第一章 绪论

众所周知，行政立法是当代政府的典型行政活动之一，对于大陆法系来说，关于行政法规的性质、功能和作用，学理上基本无太大的争议。但是，在结合特有的时代背景与社会政治环境的条件下，一种在学理上普遍认同的行政立法制度却有被重新审视的必要性。澳门回归后实行世界范围内创新的“一国两制”、高度自治方针。在行政立法方面，引入内地的行政法规制度，对澳门法律秩序产生了不小的影响，这不得不使我们在对行政法规的地位、性质等问题进行研究分析时，考虑是否仍紧抱传统的欧洲大陆法系去解读澳门特别行政区行政立法制度。还是以“一国两制”、高度自治为立足点，为澳门特区行政立法制度自创出一套全新的宪法依据以支持行政法规的正当性。如何理解澳门行政法规应有之义将是本书的研究对象。

本书主要是研究行政法规在实践上遇到的困境及探索有关出路。澳门特别行政区成立后，由澳督与立法会共同行使立法职能的双轨立法制已不复存在。《澳门基本法》第67条规定：“澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关。”第50条第5项规定行政长官作为特别行政区首长有权制定行政法规并颁布执行。行政长官不像原澳门总督那样享有狭义的立法权，而只享有制定行政法规权，在单轨立法体制下，行政长官通过行政法规废止原澳门总督行使立法权制定的法令是否合法？这一问题主要涉及法律位阶与效力的问题。学理上，通说认为行政法规相对议会的法律来说是下位法与上位法的关系，因此，行政法规是不能废止法令的，在司法实践上，澳门特区法院亦对此表示认同。此外，行政长官可否在没有法律的授权下，通过独立行政法规以创新方式对市民的权利、自由及保障做出规范。从世界各国的宪法理论和实践的总体情况来看，行政法规原则上都必须以法律为依据。澳门特区法院多个司法判决再次肯定了上述问题的存在。为解决上述问题，经过多年的研究分析，澳门特别行政区立法会于2009年7月27日颁布第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》（以下简称立法法）。但是，一石激起千重浪，有一个不得不面对的法理问题：第13/2009号法律的合宪性问题，澳门特区政府是否可以通过一部位阶比《澳门基本法》低的一般法律对涉及治理层面的分权（制定行政法规权与立法权）问题作出规定？众所周知，《澳门基本法》是一部全国性法律，于1993年3月31日中华人民共和国第八届全国人民代表大会第一次会议通过，具有宪法性地位。因此，若特区政府有意引入独立行政法规制度，可仿效法国通过宪法规定独立规章的做法，那就意味着需要修改《澳门基本法》，在《澳门基本法》中明确行政长官与立法会分享立法权。

行政法规落户在澳门特区法律体系已成为事实，如何在法律体系延续原则的基础上，正确把握对澳门来说崭新的规范行为——行政法规——的性质及研究行政法规与澳门原有法律体系的衔接问题，就是本书的研究重点。解决上述的法理问题，对政府的流畅运作有积极作用，今天，法治是社会繁荣发展与稳定的基石，特别是对于澳门特区来说，更肩负着重要的历史使命，有义务全面贯彻“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治方针。