第三节 回归本意之举

说到这里，必须着重指出的是，财政也好，财税体制也罢，其定位绝非今天被人为拔高了，而是本来就如此。只不过，在以往，我们或是由于对它的认识不够充分，或是由于对它的理解不够深入，以至于本来具有更重要功能、可以也应当发挥更大作用的财政和财税体制，在一定程度上被大材小用了。从这个意义讲，财政和财税体制在新的历史起点上的定位提升，纯粹是回归本意之举。

不妨说得更具体一些。

一 极具“综合性”的特殊品质

国家治理的主体，当然首先是政府。有别于其他方面的政府职能范畴和政府职能部门，财政职能和财政职能部门所具有的一个特殊品质，就是极具“综合性”。

稍微留意一下现实各国的政府职能和政府职能部门设置格局，就会看到，任何政府职能的履行，任何政府部门的运转，都是要用钱去支撑的。这些钱，当然来自财政支出。只有财政支出到位之处，才是政府职能履行之地。财政支出，又要来自财政收入。只有财政收入的筹措到位，才有财政支出的拨付可能。无论是财政支出的拨付，还是财政收入的筹措，都是财政职能的具体体现，也都是要通过财政职能部门的活动去实现的职能。所以，在所有的政府职能和所有的政府职能部门中，财政职能和财政职能部门是最为综合的职能和最为综合的职能部门。

换言之，只有财政职能可以覆盖所有的政府职能，只有财政职能部门的活动可以牵动所有政府职能部门的活动。也正因为如此，也只有财政才能作为国家治理的基础和重要支柱而存在和运转。

二 最有效的多元交互共治线索

国家治理的主体，除了政府之外，也包括社会组织和居民个人。有别于其他方面的经济社会活动线索，财政活动是一条能够把政府、社会组织和居民个人有效地动员起来、从而实现多元交互共治的最有效的线索。

从总体上看，尽管可以有多种纽带将政府、社会组织和居民相连接，但归结起来，无非是“事”和“钱”两个方面。两相比较，“钱”比“事”更扣人心弦、更牵动全局、更关系利益得失、更易于把握和掌控。这些钱，在国家生活领域，当然主要表现为财政收入和财政支出。财政收入来自社会组织和居民个人的缴纳，任何社会组织和居民个人，或是作为直接的纳税人，或是作为间接的负税人，都处于财政收入筹措活动的覆盖之中。财政支出用于对社会组织和居民个人的转移支付和公共服务，任何社会组织和居民个人，或是作为转移支付的接受者而直接领到钱，或是作为公共服务的受益人而直接或间接地享受实际的公共利益，都处于财政支出拨付活动的覆盖之中。所以，在所有的经济社会活动中，只有财政活动的触角能够延伸至所有社会组织和居民个人，只有财政活动能够牵动所有的消费、投资和储蓄环节和所有的国家生活领域。正因为如此，也只有财政才能作为国家治理的基础和重要支柱而存在和运转。

三 起根本性、全局性和长远性作用

国家治理，要靠一整套制度建设。与国家治理体系其他方面的制度内容有所不同，财税体制往往是起根本性、全局性、长远性作用的。

从历史上看，财政乃庶政之母。宋代大学者苏辙曾将其概括为“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之”。国家兴衰、政权更替，往往与财税体制密切相关，古今中外，概莫能外。我国历史上的几次重大变革，如商鞅、王安石、张居正变法，就是围绕着财税制度的变革而展开的。英国在工业革命中崛起、美国在19世纪成为强国，都与财税制度的变革直接相关。甚至包括英国的光荣革命、法国大革命和美国的独立战争在内，起因也都在于税权的纷争。现代中国的改革开放事业，从改革开放初期的放权让利到20世纪90年代的制度创新，更是以财税体制改革作为突破口和主线索的。可以说，发生在人类国家历史上的每一次重大变革，几乎都带有深刻的财政烙印。在所有的有关国家治理的制度安排中，只有财税体制能够渗透到国家治理的方方面面，像枝蔓般延伸至国家生活的各个领域。

也正是出于上述原因，无论是国家政体的设计，还是国家治理体系的建立，都是以财税体制为基础和重要支柱的。

主要参考文献

中共中央：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013。

高培勇、杨志勇、杨之刚、夏杰长：《公共经济学》，中国社会科学出版社，2007。

高培勇：《筑牢国家治理的财政基础和财政支柱》, 《光明日报》2013年11月15日。

陈金龙：《治国理政基本理念的重大突破》, 《中国社会科学报》2013年11月23日。