绪论

一 研究近代中国警察的必要性

本书以20世纪前半期的广州警察为研究对象。

警察一词，现在的含义是指为了维持治安、调查犯法行为而组织起来的人员。依照法律设置警察专职人员，是在近代社会才出现的事情。无论在东方还是西方，在古代就已经有了类似于近代警察职能的机构和人员。例如，constable一词，中文翻译成“警官”，指的是中世纪以来西欧国家的国家军官，在英国和美国也指某种执法官员。11世纪，法国的警官成为国家的五大军官之一，握有有限的司法裁判权和统辖骑兵权。从维护国家统治秩序与社会治安、执行法律的角度看，constable与后来的警察官员有某种相似性，但显然constable主要是一种军事官员。也就是说，在西方古代，警察与军队是混同的。在古代中国也是如此，如在清代，京城的步军统领衙门以及各省的驻军都执行一般维持治安的任务。

近代意义的警察从军队、司法机构和其他行政机构中分离出来，成为国家行政部门中依照法律专门执行维护社会秩序和公共治安职能的、拥有一定武装力量的专业性人员，并通过法律法规和各种条例在职能的行使上需遵守严格的、确切的认定，是国家行政部门中的专业性人员。这个过程首先是在西方国家完成的。当然，即使在西方，军队、警察也未必绝对分开，例如，英文military police，中文翻译为“宪兵”（也可翻译成“军事警察”），指的是在军队中维护军法和军纪的部队，宪兵必要时也参加作战，但平日主要执行维护军风军纪、巡逻、交通管制、打击犯罪等任务，有的国家的宪兵也参与管理地方治安。到了近代和当代，很多国家仍保有编制与军队相近的内卫部队、武装警察。但无论如何，西方国家率先出现了近代意义的警察，而当时的中国清朝，仍沿袭古代的治安管理制度，没有变化。

在汉语中，“警察”一词出现较晚，是近代从日本引进的外来语。在中国，近代意义上的警察制度是从外国引进的，首先出现在被割占的香港以及上海等城市的租界。在19世纪后半叶，当中国人最初见到西式的警察时，很自然地将其与中国传统的治安管理制度联系在一起，在相当长的一段时间内称谓十分混乱，诸如巡差、巡丁、巡捕、巡兵等。清政府初设警察时，称之为“巡捕”，直到巡警部成立后，为了区别于京师的巡捕五营，明令通称为“巡警”。以后随着机构的不断完善和职能的强化，“警察”一词才最终确定下来。

中国近代警察制度建立的过程，与中国逐步沦为半殖民地半封建社会的过程有某种一致性。因此，从产生之日起，近代中国警政就免不了受外国势力的插手和干预；而中国君主专制体制下的治安管理制度，也对中国警察制度的发展产生影响和制约。除了革命政权中维持秩序、治安的机构和人员外，在多数情况下中国的警察机构和人员属于反动阶级国家机器的组成部分，警政建设和警务实施是在缺乏民主和法制的背景下进行的，因而警察的专横和警政的腐败是普遍的现象。同时，近代警察的建立与发展深受时局变幻的影响，警察常常被军阀政客所左右，也时常参与政治行动，进而陷入派系的争斗漩涡，甚至由于与政治势力过度结合，有党化和特务化的趋势。近代广州警察的产生和发展也反映了这种半殖民地、半封建性。

中国近代的警察制度与帝国主义侵略和封建主义压迫有密切联系，这是问题的一个方面。另一方面，近代警察制度对古老的中国来说，毕竟又是新鲜事物。先师陈胜粦教授曾提出，鸦片战争后，中国面临“侵略的西方”和“先进的西方”的双重挑战，当时的中国人做出了双重的回应：坚决抵抗“侵略的西方”，又坚持了解和学习“先进的西方”，使中国走向近代，走向世界。从技术、制度层面看，近代警察制度也可说带有“先进的西方”的成分，其传入、建立与实施，与近代中国的政治、经济、社会变迁也密切相关，因此，也属于“近代化”过程的一个组成部分。警察虽然是统治者的工具，但也有维护社会秩序、防止犯罪行为、逮捕罪犯、管理交通和公共卫生等治安管理的功能，从工商业的发展到一般平民百姓生活，都需要良好的社会环境与秩序，近代中国警察在这方面的作用也不宜简单否定。近代中国警察有两面性，反映了中国早期近代化进程的特点，因而就特别值得研究。

