摘要

信息沟通是政府的神经，信息管理是政府的重要行为。信访机构只有信息接收和信息分流的权能而没有信息处理的权能。信访信息的管理不当很可能引发其他针对政治体系的政治压力，因而信访信息畅通的研究显得尤为重要。本书基于信息管理的视角，对信访渠道不畅的表现及原因进行了分析，指出了信访信息渠道畅通的方向。

第一章提出了全书的总论点，即信访从本质上是一种信息渠道。信访信息渠道的畅通要求信访事项所承载的社会信息在政府系统内的有效沟通与处理。然而，现实中却是信访渠道不畅的景象：宏观层面表现为“倒金字塔”形的信访景象、反复循环的信访怪圈、不断激化的信访过程；微观层面表现为入口处的不透明与无序、渠道内的信访存量增加、出口处的结果差异与决而不行。

第二章到第五章从体制、流程、技术、机制四个方面论述了导致信访渠道不畅的情境与原因。第二章从信访工作组织体制和信访事项处理体制两个方面分析了信访信息渠道不畅的原因。党委信访、行政信访、人大信访、司法信访各大系统自身组织设置不合理，系统间的权责关系不明确，都可能对信访信息的输入、提取、分配和反应产生影响。信访事项处理体制的原则性规定也可能使信访信息不畅。“属地管理”可能使基层政府的责任无限扩大和司法机关的独立性和权威性受到影响；“分级负责”可能导致一些信访事项被合法地下推或合法地上呈，摆脱不了信息纵向沟通的困难；“谁主导、谁负责”可能导致信访事项互相推诿，也可能由于信息处理主体的双重身份、“领导”变更、级别关系等导致信访信息不能公正地处理；“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”在现实的运用中却受到组织存在的社会环境的影响。

第三章按照信访事项处理的流程——受理、办理、救济三个业务分析了信访信息渠道不畅的原因。在受理流程中，当信访部门（信访局）受理信访事项适用不同的程序时，信息不畅的原因有所差异。当适用报请程序时，信访部门和上级领导都可能对信访信息进行过滤；当适用转送程序时，信访部门可能出现信息分流误差，上下级信访部门、信访部门与有权处理部门之间都有可能出现信息交流中“编码”与“解码”的困难。当职能部门受理信访事项时，上下级职能部门之间的信息识别和信息交流也存在一定困难。在办理流程中，当职能部门直接办理或代为办理时，需要受理主体、办理主体、有权处理机关和信访人之间的信息传递与协调，需要信访处理后的信息反馈；当信访部门直接办理或代为办理时，虽在一定程度上降低了信访信息在政府间的管理难度，但也为政府与社会的信息交流带来新的难点。在救济受理时，常常由于“不予受理”而把信访信息阻止在入口处；救济办理时，由于委托代理而采用交办的形式使复查、复核机关与原办理机关掌握的信息不对称，可能产生信息博弈。

第四章按照信访信息技术的两大平台——信访信息接收平台和信访信息处理平台分析了信访渠道不畅的情境与原因。信访信息接收平台中，信息输入设备的民众使用程度、系统流程和管理体制都影响着信访信息的输入与接收。信访信息处理的个案平台中，信息办理主体权限、信息即时交互与整合、督办与督查的系统功能，以及电子政务网与信访信息系统的管理体制都影响着信访信息的及时处理。在综合分析平台中，信息采集、存储、分析和共享等的系统功能，以及舆情搜集与分析、政府信息公开等的管理制度都影响着信息的利用与共享。

第五章分析了信访运行机制——权利、权力、资源三大机制不健全所导致的信访渠道不畅。信访权利机制主要分为权利接受机制、权利行为机制和权利限度机制；信访权力机制体现为权力压力机制、权力协同机制和权力约束机制；信访资源机制主要体现为人力资源配备机制和财力资源配置机制。信访机制的完善，不仅需要各种机制的细化，而且要将权力、权利、资源机制咬合，进行系统化的“顶层设计”，只有这样才能从机制上保障信访渠道的畅通。

结论部分对信访渠道畅通提出对策性建议，包括理顺体制与细化机制、升级技术与强化管理、转变观念与内化品质三个方面。信访体制要从信访处理主体的权责和信访事项的范围方面来理顺；工作机制不仅要在程序正义的理念下规范操作程序来细化，而且要在实质正义的理念下完善个性化处理来细化。信访技术的升级要提高系统间的兼容性与整体性，信访技术管理创新要增强制度的一致性与持续性。信访工作者和信访群众应转变观念，强化公共精神，学会合法地参与政治。