三

对全球治理至今并没有一致的、明确的定义，类似的概念还有“世界政治的治理” “国际治理” “世界范围的治理”“国际秩序的治理”“全球秩序的治理”等。大体上说，所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际规制（regimes）解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。研究全球治理的著名学者安东尼·麦克格鲁说：

全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。很显然，联合国体系、世界贸易组织以及各国政府的活动是全球治理的核心因素，但是，它们绝不是唯一的因素。如果社会运动、非政府组织、区域性的政治组织等被排除在全球治理的含义之外，那么，全球治理的形式和动力将得不到恰当的理解。

全球治理的要素主要有以下五个：全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体，以及全球治理的结果。一些学者把这些要素分解成五个问题：为什么治理？依靠什么治理或如何治理？谁治理？治理什么？治理得怎样？

全球治理的价值，就是全球治理的倡导者们在全球范围内所要达到的理想目标。在这些倡导者看来，这些价值应当是超越国家、种族、宗教、意识形态、经济发展水平的全人类的普世价值。关于全球治理的价值，全球治理委员会在其《我们的全球之家》中作了比较充分而全面的阐述。该委员会相信：

要提高全球治理的质量，最为需要的，一是可以在全球之家中指导我们行动的全球公民道德，一是具备这种道德的领导阶层。我们呼吁共同信守全体人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直。

为了在全球范围内实现这些普世价值，该委员会还为全世界公民规定了相应的权利和义务。这些权利包括：安全的生活，公平的待遇，为自己谋生和谋取福利的机会，通过和平手段解决人们之间的争端，参与各级治理，为摆脱不公开而进行自由、公平申诉的权利，平等的知情权，平等地分享全球共同利益的权利。相应的义务是：考虑自己的行为对他人安全和福利的影响；促进平等，包括性别平等；追求可持续发展，保护人类共同的资源，维护子孙后代的利益；保护人类的文化和知识遗产；积极参与治理；努力消除腐败。

全球规制（global regimes）就是维护国际社会正常的秩序，实现人类普世价值的规则体系。具体地说，国际规制包括用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议、程序。从某种意义上说，全球规制在全球治理中处于核心的地位，因为没有一套能够为全人类共同遵守、确实对全球公民都具有约束力的普遍规范，全球治理便无从说起。罗西瑙说，正是由于国际规制在维护当代世界秩序中的实际作用，在国际政治生活中才会出现一种“没有政府的治理”的新治理体制。国际规制是一种具有法律责任的制度性安排，它表明国际政治生活的制度化。

国际规制的职能、所涵盖的地域和人员都极为广泛。从职能上说，它包括了像北极熊保护协议这样比较狭窄的内容，又包括了像南极洲和外层空间保护这些更加宽泛的内容。从地理上说，它的范围可以像北太平洋上受到严格限制的能够从事海豹毛皮贸易的地域那样狭窄，也可以像管理国际航空运输或核试验控制的全球性体制那样宽泛。在成员方面，国际规制既可以像国际北太平洋渔业协会下成立的公海渔业协会那样只有两三个成员，也可以像防止核武器扩散组织那样有一百多个成员。

全球治理的主体或者说基本单元，指的是制定和实施全球规制的组织机构。概括地说，全球治理的主体主要有三类：①各国政府、政府部门及亚国家的政府当局；②正式的国际组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等；③非正式的全球公民社会组织。这三类组织在全球治理中都发挥着重要的作用，但是对于究竟哪一类组织应当发挥更重要的作用，学者们之间的观点很不相同。正如保罗·韦普纳（Paul Wapner）所说的那样：

对有些人来说，全球治理意味着建立一个世界政府来制定法律和政策。对另一些人来说，它意味着简单地建立一些得到主权国家支持的、能够促进共同理解和行动的制度。今天，虽然仍有一些思想家支持一个世界政府，但更多的人则关注从其他实体产生和支持下的制度化权威。

一些学者强调，虽然全球化在很大程度上削弱了传统的国家主权，但主权国家的政府过去是全球治理的主角，将来也仍将是全球治理的主角。另一些学者则竭力主张建立一个超越各国政府的世界政府，像国民政府在国内行使主权功能一样，世界政府将在全球范围内行使主权职能。少数学者直截了当地指出，应当强化联合国对各个成员国的强制性约束力量，逐渐将联合国改造成为世界政府。越来越多的学者则开始强调非政府的全球公民社会组织在全球治理中所起的作用。全球公民社会是介于国家和个人之间的跨国活动领域，其基本的组成要素是国际非政府的民间组织。詹姆斯·N．罗西瑙对全球治理的主体提出了一个新的概念——“权威空间”（SOAs）。他强调，权威空间与国家领土疆界并不必然一致，主权国家和政府属于权威空间，但大量非政府的超国家组织和次国家组织也都在权威空间之内。所以，在他看来，全球治理的单位不仅仅是国家和政府，“至少有十个描述世界政治的相关术语已经得到人们的认可：非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络（issue network）、政策协调网（policy networks）、社会运动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体（epistemic community）”。