近代中国政治史、军事史、社会史等领域的研究，都会涉及警察与警察制度。随着研究范围的扩大和研究方式的深入，鉴于警察的产生与沿革有自身的特殊性，应该也有必要把警察史作为中国近代史一个独立的学术领域，予以开拓型探讨和研究，当前中国的经济发展和社会稳定也需要深入系统地开展警察和警政研究。

二 学术史简介

从近代意义的警察在中国出现之后，直到新中国成立前，国内没有出版过专门研究中国近代警察的史学著作，这方面的论文也不多。1949年前，在一些内政、警政刊物上发表过一些关于警察制度沿革的文章，如1934年的《内政年鉴》“警政篇”第一章“中国警察制度沿革与现状”，可以视为近代中国警政史的概述。又如林文敷1933年发表的《广东警政沿革考》，其实没有做什么考证，只是简略叙述了清末到1930年广东警察机构的变化。这类文章都是叙事性的，篇幅较短，资料来源基本没有注释，今天看来很难被认为是严谨的史学论文。新中国成立后，人们对近代警察的研究也没有给予足够的重视，很少有这方面的成果问世。改革开放以来，特别是随着政治制度改革和法制建设愈来愈受到政府、社会科学和理论界的重视，加之社会稳定的需要，关于近代警察的研究从20世纪80年代起逐步开展起来，一些研究成果陆续问世。1985年，群众出版社出版了中国社会科学院法学研究所法制史研究室编写的《中国警察制度简论》一书。该书收录了25篇专题论文，分别涉及从古代到近代警察制度的若干问题。1993年，中国人民公安大学出版社出版了韩延龙主编的《中国近代警察制度》一书。该书主要研究近代意义上的警察制度在中国产生和发展的历史，着重的是制度史。2000年，社会科学文献出版社又出版了韩延龙、苏亦工等的《中国近代警察史》一书。该书虽然大体上跟《中国近代警察制度》一书差不多，但其着眼点已经放在警察沿革和警政思想等方面，不仅利用大量的资料深入叙述了警察的创立和发展的过程，并且研究了警政思想的传播，系统论述了中央、首都和地方警政机构的演变，警察种类，警察的职权与管理，警察教育，有关警政的法律法规等方面。这几部著作具有开创性，且有较高学术水平，大大推动了国内近代警察史研究的迅速开展。但这样的著作毕竟太少，而且，区域与个案的研究成果不足，使近代中国警察的整体、全面研究缺乏足够的基础。

我国内地的学术刊物，从20世纪90年代开始陆续出现了研究近代警察的论文。21世纪以后，学术论文的数量显著增加，形成了研究热点。简单归纳，这些论文大致涵盖以下方面。

第一，近代中国警察制度的产生、发展。有的论文概述了整个近代警政的发展变化；有的则分阶段对晚清、北洋政府时期、南京国民政府时期的警政作概述；有的论文还对女子警察制度等具体问题做了研究。第二，近代警察教育。有的论文对近代警察教育作概述性研究；有的则讨论了清末和民国时期的警察教育，有的描述了警察教育中的若干具体问题，如清末的京师警务学堂、清末警务学堂的消防队、女警教育等。第三，警察制度建立与发展的背景、环境研究。例如，一些论文讨论了警政发展与经费的关系，普遍认为，经费不足是整个近代时期警政发展受到严重制约的重要原因。第四，近代中国警察制度产生、发展的外来影响问题。有的学者探讨了日本对清末警政产生以及初步发展的影响，有的则讨论了中国警察的西方因素。第五，研究与近代中国警政发展有关人物的警政思想与实践。这些人物包括郑观应、黄遵宪、张謇、善耆、袁世凯、李士珍等。第六，近代地方警政研究，因为这个问题与本书直接有关，故在下面作较为详细的述评。

