第一节 研究缘由与背景

1999年12月20日，澳门回归祖国，成为一个在政治经济制度上有别于内地的特别行政区。依照前国家主席邓小平确立的“一国两制”、高度自治方针，构建及确立了澳门的法律框架，在“一国两制”、高度自治方针下，澳门回归前的政治经济制度得以延续，实行澳人治澳的高度自治。建基于一国两制下的澳门法律架构，在世界范围内属于首创。

澳门特区法律架构的发展，既不完全照搬澳葡时代政府的模式，亦不完全实行祖国现行的法律制度，这是“一国两制”制度所提供的保证。那么，落实“一国两制”及如何发挥其优势将是澳门特别行政区的重要任务。

在实证法层面上，一国两制的治理模式已明确在《澳门基本法》中作出规定，当中阐明了澳门权力机关的形态、组成及职能，各司其职，为澳门特别行政区政府运作提供了坚实的法律基础。 《澳门基本法》在实施过程中，澳门特区在履行内部立法职能方面遇到了两个备受争议的法理问题：第一，《澳门基本法》生效后，在澳门法律体系内移植了内地行政立法中的“行政法规”的规范行为，行政长官通过行政法规废止了特区成立前原澳门总督在行使立法权时制定的法令；第二，行政长官在没有法律的授权下，制定触及了市民权利、自由与保障的行政法规（独立行政法规），这在法律界引起了很大反响，因为它违反了《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》（以下简称《中葡联合声明》）及《澳门基本法》所规定的法律体系延续原则。最终在司法审查上闯关失败，在多个司法判决中，法官均明确表示拒绝适用违法的行政法规。这对年轻的澳门特区政府管治威信造成重创，市民对特区依法行政的信心受到打击。面对这种困境，澳门特区政府不得不严肃对待这一问题，为解决行政法规的法理问题，澳门特区政府提出了立法法草案，之后，澳门特别行政区立法会于2009年7月27日颁布第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》。上述问题虽然随着立法法的生效而暂告一段落，但是，一石激起千重浪，立法法的实施却衍生出三个重要的法理问题：第一，立法法本身的合宪性问题——特区立法机关是否可以自行就特区权力划分（权力分立）的事宜制定一件性质上属一般性的法律。第二，立法机关是否具有正当性就法律的保留事宜作出规定，并划分哪些事宜属于行政法规（行政法规的保留事宜）。第三，在立法法中引入了独立行政法规制度，在法律体系延续原则视角下，独立行政法规是否具有正当性。

行政法规因特区成立而“落户”澳门这个大家庭，可是，在实践上却往往背离澳门既有的法律体系而运作，导致产生了一连串的问题。本书研究的重点是：第一，在澳门回归后新的治理秩序下所引入的行政法规对法律体系延续原则的影响，结合关于行政法规的司法判决，在传统宪法框架理论基础上，深入分析行政法规与澳门法律体系的衔接问题，特别是行政法规在特区法律体系中的位阶与效力问题；第二，分析研究立法法本身的法理问题，是否抵触了《澳门基本法》。