1901～1905年清末政治改革述论

崔志海

在清末十年新政中，以政治改革最为艰难，也最引人非议。清末政治改革以1906年9月清政府宣布仿行预备立宪为界，经历了行政体制内的“整顿旧法”和预备立宪政治改革两个阶段。长期以来，学界对清末政治改革的研究主要聚焦于预备立宪，对1901～1905年间的政治改革着墨不多。为更好地反映清末政治改革的全过程，本文拟对1901～1905年间的政治改革做一比较系统的考察。

一 关于行政机构改革

清朝政府作为中国最后一个封建王朝，继承历朝政治制度，建立了一套比较完备的中央和地方行政机构。直至清末新政改革之前，清朝的中央行政机构大体如下：中枢机关为军机处；中央日常行政机构主要有吏、户、礼、兵、刑、工六部，分掌国家事务，另设若干辅助行政机构，如都察院、大理寺、理藩院、通政使司、翰林院、詹事府、国子监、钦天监、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺等；皇室机关主要有内务府、宗人府和太医院。清朝的地方行政机构则较中央机关复杂一些：在十八行省地区，地方机构大体分为省、道、府、县四级，最高行政长官分别为总督、巡抚、道员、知府、知县；在盛京、奉天府和顺天府及内外蒙古、青海、新疆、西藏和中国东北及川、黔、滇、粤、桂、湘等西南地区，则实行一套与内地十八行省有别的行政机构和官制；另外，还在一些地方设立带有专职性的行政机构，如漕运总督和河道总督衙门等。应该说，这套行政机构在清初为清政府有效治理国家发挥了积极作用，但正如新政改革上谕和地方督抚在改革奏折中所说，随着时代的发展，清朝旧有行政机构的不适和弊端也日益暴露出来。自宣布启动新政之后，清政府相继增设一些新的行政机构，以满足改革需要。

1901年7月24日，因列强的要求，同时为适应外交的需要，谕令改总理衙门为外务部，并“班列六部之前”，称“从来设官分职，惟在因时制宜。现当重定和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理”。新成立的外务部下设四司一厅五处。其中，和会司“专司各国使臣觐见、晤会、请赏宝星，奏派使臣，更换领事、文武学堂，本部司员升调，各项保奖”等事务。考工司“专司铁路、矿务、电线、机器、制造、军火、船政、聘请洋匠洋员、招工、出洋学生”等事务。榷算司“专司关税、商务、行船、华洋借款、财币、邮政、本部经费、使臣支销经费”等事务。庶务司“专司界务、防务、传教、游历、保护、赏恤、禁令、警巡、词讼”等事务。一厅为司务厅，负责掌管来往文书及一切杂务。五处分别为俄、德、英、法、日等五处，分办各国交涉事务。外务部的机构设置虽然多沿袭了总理衙门办法，各司职掌极为广泛，凡是与“洋”有关事务多被纳入其中，超出了严格意义上所说的外交，保留了浓厚的洋务衙门特色，但外务部的设立还是迎合了当时外交的需要，有别于此前的总理衙门，有助于促进晚清外交的职业化和专业化，诚如上谕所说，“从前设立总理各国事务衙门，办理交涉，虽历有年所，惟所派王大臣等，多系兼差，恐未能殚心职守，自应特设员缺，以专责成”。而从外务部后来的实际运作来说，也的确如此。不但外务部的官员趋于职业化和专业化，而且外务部所管辖的部务，也随着清末其他专业机构的设立，诸如商部、邮传部等的成立，有所缩减，趋于真正的外交领域。