笔者没有条件对台湾地区出版的有关研究作全面的了解，但也看到过一些论文。如黄佑发表在20世纪60年代的《中华民国开国五十年警察行政》一文，主要是对20世纪前40多年中国警政发展的概述。同一时期发表的钱仲鸣的《我国现代警察机构设置时间之考证》一文，讨论了戊戌变法期间的湖南保卫局。罗炳绵发表在20世纪80年代的《中国警察制度的产生及其发展》一文，以写古代为主，也有部分近代的内容。今后，海峡两岸进行学术文化等方面的交流，“近代中国警察”可以是题材之一。

就笔者所见，最早在我国内地刊物发表警察、警政问题研究论文的是蔡开松，他的《湖南保卫局述略》一文，根据丰富的史料，较完整地重建了黄遵宪在戊戌变法期间设立湖南保卫局的史实，在肯定其“最早的近代型警察机构”地位的同时，也指出了它的局限性以及不成熟性、不完整性。台湾学者谢国兴1990年在大陆发表的论文《近代安徽的警政》，讨论了清末到民国前期（20世纪30年代）安徽警察制度的建立过程，以及警察组织系统、警察经费、警政教育等问题，这是一篇较早的对近代省市地方警政进行的专题个案研究。该文严格遵循学术规范，引用了包括《内政年鉴》、方志、报刊等资料，基本涉及了警政最主要的方面，对日后地方警政研究的拓展产生了一定影响。但这篇文章只有万余字篇幅，不可能细致地研究几十年间一个省警政的各种问题，而且，论文没有引用原始档案和安徽的警察出版物，这就使研究的深度受到限制。后来，陆续有论文发表分别对广西、河南、甘肃、江西、山西、北京、天津、无锡等省市的警政开展研究。

对近代广东警察，较早的论文是沈晓敏的《清末广东巡警（警察）制度述略》，该文简单地考述了广东巡警制度的沿革以及巡警装备、待遇、训练等，对清末广东筹办巡警的成败得失作了评价。他的另一篇文章则是对清末民初（1903～1913）这个广东警察史上的特殊时期所做的专题研究。贾蕊华简略地介绍了清末广州西关巡警局，认为它是清末广东警察创建的尝试。她的另外两篇论文分别讨论了清末广东警察的职能和两广总督的警政思想与实践。何文平利用较多当时的报刊资料，考察清末广东新式巡警制度建立过程中官绅的态度，警察、军队在社会控制中的角色，借以揭示清末地方社会权力结构对新式制度建立的影响。这篇文章不仅关注警政制度的推行过程，而且对移植新制度的社会环境及社会回应也作了具体的探讨。

这些论文水平参差不齐，且多数为几千字的文章，篇幅有限使研究难以全面深入。关于地方警察、警政的个案研究虽有不少佳作，但能够引用较多原始档案、当时警察出版物的极少。

特别要提到的是美国学者魏斐德的力作《上海警察，1927～1937》（上海古籍出版社，中译本，2004年出版），这是一部从外国学者的视角对国民政府前期上海警察进行深入研究的高水平论著。魏斐德从背景、新的警察理念、有组织犯罪、政治选择之于警政的意义、新市政秩序的局限等几个大问题深入研究了该时段的上海警察。在魏斐德的书中，我们可以看到上海市政府和公安局为把上海建成“模范都市”在警政建设方面的种种努力，但警察打击犯罪没有取得预期的成效，因为警察把主要力量用于对付共产党和各种反蒋势力了。上海警察实际上纵容和支持了黄金荣等流氓大亨的违法犯罪活动。这十年的上海警政建设过程，可以反映上海“模范都市”计划的失败，这也是国民党国家建设努力的挫折。遗憾的是，除此之外我们还鲜见对中国大城市近代警察进行全面研究的论著。

研究近代中国政治史、制度史、革命史、军事史、法制史、社会史、地方史、城市史等领域的论著，不可避免要提及警察、警政这方面的问题，因为不属专题论述，限于篇幅，在此不作评论。近二三十年不少省市新编的地方志也有公安志，但新方志重点在当代，涉及历史部分的内容大都简略而多错误，且资料均无出处，对史学研究来说尚有些缺憾。

