第一章 清末广州警察的创建

第一节 清朝建立新式警察制度的背景与过程

一 实行“新政”以前清朝的治安体制

中国的治安体制在19世纪末的戊戌变法运动期间开始有了变化，进入20世纪后，清政府仿效西方治安体制，逐步在京师、一些省份、一些城市建立了近代警察制度，拉开了中国治安体制近代化的序幕。

20世纪以前，中国的治安体制是中央集权体制的组成部分，无论是中央机构或地方政府，还是首都或乡村，推行的都是政法合一、军警一体的治安体制。以清代为例，清政府没有专门负责治安的中央机关，国家的治安职责由兵部、刑部、都察院、大理寺、内务府等机关分担。京师作为清廷的首都，是政治统治的心脏，有众多机构负责社会治安。皇室的安全保卫工作主要由禁军八旗负责。城市的社会治安、户籍、建设等一切事务，大体沿用明朝的制度，由中央政府的都城专门机构、六部衙门的一些部门和地方政府三方共同管理。都城专设的管理机构是中、东、西、南、北五城兵马指挥司，其职责是“巡捕盗贼，疏理街道沟渠及囚犯、火禁之事。凡京城内外，各画境而分领之”；步军统领衙门（亦称步军营、九门提督），以及下属的正副翼尉、协尉、步军校、城门领、城门吏、门千总等，负责都城的治安和保卫，也兼管洒扫都城道路、维护交通秩序、防火等事务。在内务府和工部、兵部也有一些专设部门，管理宫城内外修缮、道路整治等。如管理周围苑囿、园池的上林苑监，勘查和修葺河道沟渠的河道沟渠处，负责街巷道路、下水道维修和批准建房等的督理街道衙门等。地方政府则是顺天府以及大兴、宛平两县官署的衙役负责治安工作。

在地方，各级政府官员，上至总督、巡抚，下至州县官和一些佐杂官，都负有管理地方治安之责任。清朝的州县官府都有衙役，“承担警察职能的衙役也为政府所依赖，用于执行传唤或拘捕及其他经常性的警察职能”。具体地说，除了类似于现代警察的“三班衙役”即站班皂隶、捕班快手、壮班民壮外，“具有警察性质的衙役还有验尸的仵作、行刑的刽子、管监狱的禁卒牢头等等”。而分散驻扎各地的清朝军队（主要是绿营、防营），实际上也负担镇压盗匪的职能。有学者认为，清朝军队最重要最大量的日常任务是维持社会治安、保持政治秩序，因此，“清军不是一支纯粹的国防军，而是同时兼有警察、内卫部队、国防军三种职能。其中国防军的色彩最淡，警察的色彩最浓”。但是，这些形形色色的兵勇、衙役，只是执行着类似于近代警察的某些职能，尚不具备近代警察所必备的要件和形态。清朝州县以下的基层社会组织也负有维持地方治安之责。有研究乡里制度史的学者指出，清朝对乡里社会的控制超过了以往的朝代，保甲制在全国普遍推行。凡遇“盗贼逃人奸宄窃发事件”，事主与邻舍必须报告甲长，甲长报知总甲，总甲报知卫所、州县。若一家隐匿盗匪，同甲的其余九家、甲长、总甲长不去报告，俱治罪。保甲制对人口流动进行严格管理，还执行“禁止夜行”等维护治安的措施。

清政府除了在地方实行保甲制度之外，还选拔壮丁，进行集中训练，称为“团练”。“团练”协助地方官捕盗，维持治安，有时也参加正规军作战，类似于现在的民兵组织。各地负责团练的人，称为“练保”“练长”“练总”等，都负有维持治安之责。在鸦片战争和太平天国农民运动以后，团练的发展加强了“地方军事化”的趋向，团练被视为“有产业的名流掌握阶级力量的工具”,“官方记录中有大量使用它去对付‘盗匪’的例子”，官府实际上委托乡村士绅掌握的团练负责治安。在晚清的广东，士绅控制乡村基层社会的常设权力机构——公局（有时也称公约），配备武装，拥有征收局费、稽查、缉捕、审判、仲裁等权力，其主要权责也在维护治安方面。清末虽有把公局改为巡警局之议，但此事涉及数量众多的士绅的利益，最终难以推行。

