展的基础。三是要让农民成为收益主体，通过产权制度改革、产权交易、资产的委托经营与信托经营等现代市场手段获取相应的收益，建立健全农民增收的长效机制。可参照门头沟区永定镇经营性物业信托方案的思路。四是要让农民成为决策主体，由“被拆迁”改为“我要拆”。在试点过程中，一些工作小组在规划方案编制过程中，对于村庄是否要拆迁详细问计于民，把决定权留给村民。

其次，市地重划。台湾地区将市地重划作为促进都市脱胎换骨的重要手段。市地重划的基本原理是“交换分合” “受益者负担”，基本工作内容是“土地分配”与“工程施工”，即我们常说的“规划引领”。20世纪80年代末，台湾地区公办市地重划的案件大幅增加，近年来，自办市地重划得到快速的发展。农村地区的发展，需要参照台湾地区的经验，更多发挥农民的主体作用，使其参与到规划调整工作中来，自主决定地区的土地资源分配。在满足国家大的土地用途管制的基础上，建立起城乡统筹、协同治理的土地用途管制体系，打破城乡土地二元结构体制。关键是摆脱土地财政和土地金融的困局，要依靠产业培育维持发展，而不能靠传统的拆迁卖地方式维持发展。

再次，土地平权。土地增值来源于区位，而不是个人的劳动和资本投入。需要制定相关政策，按不同区段征收不同的土地基金，依靠一整套的土地平权机制，落实“涨价归公”，实现“涨价归农”和“涨价归公”的统一，建立城乡之间、地区之间的利益统筹机制。如在一个乡镇范围内，一个村的地规划为工业用地，另一个村的地规划为绿地或农业用地。在区段征收的利益统筹机制下，涨价的部分要惠及全部村。可以让农民通过土地入股的形式建立农民分享增值收益的科学合理分配机制。在跨村的重大项目开发建设上，可以乡级土地资源股份经济合作社为主体，采取以集体土地使用权入股方式参与开发。全市范围内，也要落实土地平权机制，保障全市农民分享土地增值收益。

最后，乡镇统筹。在大都市郊区，城乡统筹发展的要求更为迫切，需要打破过去“村自为战”的发展格局，加强乡镇统筹，实现经济健康快速可持续发展。一是统筹空间布局。引导资源实现空间上的集中优化布局。二是统筹产业布局。按照所在地区的功能定位，合理布局产业园区，培育一、二、三产业等各种新型产业和推进产业升级，实现产业有序健康发展。特别是考虑通过为园区配套适合农村集体经济组织从事的产业形态，带动农民稳定就业。三是统筹组织体制架构。建立健全组织体制机制，将其作为规划平台、组织平台、融资平台、信息平台、项目申报平台，支撑各项跨村域重大项目建设的快速推进。在此基础上，落实农民的财产收益分配权，规避集体经济组织“内部人控制”。四是统筹政策资源。集成新农村建设、土储以及重大项目等各项政策，形成合力。五是统筹项目实施与旧村改造。把项目开发、绿化建设、农民上楼与旧村拆迁统筹考虑，同步推进，防止一些开发商“只吃肉，不啃骨头”，部分乡村干部一味“要政策、调规划”的倾向。可参照海淀区东升镇建设东升科技园区过程中盘活集体经营性建设用地、推进产业升级、深化产权制度改革的经验。