关于全球治理的主体，有一些学者，如斯蒂芬·吉尔、罗伯特·考克斯和马丁·休逊等，还特别强调“全球精英”在全球治理中的作用。他们所说的全球精英主要包括这样几类重要群体：①政治精英，特别是大国政要、重要国际组织的首脑和西方发达国家的政治精英。斯蒂芬·吉尔将确定全球治理方向的诸要素归纳为“全球化精英”，认为以西方七国集团（G-7）为核心的政治精英的政治权力自20世纪70年代以来一直在逐渐增长。这些西方的政治精英已经联结成了一个网络，对全球治理发挥着重要的作用。例如，每年在瑞士达沃斯召开的世界经济论坛、三边委员会和扩大了的G-7官员之间的会晤程序等。②商业精英，尤其是跨国公司的高级管理阶层。他们不仅控制着全球资本的流动，而且对国际政治经济游戏规则的制定也有着决定性的影响。③知识精英，即各个专业领域的知识权威，特别是信息专业的精英。休逊认为，一些知识权威和信息专家“主导着正在兴起的全球信息秩序”，左右着全球变革的进程。麦克格鲁则不无担忧地指出：“在全球性风险社会中，社会生活的各个方面开始受到专家的控制，这样一来，全球治理的许多常规领域以及某些最关键领域，就成了职业性的或专家的网络即知识共同体的专有领域。因此，国际民用航空组织的专家委员会赋予全球航空安全标准合法性，而联合国国际禁毒计划则控制着打击非法毒品贸易全球战争的诸多技术方面的工作。知识共同体通过将其重新界定为技术或程序问题——最好是借助专家通过技术讨论过程来解决——而对非政治化问题产生影响。这样，专家的知识和理解力就变成了参与、促进全球治理过程的基本通行证。”这就有可能在全球治理过程中导致一种“专家政治”（technocracy）。

全球治理的对象，包括已经影响或者将要影响全人类的跨国性问题。这些问题很难依靠单个国家得以解决，而必须依靠国际社会的共同努力。目前，各国学者提出的需要通过全球治理机制加以关注和解决的问题主要有这样几类：①全球安全，包括国家间或区域性的武装冲突、核武器的生产与扩散、大规模杀伤性武器的生产和交易、非防卫性军事力量的兴起等；②生态环境，包括资源的合理利用与开发、污染源的控制、稀有动植物的保护，如国际石油资源的开采、向大海倾倒废物、空气污染物的越境传播、有毒废料的国际运输、臭氧层破坏、生物多样性的丧失、渔业捕捞、濒危动植物种、气候变化等；③国际经济，包括全球金融市场、贫富两极分化、全球经济安全、公平竞争、债务危机、跨国交通、国际汇率等；④跨国犯罪，如走私、非法移民、毒品交易、贩卖人口、国际恐怖活动等；⑤基本人权，如种族灭绝、对平民的屠杀、疾病的传染、饥饿与贫困，以及国际社会的不公正等。

全球治理的效果，涉及对全球治理绩效的评估。多数学者相信，全球治理对于维护公正的国际秩序是有效的，而且这种效果可以通过一定的评估标准加以测定。即使像“大赦国际”这样的非政府组织，也有学者认为对于保护国际人权起到了实际效用。例如，罗西瑙说：

大赦国际的个体成员的工作是处理非法监禁和刑讯逼供的特定案例，但是他们的集体努力对于维护全球秩序作出了实质性的贡献。

全球治理的绩效，集中体现为国际规制的有效性。有两类因素影响国际规制的绩效，一类是国际规制本身的制度安排，另一类是实现这些制度安排的社会条件和其他环境条件。有的学者具体分析了影响国际规制的若干要素，它们是：国际规制的透明度、完善性、适应性、政府能力、权力分配、相互依存和知识基础。

一些学者认为，欧洲共同体是全球治理的典范，它在《马斯特里赫特条约》签订后就逐渐走上了一条从政府统治到没有政府的治理之路。研究欧盟治理的著名专家贝阿特·科勒-科赫（Beate Kohler-Koch）指出：

欧洲共同体是一个“特殊”政体，一种远远超出国际组织，但又不符合联邦国家思想的政治体制。实际上，欧洲一体化已经以两种不同的方式让我们“超越”民族国家。第一，通过扩展超越主权民族国家边界的政治范围；第二，通过构建一种现在不是、在可以预见的将来也不会替代民族国家的政治体制。这种“特殊体制”的一个最典型的特征就是没有通过政府进行治理。

她甚至还总结了欧盟治理的四种模式：

第一，“国家主义”，它以多数规则为基础，依靠对“共同目标”的忠诚来维护；第二，“团体主义”，它包括不同社会利益，它们在同一结构中寻求共同的利益；第三，“多元主义”，它将多数规则和个人对利益的追求结合在一起；第四，“网络治理”，其基础也是利己的行为体，目的在于在谈判过程中“增加共同利益”。