同治、光绪年间曾任南海知县的浙江人杜凤治，留下了一部几百万字的日记，有很多杜凤治亲自督率差役到城内缉捕、救火、查夜的记录，从中我们可知道当时广州城市的治安体制。杜凤治作为广东首县的知县，最重要的公务是维持省城的治安，归其节制的有县衙的差役，还有保甲局、缉捕局、安良局等官方机构。广州城内的绿营、旗营官兵也有维持治安的责任。这些差役、官兵主要集中在老城区，驻守西关的官兵就很少。在城郊的乡村地区，官府基本上借助士绅控制的公局维持治安。在城内，各街区设有日开夜闭的街闸，还雇用了街勇、更夫。在西关，各街区还分别举办团练，官府对西关的团练予以鼓励和资助。从杜凤治的日记可以看出，广州城参与维持治安的官员虽不少，但他们之间权责界限不清，遇事扯皮，更谈不上有什么维持治安的制度和规划。官兵、差役常包庇烟赌，而他们拘捕的“盗匪”，很多都是无辜良民。在清末，广东号称“盗风甲于天下”，广州城内盗劫、械斗之案不断。杜凤治日记所反映的广州治安体制，到19世纪末仍无变化。1896年8月20日报纸的几则报道就分别提到局勇、安勇、西关汛勇、街勇捕匪的事。1901年粤海关的十年报告（1892～1901）讲：“关于警察事务，需要改进的事情太多了，似乎可以说迄今尚未有警察制度。”

“新政”以前，清政府治安体制最主要的特点是：

第一，行政与司法不分。各级地方政府官员，既是行政官员，也是地方治安的负责人，并且是司法的审判官。在大城市，清朝先后设立了很多维护统治秩序的机构，维持治安权责的官员虽多，但并无严格制度，这些机构和官员职能重叠、矛盾重重、互相扯皮，治安效率非常低下。

第二，军队与警察职能不分。清政府在各地的驻军都参与维持地方治安事务。在维持地方治安中，绿营兵的作用比较重要。绿营兵驻扎在各省城镇，特别是各级衙门所在地、仓库、监狱，以及交通要道、关隘附近，主要任务是保护地方衙署的安全，保障交通运输的畅通，预防各种犯罪，镇压各种叛乱和破坏清朝统治秩序的行为。分散驻守的“汛”兵，占了绿营兵总数的1/3。

第三，清朝政府维护统治秩序和社会治安的力量，在大多数情况下并不能深入乡村基层社会。在乡村基层社会，士绅掌管的机构行使稽查、缉捕、审判、仲裁等权力，士绅借此压迫勒索农民和其他下层民众，这些机构往往不仅不能维持治安，反而加剧了阶级矛盾，使社会更加动乱。

第四，所有清朝治安体制内的官员、差役、官兵、士绅、街勇等，多数并非专职从事维持治安事务的人员。他们没有经过维持治安的专业训练，也没有严格的规章制度和纪律来约束，更没有任何适应时代变化的新知识与新技能。

第五，无论城市和乡村，都没有稳定的、制度性的治安经费，更没有把治安经费列入中央和地方财政预算的制度。

在晚清，这样的治安体制已经无法完成维持社会治安的任务，也暴露出同西方国家、日本明显的差距，招致中外有识之士的广泛批评。

二 西方警政制度的示范

警察不同于保卫国家安全的正规军队，是以维护社会治安和秩序为主要职责的专职队伍，有自己独立的组织机构和系统。中国的警察最早出现在上海、天津等城市的外国租界，其管理机构大多是列强按照各自国家的政治体制建立的。各国租界为了保护在华利益和侨民安全，为了维护其统治区内的社会治安，都建立了警务部门，制定了逐渐完善的法规，配备了有数额庞大的固定经费的巡捕或警察队伍。有的警务部门隶属于工部局，有的则由驻当地领事直接领导，更彰显统治者对社会治安的重视。上海英租界最早没有设立工部局，也没有巡捕，只雇用夜间报更鸣警的更夫。1854年镇压了小刀会后，英、法、美三国领事重新修订了《上海英法美租界租地章程》，把原来章程中的雇用更夫改为设立巡捕，并通过了工部局组织巡捕房的决议，制定了巡捕房规则27条。从此，在租界正式设立了专职维持社会治安的警政机构。上海公共租界的警务处有正副处长，督察长，巡官，探长，巡长，探目和英、中、印、日、越等国籍的巡捕，将所辖政区分为4个警区，建有巡捕房、监狱和自新所等，警务处的开支占工部局总预算的1/3之多。上海法租界1856年建立了最早的巡捕房，工部局成立后设立了警务处，有6个巡捕房。天津英租界最初只有一名英籍的专职人员为道路与巡务总监（Superintendent of Road and Police），雇用数名华籍巡捕维持社会治安和街道，19世纪末开始设立警务处和巡捕房，雇用印度锡克兵为巡捕，后雇用华捕，形成了华洋合一的警察队伍；日租界有警察署，其高级警员由日本警视厅直接委派，1928年有巡捕280人。在汉口的法租界也有安南卫队和华捕近200人。