1903年12月4日，为推动清末军事改革，编练新军，清政府颁布上谕，宣布设立练兵处作为全国编练新军的总机关，称：“前因各直省军制、操法、器械未能一律，迭经降旨饬下各省督抚，认真讲求训练，以期划一。乃历时既久，尚少成效，必须于京师特设总汇之处，随时考查督练，以期整齐而重戎政。著派庆亲王奕劻总理练兵事务。袁世凯近在北洋，著派充合办练兵大臣，并著铁良襄同办理。”根据稍后奏定的练兵处办事章程，练兵处分设军政、军令、军学三司，各司设正、副司各一员，由皇帝简派。其中，军政司下设五科，分别为考功科、搜讨科、粮饷科、医务科和法律科，举凡军队文武官员的升降、奖励，军制、军规、军仪、军礼、军服的制定，军饷、军需的核发，军队的卫生防疫、治疗伤病，军律的制定和执行等，均归其负责。军令司下设运筹、向导、测绘、储材四科，负责掌管军事运筹、情报搜集、行军路线指引、军事人员培养等事务。军学司则下设编译、训练、教育、水师四科，其中前三科主要负责操典、兵法、战史的编纂和各国兵书、地志的翻译，各队操法标准的拟定和考核，各类武备学堂章程和教育办法的制定与考查；水师科则掌管各省兵轮、炮船数目，官兵名数，并考查兵轮存在问题及筹法整顿等事务。练兵处的职能显然与清朝旧有的兵部存在重叠，但它的成立对推动清末军事近代化却起了积极的作用，三年后它在中央官制改革中自然地被并入陆军部，实现了练兵处和兵部职能的合一。

为恢复庚子事变之后的社会治安，加强社会控制，清政府还模仿近代西方国家制度，设立巡警部。1901年初夏，为恢复京城治安，清政府颁布上谕，同意奕劻、李鸿章的奏请，设立京城善后协巡总局，会同步军统领衙门、顺天府、五城御史统筹办理京城善后治安工作。一年后，以善后协巡总局与原京师各治安机关事权不一，不足以承担维持京师的治安任务，清政府又于1902年5月19日允准奕劻等人的奏请，设立内城工巡总局，负责京城道路和社会治安工作，指令肃亲王善耆为步军统领，“督修街道工程，并管理巡捕事务”。1903年1月18日，委派外务部尚书那桐接替善耆署理“步军统领暨工巡局事务”。1905年8月5日，清政府颁布上谕，进一步完善京城警察机构，宣布仿照内城工巡局设立外城工巡局，同时裁撤五城御史及街道厅等治安机关，称：“巡警为方今要政，内城现办工巡局，尚有条理，亟应实力推行，所有五城练勇，著即改为巡捕，均按内城办理。著派左都御史寿耆、左副都御史张仁黼，会同尚书那桐，通盘筹划，认真举办，以专责成。原派之巡视五城及街道厅御史，著一并裁撤。”两个月后，即光绪三十一年九月十日（1905年10月8日），清政府即宣布在全国各地办理警政的基础上，设立巡警部，作为全国警政的总机关，并将京城工巡总局职能划归巡警部管理，上谕称：“巡警关系紧要，迭经谕令京师及各省一体举办，自应专设衙门，俾资统率。著即设立巡警部，署兵部左侍郎徐世昌著补授该部尚书，内阁学士毓朗著补授该部左侍郎，直隶候补道赵秉均著赏给三品京堂，署理该部右侍郎。所有京城内外工巡事务，均归管理，以专责成。其各省巡警，并著该部督饬办理。”巡警部的设立，使得中国历史上第一次有了专职统辖全国警政的中央警察机构。

在教育行政机构改革方面，为加快兴办近代学堂、推进教育改革，1904年1月14日清政府采纳湖广总督张之洞（管学大臣荣庆和张百熙）的奏请，谕令改管学大臣为学务大臣，设立学务处，以管辖全国学务，并任命孙家鼐为学务大臣。而根据此前奏定的《学务纲要》的规定，学务处的机构设置分专门、普通、实业、审订、游兴和会计等六处，依次管理专门学科事务、普通学科事务、实业学科事务，以及各学堂教科书和各种图书仪器的审定、私家撰述的检察和有关学务书籍报章的刊布，留学生事务和各学堂经费的管理。学务处的设立改变了此前由京师大学堂管学大臣兼管全国学务的情况，使得教育行政从传统教育体系内相对独立出来，向近代教育行政体制变革迈出了关键一步。在此基础上，清政府又于1905年12月6日颁布上谕，宣布设立学部作为主管全国教育的行政机关，称：“前经降旨停止科举，亟应振兴学务，广育人才，现在各省学堂，已次第兴办，必须有总汇之区，以资董率而专责成。著即设立学部，荣庆著即调补学部尚书，学部左侍郎著熙瑛补授，翰林院编修严复，著以三品京堂候补，署理学部右侍郎。国子监即古之成均，本系大学，所有该监事务，著即归并学部。”学部的成立，使得中国历史上第一次有了一个专职统管全国教育事务的正式中央教育行政机构，是清末国家近代化的一个重要举措。当然，在机构的整合上，学部虽然吸纳了旧有国子监的职能，但学部与旧有礼部和翰林院等机构的职能尚有待进一步整合。