三 对本书选题的一些说明

笔者选取“近代广州警察”作为研究课题，是基于以下考虑：第一，伴随着改革开放以来政治体制改革的不断深入，尽快整合行政管理与社会控制的关系，保证社会经济能够持续稳定地发展，是行政管理层的当务之急，也是学术界研究的新领域和新课题。中国近代警察的研究是国家行政管理机制和政治体制改革的重要组成部分，也是建设政治文明的重要方面，需要从整体和个案等各个方面进行深入系统的研究。第二，在近代，广州一直是中国最重要的大城市之一，又是资产阶级民主革命的策源地，长期是革命与反革命进行激烈斗争的战场；此外，近代广东的治安问题一直都很严重，广州也不例外。在这样的历史条件下，广州警察在其产生、发展过程中既有近代中国警察的“共性”，也有自己的“个性”。要深入全面地研究近代中国警察，对广州警察就不能不予以特别的注意。然而，有关近代广州警察的研究成果很少，《广东省志·公安志》和《广州市志·公安志》虽涉及近代的广州警察，但都比较简单，也有不少不准确的地方；一些研究广州警察的文章，也缺乏长时段和全方位的论述，缺乏综合历史、警政管理等多角度的考察与研究，难以勾画出广州近代警察产生与发展的全貌，而对于广州警察出现和发展过程中的特殊性、广州警察特征的总结和分析则更感不足。因此，以马克思主义理论为指导进行“近代广州警察”研究，有一定的学术价值和现实意义。第三，笔者长期在公安部门工作，从工作实践中体会到，本课题也有重要的现实意义。广州是华南的中心城市，是我国对外开放的一个窗口，搞好广州的公安警察工作是一项非常重要的任务，意义重大。尤其近年来，随着经济的发展，大量流动人口进入广州，增加了搞好社会治安工作的难度。在这种情况下，认真研究近代广州的警政，以史为鉴，从中总结经验、吸取教训，有利于我们搞好当前广州的社会治安工作，有利于广州的社会安定和经济的发展，有利于对外开放。

研究近代广州的警察是一项非常艰难的工作。首先，时间跨度大。从清末广州创办巡警开始，一直到1949年10月国民党政府逃出广州市为止，时间跨度差不多半个世纪；其次，近代广州的警察职权范围广、权力大，政府将相当多的行政和执法权力赋予警察，警察对社会的影响很广，也异常复杂。而且，民国时期广州的政局动荡不安，执掌广东政局的人物频繁更换。“一朝天子一朝臣”，随着执掌全省政局人物的更换，作为掌握省会治安大权的广州市警察（公安）局长和相关官员也像走马灯似地更换。每换一个警察主官，警政就要经历一次变动。所以，民国时期广州警察的特点之一就是“变”。如何用一定的篇幅将民国时期广州警察的方方面面、沧桑起伏清楚地展现出来，做到既能够用一条草蛇灰线的主线索突出这个“变”字，又不至于为了凸现这条线索而省略多姿多彩的历史画面，从而将历史缩减成一条枯瘦的流水线，这是一个大难题。最后，近代广州历经战乱，档案、文献散失严重，资料收集实属不易。