警察的首要任务是根据行政法规搜捕严重破坏社会治安的刑事犯罪分子。中国民众不熟悉租界法规制度而出现的违警现象，也要由警察处以罚款或拘押等处罚。这些规章制度大多是仿照西方城市的类似规定制定的有关交通、环境、建筑、税收的规则，特别注重城市的公共道德规范、公共卫生、环境治理等，所以警察在治理社会秩序和环境上有着十分重要的作用。另外，租界内的消防队也使水会等中国民间传统防灾社团黯然失色。更为重要的是，这种西方管理模式以全新的面目出现在上海、天津等城市，给了居住在这里的中国人更为直观的感受，他们大为感叹和称道。旅居上海15年之久的葛元煦在《沪游杂记》中讲道，“工部局英法两租界皆有之。董其事者皆西商公举之人，由董事立巡捕头目，分派各种职司。如修填道路、巡缉街市、解押犯人、救火恤灾等事”。19世纪末陈炽讲，上海租界内“意美法良”,“清洁街衢，逐捕盗贼，永朝永夕植立，途闻号令严明，规模整肃，风清弊绝，井然秩然”。

三 维新思想家改革治安体制的言论和实践

19世纪后期，越来越多有识之士认识到国势阽危，非变法无以图存，非立宪不足以救亡。从达官显贵、巨富大贾到中下级士绅，从朝廷高官、封疆大吏到州县官员，都有人呼吁自强，呼吁变法，呼吁立宪。而他们在逐步了解了世界以及各国租界的管理模式和效果之后，也逐步了解到变法、立宪与警政的关系，因此他们也呼吁创办警政，把创办警政视为挽救中国危局的一项重要措施。

较早提出倡议的是近代改良主义思想家何启、胡礼垣、郑观应、陈炽等人。他们介绍并赞扬西方的警察制度，揭露清朝的治安管理体制“百弊丛生”，主张中国仿效西方设立警察制度，并提出了设立警察制度的途径和各种办法。

特别值得提到的是郑观应。他吸收了其他维新思想家（如何启、胡礼垣）的观点和建议，在《盛世危言·巡捕》等著作中，围绕中国如何建立警察制度，提出了以下主要观点。

第一，当日中国治安形势严峻，清朝的治安制度已经腐败不堪，完全无法维持正常的社会秩序。郑观应指出，各省城乡都满布“奸民”“莠民”，从事犯罪活动，无恶不作，“皆因内地城乡无巡捕往来弹压，故敢肆无忌惮，愍不畏法”。清朝维持治安的体制已经形同虚设，官兵、巡丁、绅士、差役与各种犯罪者勾结，包庇赌博，坐地分赃，甚至本身也从事违法犯罪活动。“所以地方不靖，败类日多”。

第二，必须向西方学习，建立警察制度。郑观应比较详细地介绍了美国纽约和上海租界的警察制度，感叹道“考西法，通都大邑俱设巡捕房”,“其禁止犯法，保护居民，实于地方大有裨益，诚泰西善政之一端也”;“如中国仿而行之，何致有教堂滋事、两乡械斗、小窃案如此之多乎”。他认为要解决中国社会的治安问题，“除根之道莫要于仿照西法，设立巡捕”。

第三，有关警察制度的一些具体办法。郑观应接受何启、胡礼垣设立各级“巡捕”并配备电报、电话的主张，并进一步加以完善和细化。对于警费，郑观应提出可以利用惩罚违法犯罪的罚款，并鼓励绅商出资，因为办警可对他们的利益提供保障。他还主张设立“栖流局”收容无业可就、衣食无着、流浪街头的人，因为这些人走投无路就会犯法，甚至“拜会结盟、肆行抢劫”。他设计了由政府提供部分经费，“并令各省富绅捐助不足，每省设一栖流局”，收容流民耕作或从事手工生产的制度，以“化莠为良”。