除新设上述行政机构之外，这一时期清政府还为适应社会经济发展的需要，新设了一些与近代经济发展有关的行政机关。为推动近代实业的发展，改变传统重农轻商旧习，1903年4月22日清政府即发布上谕，令载振、袁世凯和伍廷芳尽快制定商律，以便设立商部，提倡工艺，鼓舞商情，指出：“通商惠工，为古今经国之要政。自积习相沿，视工商为末务，国计民生，日益贫弱，未始不因乎此。亟应变通尽利，加意讲求。兹据政务处议复，载振奏请设商部，业经降旨允准。兹著派载振、袁世凯、伍廷芳先订商律，作为则例，俟商律编成奏定后，即行特简大员开办商部。其应如何提倡工艺，鼓舞商情，一切事宜，均著载振等悉心妥议，请旨施行。总期扫除官习，联络一气，不得有丝毫隔阂，致启弊端，保护维持，尤应不遗余力。庶几商务振兴，蒸蒸日上，阜民财而培邦本，有厚望焉。”9月7日，未及商律编竣，清政府就迫不及待地宣布设立商部，称：“现在振兴商务，应行设立商部衙门。商部尚书著载振补授，伍廷芳著补授商部左侍郎，陈璧著补授商部右侍郎。所有应办一切事宜，著该部尚书等妥议具奏。”根据9月26日商部奏定的《商部开办章程》规定，商部下辖四司一厅：一为保惠司，专司商务局、所、学堂、招商一切保护事宜；二为平均司，负责开垦、农务、蚕桑、山利、水利、树艺、畜牧等事务；三为通艺司，专司工艺、机器制造、铁路、街道、行轮、设电、开采矿物、聘请矿师、招工等事宜；四为会计司，专门负责税务、银行、货币、各业赛会、禁令、会审词讼、考取律师、校正权度量衡，以及本部经费报销事宜。一厅为司务厅，专管收发文件，缮译电报事务。此外，商务的附属机构还有律学馆、商报馆、商务学堂、工艺局、注册局、京师劝工陈列所等。从商部的机构设置和职能来看，商部绝非我们现在意义上的商务部，而是涉及农、工、商、交通、矿产、通信、银行货币等，所管辖的范围极广，几乎涵盖所有与经济有关的事务。商部的设立，使得中国历史上第一次有了专职负责全国经济事务的中央机构。同年4月22日，为推动货币和财政改革，清政府已颁布上谕，宣布在户部之外成立财政处，作为负责此项工作的机关，并任命庆亲王奕劻、瞿鸿禨总司其事，上谕称：“从来立国之道，端在理财用人。方今时局维艰，财用匮乏，国与民俱受其病，自非通盘筹划，因时制宜，安望财政日有起色。著派庆亲王奕劻、瞿鸿禨会同户部，认真整顿，将一切应办事宜，悉心经理。即如各省所用银钱，式样各殊，平色不一，最为商民之累，自应明定划一银色，于京师设立铸造银币总厂，俟新式银币铸成……所有完纳钱粮、关税、厘捐一切公款，均专用此项银钱，使补平薪水等弊，扫除净尽；部库省库收发统归一律，不准巧立名目，稍涉纷歧。其应如何妥定章程，著即详晰核议，分别次第请旨遵行。总之，此举为国家要政，上下交益。该王大臣等惟当力劳任怨，坚定不摇，务令圆法整齐，推行尽利，用副朝廷通变宜民之至意。”此道上谕，充分体现了朝廷对货币和财政工作的重视。