面对以上困难，笔者考虑再三，决定将广州半个世纪的警察史按纵向和横向相互交叉的办法来处理。

本书首先从纵向确立近代广州警察史发展的基本框架，把近代广州警察的发展历程按以下几个时期来划分：第一，清末民初广州建警（1903～1911年）；第二，民国初年的广州警政（1912～1922年），这一章重点研究辛亥革命时期在陈景华主持下广州警政的改革，以及民国初年军阀统治下的广州警政；第三，大革命前后的广州警政（1923～1927年），重点考察孙中山领导时期以及国共合作时期革命政府的警政；第四，国民政府前期的广州警政（1928～1938年），重点对陈济棠踞粤时期和余汉谋踞粤时期的广州警政进行研究；第五，沦陷时期的广州警政（1938年10月～1945年8月）；第六，国民党政权后期的广州警政（1945年9月～1949年10月）。警察既是国家机器一个组成部分，又是一个特殊的社会群体，对国家和地区的政治、经济以及社会生活都很有影响。研究警察和警政的沿革，当然不能只关注制度的条文等内容，必须把警察作为一个有机的整体去考察。因此，本书在研究制度建设的同时，也把视线放在近代广州警察的各级官员，特别是其主官身上，希望通过警察的各种活动，深入考察广州警政各项内容产生的背景、推行的情况以及取得的效果。

研究近代广州的警察当然也要研究近代广州的警政，警政主要指警察制度、警察机关、警察教育、警种及警察职权等；同时，也要研究警察制度与社会的关系。因此，本书又从横向写了两个基本内容：一是近代广州警察制度的若干问题；二是近代广州警察对社会治安、交通、公共卫生等方面的治理，以及与广州市民、广州社会的关系。希望通过这一纵一横结构的设置，既理清近代广州警政的发展脉络，又较为充分地论述其作用和社会影响；既突出警政这一重点，又反映警察的各个方面。

最后，对本书研究时段的上下限以及“广州”的地域范围作些说明。

本书以清末广州建警为肇始，以1949年10月国民党政权逃离广州为终结。

本书的广州，主要指广州城区。清代设广州知府。广州府辖南海、番禺、顺德、东莞、从化、龙门、增城、新会、香山、三水、新宁、清远、新安、花县等14县，省城分属南海、番禺两县管辖。但本书中的“广州”范围显然没有这么大，仅指省会城区。而城区在不同时期有所变化，因此“广州”的概念随城垣规模的变化而变化。明代曾将宋代广州的子城、东城、西城三城合一，又向南、北、东面扩展，城墙北跨越秀山上，在山上修筑镇海楼，东至今越秀路，西抵今人民路，南到今文明路、大南路和大德路，周长21里。后来，又在城南筑了外城，外城墙推进到今万福路、泰康路和一德路一带，周长6里多。原来三城合一的城区称“老城”，南部外城称“新城”。清代虽也有修葺城池之举，但城垣的规模大体保持这样，只是由于珠江河道北岸岸线南移，西关、南关、东关随之扩展，拓展了长各20余丈的东、西鸡翼城。因此，清代的“广州”大体包括子城、东城、西城三城合一的“老城”和南部外城的“新城”以及城墙外的西关地区。民国时期，城垣规模有所扩大。1918年10月，广州市政公所成立，结束了广州是番禺、南海两县分治之地的历史，广州单独作为一个“市”的概念开始形成。1921年2月，《广州市暂行条例》公布实施，广州市政厅成立，标志着广州正式建市，成为近代意义上的城市。随着广州市政公所、广州市政厅拆城修路的市政建设，广州市区范围在拆除城垣的基础上又不断扩大。1929年，广州市曾经将市区划分成范围分别为66平方公里的警界（即旧市区）、170平方公里的权宜区域和537平方公里的拟定区域。这时的“广州”应该包括这三个区域。1930年9月，广州市区范围再次扩展。原属南海县的三元里、瑶台、王圣堂、上下沙涌、上步、粤溪、松溪、罗冲、南岸、澳口、坭城、西场、大坦沙、河沙、秀水、增涉、水秀、贝底水，以及原属番禺的天河杨箕村、冼村、猎德、石牌、新庆、甲子、谭村、员村、程界、棠下、上社、车陂、琶洲、黄埔、新洲、赤沙、北山、小洲、大塘、上涌、西滘、新爵、南滘、西塱、麦村、白鸽窑、黄麋塘、林和、燕塘、沙河、凤凰村、下塘等村镇划入广州市区，并奉内政部《市、县勘界条例》，测绘界址、竖立界石，到1931年5月在市区经界沿线竖立了107块石碑作为市界标志。至此，广州城市首次有了正式而明确的界线，划定了市区行政管辖的空间区划。这时的“广州”应该指经界内的市区。