第四，建立管理警察的制度。郑观应认为，建立警察队伍后，必须制定章程，实行新的管理方式和奖惩办法，对“性情凶暴、办事怠堕，以及私受贿赂、勒诈平民、窝盗庇赌”的警察，允许民间指控，“查明有据，立予重惩”。对警察的选拔要慎重，当警察的人必须不吸鸦片、年富力强、读书识字；郑观应还特地提出警察要“戒其无故打人”。在此基础上，他提出要根据业绩、能力决定警察的升黜。他还主张订立条例，明确规定警察的职责并让警察熟知。

第五，初步指明了警察的基本职责。郑观应认为警察的职责是维持治安，预防犯罪，遇有违法犯罪行为发生，就要及时制止，拘捕违法犯罪者。郑观应还设计了地方警察无法制止的严重事件发生时申报上级警署、地方官的一些具体办法。

尽管郑观应对清朝治安问题的根本原因有认识不清之处，他所设计的办法很大程度上也是为了维护清王朝的统治秩序，一些办法还很粗疏，而且无法付诸实践；但无论如何，郑观应关于警察制度的思想，在近代中国警政史上具有重要意义。这是中国较早、较全面和系统的警政理论。郑观应和这一时期大力提倡建立新式警察制度的何启、胡礼垣、黄遵宪等人，成为近代中国警察理论的先驱，对日后警察制度的建立和初步发展产生了重要影响。

戊戌维新运动的发起者和领导者康有为也是近代中国警政思想史上的先驱者之一。康有为青年时代读了一些介绍外国情况的书籍，也到过香港，“览西人宫室之瑰丽、道路之整洁、巡捕之严密，乃始知西人治国有法度，不得以古旧之夷狄视之”。西方严密的警察制度，是促使他比较中外政治、社会并逐步形成改革思想的一个重要原因。

维新运动开始后，康有为一再向光绪皇帝上书，提出了一整套涉及政治、经济、军事、外交、文教等方面内容的改革方案，其中，改革原有的治安体制，建立新式警察制度是一个重要的内容。1897年，康有为在第五次上书中提出“改定地方新法，推行保民仁政”，内容有“卫生济贫、洁监狱、免酷刑、修道路、设巡捕、整市场”等。第二年，他第六次上书皇帝，其中提出，每道设一民政局，每县设一民政分局，派官员与地方绅士会同管理；除审判、赋税暂时仍由知县管理外，包括警部等在内的地方事务都归民政局办理。康有为的建议，实际上是要求改变地方官直接兼任维持治安的权力主官的状况，明确民政事务的权责。几个月后，他又上奏皇帝提出一个军事改革方案，鉴于八旗、绿营、勇营都已成为“无用之兵”，建议实行裁减，“其识字明敏、通解事理者，改充巡警以资县乡之防虞。查各国为治，先整巡警，吾国无兵，只得号为巡警，因而教之改之，亦事宜也。其武弁识字通敏解事理者，改为巡警官”。康有为的建议考虑了清朝军队的实际情况，当日虽未付诸实践，但后来清朝开办警政，也是优先从八旗、绿营、防营中选拔警官与巡警。

如果说，戊戌变法期间康有为的警政主张只是纸上谈兵的话，那么，另一位维新思想家黄遵宪在湖南创办新式警察机构的实践，则迈出了中国治安体制近代化的第一步。

黄遵宪是广东嘉应州人，1877年，他作为清朝驻日公使参赞东渡日本，在日本度过了5年的外交官生涯。明治维新后日本的迅速发展给黄遵宪以深刻的影响，他认真地考察了日本的历史和当时的状况，特别是日本的各项制度，写成了《日本国志》。黄遵宪对日本取法欧美建立的近代警察制度给予高度重视。在《日本国志·职官志二》“警视厅”条，他对日本警察的编制和职责作了详细介绍，认为日本推行新式警察制度后，“国家出一政，布一令，则警察吏奉命而行，极之至纤至悉无不到。人民犯一法，触一禁，则警察吏伺其踪，察其迹，使不得逃法网。地方有阙失，风俗有败坏，则警察吏指摘其失，匡救其恶而整理之。盖宣上德意以下行，察民过失以上闻，皆警察吏之是赖”。黄遵宪还介绍了日本警察的主旨：“警察职务在保护人民，一去害，二卫生，三检非为，四索罪犯”；日本的警察“不得受贿，不得报人家隐恶，非持有长官令状不得径入人家”。他如此高度赞扬日本警察制度，目的是要以日本为借鉴，改革中国原有的治安体制。