这些新设立的机构，虽然与旧有机关还存在一些职能重叠现象，并且这些机关的名称和内部机构设置也有待进一步完善，但它们的设立无不迎合了社会发展的需要，有力地推进了国家行政机关的近代化，并为1905年之后的官制改革奠定了基础。

作为机构改革的一个有机组成部分，清政府在这一时期还裁撤了一些过时的行政机构，并对个别行政区域进行调整。在机构裁撤方面，如1902年3月3日，自黄河改道以来，直隶、山东两省修守工程，久归督抚管理，以及漕米改折，河臣仅管堤坝，清政府颁布上谕，受河东河道总督锡良的建议，宣布裁撤河东河道总督一缺，其职能“改归河南巡抚兼办”。3月5日，又颁布上谕，以詹事府的职能名实不符，以及通政司在实行改题为奏后职能的消失，宣布以上两个机构一并裁撤，称：“詹事府系沿前明官制，名实本不相符，应即归并翰林院——嗣后出有该衙门满汉各缺，均著扣，无庸奏请简补。至通政司专管题本，现在改题为奏，其官缺，著即一并裁撤。应裁各官缺，即照詹事府办理。该衙门官署，著留为改建翰林院之用。”1904年12月12日，以一省总督、巡抚同城不但“多一衙门即多一经费”，而且督抚同城还“往往或因意见参差，公事转多牵掣”，命将督抚同城的云南、湖北两省巡抚即行裁撤，由云贵总督和湖广总督分别兼管两省巡抚事。1905年也因同样的道理，裁撤广东巡抚衙门，命两广总督兼管广东巡抚事。至此，督抚同城现象基本得到解决。此外，清政府还先后将广东海关、淮安关、江南织造衙门、福建水师提督等衙门因其职能名存实亡，分别加以裁撤。

二 关于吏治改革

在中国传统政治制度里，吏治（官场政治生态）往往决定一个朝廷的兴衰。自晚清以来，吏治的腐败和存在的各种弊端，日益引起各方有识之士的关注，呼吁改革的声音一直不断。清政府在启动新政改革之后，也将整饬吏治纳入其中。就1901～1905年的吏治改革来说，大体涵盖三方面内容：一为裁汰冗员、胥吏、差役；二为停止捐纳实官，改革陋规；三为惩治不端官员，加强官员的考核、管理和教育。

关于裁汰冗员、胥吏和差役。清末官场中大量冗员的存在，不但加重政府财政负担，同时也是败坏吏治的一个重要原因。清政府在裁撤一些冗衙的同时，也就意味着裁撤了一部分冗员。此外，清政府还专门颁布上谕，撤销一些尸位素餐的官缺，如1902年4月5日，下令裁撤直隶漕运州同一缺、州判一缺、把总四缺、经制外委四缺、千总二缺。4月10日，下令裁撤河南黄河通判二缺、汛员十二缺、闸官八缺；归并同知二缺、通判二缺、汛员一缺、闸官七缺。5月21日，又因御史吴鸿甲奏请及户部议奏，以户部下属银库、颜料库和缎匹库特别是银库成为相关官员和办事人员舞弊敛财的渊薮，清廷下令将三库裁撤，上谕称：“三库积弊已深，库书库丁弊端尤甚，亟应实力整顿，若如该部所奏，即将三库郎中等缺裁撤，凡库书库丁悉数革除，一切收支事宜，统归户部堂官一手经理，以专责成，毋庸另派三库大臣管理。”