在戊戌维新期间，湖南是执行变法谕旨最认真的一省。黄遵宪时任署理湖南按察使（主管一省刑名司法），他对湖南保甲局等旧式治安机构以及衙役的积弊知之甚深，乃决心仿照日本警视厅设立新式的治安机构。他的主张得到积极支持变法的巡抚陈宝箴的赞同，其时正在湖南的维新派骨干人物梁启超、谭嗣同、唐才常也给予他很多帮助。于是，黄遵宪创办了近代中国最早的新型警察机构——湖南保卫局。

经过黄遵宪、唐才常等人的说服、宣传，湖南不少绅商打消了顾虑，踊跃支持并捐助经费。1898年初，黄遵宪制定了《湖南保卫局章程》，二月初九日“奉抚宪札，将保甲团防局裁撤，改办保卫局”。保卫局设立在省会长沙，在长沙城的中、西、南、北及城外各设一所分局，各下辖小分局6所。分局设巡查长1名，巡查吏2名，巡查14名。保卫局管理系统较为严密，隶属关系明确，各级官员各司其职，各级机构的权责规定细密周详。章程规定保卫局各级人员“非持有局票，断不准擅入人屋”,“不准受贿，亦不准受谢”,“其户婚田土争讼之事，本局不得过问”，对“巡查”人选的年龄、识字、体魄、性格都有严格规定，而且必须身家清白、没有犯案之事。对“巡查”的奖惩也有规定。整个章程都明显学习了日本警视厅的规章。

湖南保卫局的章程规定该局为“官绅商合办之局”，这既是为了取得绅商的支持，同时也是吸收了原有治安体制的某些惯常做法。

湖南保卫局成立后很快就取得了成效，拘捕了一批著匪和严重犯罪者，在防火灭火、清查户口、城市卫生等方面也做了不少工作。戊戌变法失败后，陈宝箴、黄遵宪均被罢官，几个月后，湖南保卫局也被裁撤，原有的治安机构保甲局恢复。这个新式的治安机构只存在了几个月，但它在近代中国警政史上的地位不可忽视。

另外，上海也在地方政府的支持下由社会士绅建立了维护社会治安的巡捕。1895年成立的南市马路工程局仿效租界，创办巡捕房，除部分军队的士兵外，招募了60名巡捕，其条件是身体强壮、年龄在30岁左右、熟悉本地情况、能讲本地语言、没有烟酒赌等恶习，需要有铺户担保。巡捕每日沿街巡逻，如有人违章则拘役或罚款。1900年创办的闸北工程总局，也设置了巡警昼夜巡逻，缉查罪犯，防范盗贼和火灾等。

19世纪后期维新派思想家、政治家改良司法及创办警政的呼吁，特别是黄遵宪创办湖南保卫局和上海绅商创办巡捕房的实践，为清末举办警政制造了舆论，并打下了一定的思想基础。

四 清政府创办警察的原因和简略过程

1900年爆发了震惊中外的义和团运动和八国联军侵华战争，清王朝的统治处于风雨飘摇之中。为了缓和各种矛盾，维护自己的统治，1901年清政府宣布实行“新政”。此后，清政府在政治、经济、军事、文化诸方面采取了一系列的措施，改革旧的体制，设立了一些新的机构。改良司法，举办警政，是“新政”的重要内容之一。

清政府之所以要改革原有治安制度，把举办警政作为“新政”的内容，是多种因素作用的结果。

首先是清朝的统治已经无法照原样继续下去，原有的治安体制千疮百孔，腐败不堪，清朝统治者也意识到依靠这样的治安体制无法维持自己的统治秩序。

其次，如前所述，19世纪后期有识之士主张学习西方和日本，改革治安体制的呼声得到越来越多人的响应，而上海、香港等地的实际情况，也使得更多中国人直接了解和体会到了西方警察制度较之中国原有治安体制的优越。

最后，也是最直接的原因，是《辛丑条约》签订后，帝国主义国家的要求和压力。义和团运动沉重打击了帝国主义侵略者，同时也暴露了清政府的腐败无能。帝国主义国家要求清政府确保他们在华的利益和国民的人身安全，镇压中国人民的反抗活动。辛丑条约的第十款就规定，清政府必须保证并重申永远禁止“与诸国仇敌之会”，严厉惩办敢于反抗侵略的民众，“以各省督抚文武大吏暨有司各官，于所属境内均有保平安之责，如复滋伤害各国人民之事，或再有违约之行，必须立时弹压惩办，否则该管人员即行革职，永不叙用亦不得开脱”。为确保《辛丑条约》各项条款的落实，帝国主义国家要求清政府保留占领时的巡警等机构，并对包括治安制度在内的内政进行改革。

正是在全国官民的呼吁和推动，以及帝国主义的压力下，清政府开始着手建立警察制度。

关于清朝建立警察制度的过程，前人有过详细的研究，下面只作简略的综述。

清末警察制度的建立有一个过程。在这个过程中，清政府主要从两个方面着手：一是建立中央警察机构，二是建立地方警察机构。

清政府建立中央警察机构是从建立京城“善后协巡总局”开始的。1900年，八国联军侵入北京后，各国军队按其占领的方位，分别把持一切统治权。他们设立了警务部门和巡捕队，巡捕除了由各国官兵担任外，也征用华捕。如日本军队在其占领地区设立了警务衙门，有宪兵、一个中队步兵和数百名中国巡警。该衙门施行的事务包括，镇压反抗行为、收缴兵器和管理危险品、收存部分占领品、发行居住许可证、修缮清扫街道、设置并看管路灯、救恤贫民、管理夜间无灯火通行、管理娼妓，以及消灭传染病等；实际上主要是维护侵略军对占领区的统治。正如当时的日本人所供认的，其“宗旨本以日本军队之存在为主，在于保持军队之安宁秩序”。整顿地面和卫生、保护营业和市民安全，“皆为日本军为达其目的之行动”。因此，“对诸如作为整顿占领区内及保护人民之生命财产之方法手段，却甚为冷淡”。清政府的京师治安机构——五城察院和督理街道厅完全处于瘫痪状态，无法行使职权，京师的治安处于极度混乱之中。为了维持京城的秩序，清政府留守官员在同侵略军多次协商后，得准由各占领区内的绅董出面，组织了绅办的临时治安机构——“安民公所”（在各占领区内的名称不一，有的称为“捕务公所”“普安公所”，有的称为“缉捕局”“保卫公所”，比较普遍的称呼是“安民公所”）。安民公所不是官办的机构，但它接受清政府官员的指导和稽查，它的经费大部分是由清政府提供的。巡捕的名称也不尽相同，有的称捕务、缉捕等。有由安民公所雇用的，也有的来自绿、步两营的练勇或团练，没有从社会上招募，也没有经过专门的培训。其职责也是将惩治盗贼放在首位，并负责巡查街道、修葺被战争破坏的街道沟渠。

1900年底，随着清政府和各国占领军谈判的进展，清政府逐渐恢复了对京城的管治权。1901年夏，各国撤兵交还治权在即，如何处理京城的治安问题提到议事日程上来。留守北京的庆亲王奕劻上奏清廷，要求裁撤各安民公所，另建京城善后协巡总局，得到批准，京城善后协巡总局及其下属各协巡局随之设立。善后协巡总局设专职大臣1人，由奕劻兼任；兼职大臣4人，由奕劻提名的礼部尚书世续、大理寺少卿铁良、住居右翼地面正黄旗汉军都统广忠、署仓场侍郎荣庆分兼，下设提调、总办、会办、巡捕官等。总局办事机构分为三处：文案处、营务处、发审处。总局下设各分局，分驻内城和皇城。各分局设总办、帮办、警巡等官员。各分局下设若干个巡捕处。根据京城善后协巡总局发往各分局的《现行章程》的规定，善后协巡局的职责是维持京城地区的社会治安和公共秩序。

1902年初，工部右侍郎胡燏棻曾上奏，上海租界内管理地方事宜的称为工程局，主要负责道路工程和巡捕等事务，极堪仿效。当务之急是“设立公巡局，一切修道工程及巡捕事宜悉归管辖，请特简大臣总司其事，以一事权”。清政府同意其建议，鉴于“联军撤兵，官权始复，迄今一载有余，时局大定”,“京城地面已就绥谧”,“道路与巡捕，事本相辅而行，必须联为一气，方能收效，其法则在宽筹经费、严定章程，而尤以综理得人为要义”。于是，同年4月设立了正式的警察机构——内城工巡局（亦称“工巡总局”）, 9月，清政府撤销了善后协巡总局。最初，内城工巡局由肃亲王善耆负责，翌年，清政府指派外务部尚书那桐接替善耆负责工巡局事务。1905年8月5日（光绪三十一年七月五日），清政府下诏，仿照内城工巡局设立外城工巡局。至此，清廷旧有的京师治安机关除步军统领衙门仍予保留外，其余五城察院及街道厅等机构全部撤销并入工巡局。

工巡局设管理内外城工巡事务大臣1人，主管总局的全面工作，亦兼管外城工巡局事务。内城工巡局（工巡总局）的内部机构有：事务处、巡查处、守卫处、待质所、军装库、文案处、图表处、发审处、支应处、马号、司狱科、消防队、巡捕队。下属设立东局、中局和西局，各局有相应的档房、巡捕处、街道所、马号、司狱科、巡查处、承审处、各段、巡捕队等，以下还设有分局。工巡局的下属机构还有：东西城路工局、习艺所、警务学堂及街道局等。内城工巡局设有10个巡捕队，每队设队长2名，分队长5名，队兵50名，共有队兵500名。外城工巡局设会办外城工巡局事务大臣2人，下设监督、总办、帮办等官员。外城工巡局的内部机构有：文案处、支应处、待质所、发审处。下属单位有：外城东分局和西分局，下设有文案处、发审处、巡查处、值日处兼图表处、支应处、待质所等机构。此外，还有直属的街道清洁队、毒品缉私队、食品水质检验室、公共工程建筑队、医院和教养院等。正如当时任总督的徐世昌所言：“伏查京城办理工巡之始，原因各国联军在境，非保任治安，不允交还地面。于是前管理工巡局事务肃亲王善耆、大学士那桐等先后经营，京城始有巡警。马路之筑、街灯之燃，皆于此而肇基焉。”

据记载，工巡局的主要职权约有六端：（一）执行京城内之警察事务；（二）杖以下之罪得即决之；（三）简易民事之案件，得受理而行使其审判权；（四）受理京控；（五）审理关系外国人之民刑事件；（六）经营土木事务。即维持社会治安、缉拿各种案犯、负责一些案件的审判工作、修治街道、经营土木、管理交通和环境卫生、清查户口、办理社会救济事业等。严格地说，工巡局与现今我们所说的警察机关并不完全一致，它兼有市政、司法、警察混合的性质。尽管如此，工巡局的创办是中国近代警察制度走向正规化的重要步骤，对中国近代警察制度的发展有着重要意义。

1905年清廷成立巡警部，首都的内外城工巡局裁撤，改为内城和外城巡警总厅，由巡警部直接领导。1906年巡警部改为民政部，内城和外城巡警总厅仍然直辖于民政部。北京的内城和外城巡警总厅具备了城市管理中治安、建设等基本职能，下设总务处、警务处和卫生处，以下设立若干股，还有事务所、巡查所、守卫所、军装所和刑事巡查所等五个所，内城巡警总厅还有医院，外城巡警总厅有负责拘禁的教养局。总厅在所辖地段设分厅，分厅以下设区，内城巡警总厅有26个区，外城巡警总厅有20个区。除此之外，巡警部还设立了内城预审厅、外城预审厅、京师习艺所、稽查处、路工局、消防队、高等巡警学堂、协巡营和探访局等部门，1907年又增设工巡捐总局，主管京师地区的税收，1910年后并入内外城巡警总局。

清廷在创立中央警察机构的同时，也开始了对地方警察机构的建设。戊戌变法时期，湖南首先创办了保卫局，这是清末最早的地方警察机关，以后上海总工程局也设立了巡警，但这些并非是政府主办的警察机构。在中央政府尚未推行地方警察制度前，直隶省率先设立了由政府主办的警察队伍。1901年（光绪二十七年），清廷鉴于八旗、绿营的衰败和西方的军事威胁，发布上谕，“著各省将军、督抚将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军”。清廷的意图既包括整肃对外保卫国家安全的军队，也包括对内创设维护社会治安的武装，但两者的界限并不十分明确。地方政府更是如此，有的省将绿营改编为经制军，有的省则将原有的保甲局改为警察总局，有的将练军、亲兵改为警察，有的将练军、制兵、绿营、团练改为巡警军，但都只是原有军队、团练和保甲等的改头换面，在职衔、编制和职能上都没有本质的改变。唯独袁世凯对军队与巡警有较为明确的表述，即“备军所以御外侮，警兵所以清内匪”；并根据中国的需要和外国的状况，阐明了创建警察的必要性：“中国自保甲流弊，防盗不足，扰民有余，不得不改弦更张，转而从事于巡警。查各国警察，为内政之要图，每设大臣领其事。盖必奸宄不兴而后民安其业，国本既固而后外患潜销。且国家政令所颁，于民志之从违，可以验治理之得失，而官府所资为耳目藉以考察舆情者，亦惟巡警是赖。直隶自庚子以来，民气凋伤，伏莽未靖，非遵旨速行巡警，不足以禁暴诘奸，周知民隐。”另外，接收天津也急需有相应的武装力量，而各国占领者的武力威胁和《辛丑条约》中距天津20华里内不准军队驻扎的条款，限制了现有绿营、练勇等军队的驻扎。经总理衙门与各国公使磋商，“始议明巡警不在此列”。于是，袁世凯1902年在保定陆续招募警兵，创立了巡警学堂，“勤加训练，限以速成，为未雨绸缪之计”。共计招募了3000名巡警，“先后成队，暂住省垣，拟俟地面收回，即分驻要区以资捍卫”。袁世凯接收天津临时政府时，带着3000名巡捕进驻，又接收了天津临时政府的千余名华人巡捕，组成了由地方政府巡警总局直接管辖的负责整个城区的巡警队伍。这是中国第一支在政府领导下以全部中国城区为管辖范围的专业警察队伍，负责社会治安、兴筑平治道路、开砌疏浚河渠、修建桥梁和渡口、环境卫生和防疫等。不久，袁世凯改巡警总局为天津南段巡警总局，新设北段巡警局、四乡和海河巡警局，并设立警察学堂。天津的警察制度较之北京来看，更具有近代警察的意义，有学习和训练的专门学堂，有较完备的招募制度，有较为完整的领导体系，进而得到朝野人士注目，得到了清廷的赞许，1902年10月（光绪二十八年九月），清廷发布上谕，命令各省仿照袁世凯的方法办理警察：“前据袁世凯奏定警务章程，于保卫地方一切甚属妥善。著各直省督抚仿照直隶章程奏明办理。不准视为缓图，因循不办，将此通谕之。”从此，各省纷纷仿效直隶设立巡警局、警务局，地方警政建设逐步走向正轨。据当时所言“中国之警察以北洋为第一，北洋之警察以天津为第一，此为天下之公言非阿论也。故各省之开办警察，其一切规则无不以天津为模范，其创办之始多半咨调北洋之警务学员，而且往往各派专员来津参观，以为效法之准”。地方警察机构是伴随着清政府创立中央警察行政机构兴建的。1902年（光绪二十八年），朝廷正式通令筹办地方警察，但各省兴办警察仍未定制，多先后废除保甲、乡团等名称，于省城设立通省巡警总局，或通省警察总局。置督办、总办、会办、提调各官，受督抚之指挥，一方面执行省会警察事务，一方面监督各府、厅、州、县警察机关，其章制则比较直隶成规，而参酌本省情形办理，故办法至不齐一。有的省借新政之势，制定章程，开办警务学堂，招募培训巡警，在省会、重要城市和商埠成立了巡警队伍，管理城厢的治安等事务。1905年10月清政府创办了巡警部，为全国警察的最高领导机关，它既要负责京城的治安事项，也要指导各省警政。翌年春，该部奏准将绿营裁撤，连同巡捕一律改编为巡警。同年，考察政治大臣载泽等返国，合疏上奏，请行宪政。清政府下诏决定，先从官制入手，巡警部则以警察为内务行政之一部、无设专部之必要为由改组为民政部，即将巡警部原有之职掌，及步军统领衙门所掌事务，并户部、工部所掌管的部分有关事项合并归其职掌。民政部要求各省设置巡警道，“归本省督抚统属，管理全省巡警事宜”。于是，巡警道为一省警察之主管长官，直接受本省督抚节制，间接受民政部监督，主持全省警务。在省会城市设巡警总局或巡警公所，省会以外地方最初设巡警局或分局，由总局遴委佐贰候补官或本地士绅充任委员，处理局务，后改为某地方巡警署，置警务长一员，及分区区官若干员，督率巡官长警等，仍直接受各该地方长官之指挥监督。

其时各省把倡办警察视为新政之要务，但在法规、人员、经费、装备、经验、训练等方面都缺乏基础，大多数省份或因陋就简，或仅具形式，边远的省份甚至没有举办。