在冗员中，各级书吏及地方差役更是吏治中的一个毒瘤，早被有识之士诟病。1901年5月28日，清政府利用庚子事变期间各部案卷多数销毁之机，下令裁撤各部书吏，由各部堂官督率司员亲理部务，指出：“京师为天下之根本，六部为天下政事之根本。六部则例，本极详明，行之既久，书吏窟穴其中，渔财舞文，往往舍例引案，上下其手。今当变通政治之初，亟应首先整顿部务，为正本清源之道，非尽去蠹吏，扫除案卷，专用司员办公不可。兹值京师兵燹之后，各部署案卷不过十存四五，著即一并销毁，以示廓清弊窦，锐意自强之意。自此次销毁以后，各部堂官，务当督饬司员，躬亲部务，各视事之繁简，另募书手若干名，专备钞缮文牍之用，不准拟办稿件，积压文书，并著堂司各官妥定简明无弊章程，通限两个月，咨送政务处大臣核议具奏，候旨颁行。”同一天，清政府为进一步落实这一政策，又颁布上谕，宣布朝廷对那些被裁撤的书吏将给予出路，称：“现在整顿部务，裁汰书吏，原为祛弊起见，所有各部裁退之书吏，朝廷格外加恩，予以出路。著吏部按照向来年满书吏应得议叙章程，妥议办法，以示体恤。”1903年5月23日，再次谕令堂司各官务必勤政、亲政，扫除积压疏漏、听任书吏办事等积习，指出：“各部院为庶政所归，全在堂司各官，悉心经理，迭次降旨申儆，而积习迄未扫除，往往公事积压疏漏，仍任听书吏办理，堂司各官，漫不经心。即如本日吏部具奏折件，有上年奏补之缺，迟至数月始行议复，并有应行开列人员，单内遗漏者，实属因循疏忽。当此时事艰难，朝廷宵旰忧勤，孜孜求治，大小臣工，宜如何激发天良，切实讲求，兴利除弊，乃复蹈常袭故，不知振作，殊属有负委任。嗣后各部院堂官，务当振刷精神，督饬司员亲身办事，认真整顿，不准假手书吏。倘再仍前玩愒，定当严加惩处，以肃政治。”

继宣布裁汰中央各部书吏之后数日，清政府又于6月3日颁布上谕，不但要求各省府州县亦须裁汰书吏，而且强调各地方衙门的差役也务须尽行裁革，指出：“近因整顿部务，特谕各部堂官督饬司员，清厘案卷，躬亲办事，将从前蠹吏，尽行裁汰，以除积弊。惟闻各省院司书吏，亦多与部吏勾通。其各府州县衙门书吏，又往往交通省吏，舞文弄法，朋比为奸。若非大加整顿，不能绝弊清风。至差役索扰，尤为地方之害。其上司之承差，则藉公需索州县；州县之差役，更百般扰害闾阎，甚至一县皂役，多至数百名。种种弊端，亟应一律革除。著各该督抚通饬所属，将例行文籍，一并清厘，妥定章程，仿照部章，删繁就简。嗣后无论大小衙门，事必躬亲。书吏专供缮写，不准假以事权，严禁把持积压串通牟利诸弊。其各衙门额设书吏，均分别裁汰。差役尤当痛加裁革，以期除弊安民，毋得因循徇庇。仍由该督抚将整顿章程，咨明政务处大臣，汇核具奏，其认真与敷衍，不难按牍而知也。”1904年6月27日，清政府在发布上谕、加强对州县官考核的同时，再次督促地方督抚严行裁汰书吏、差役，以整顿吏治，指出“前经降旨，谕令各省将书吏、差役严行裁汰，即张之洞与刘坤一会奏折内，亦痛言此弊，并恤刑狱各条，皆与吏治民生，极有关系，何以因循不办？著一体督饬属员，认真整顿。各该督抚，务当破除情面，查吏安民，切实遵办，用副朝廷力捂颓风勤恤民隐之至意”。

关于停止捐纳实官，改革陋规。所谓捐纳，就是捐款纳资，购买官职。从秦开始，历代多曾实行。清初规定：只可纳粟取得监生资格，不能得官。康熙十三年（1674）因平定三藩之乱，为补充军费不足，可以捐纳知县。雍正时，道府以下各官均可捐纳，并扩大到武职。乾隆时，文官可捐至道、州、郎中，武官可捐至参将、游击。当时，捐一知府需银13200两。嘉庆时，因公降革情节尚轻人员，可加倍捐复。至咸丰朝之后，为筹军饷及兴办洋务之需，捐例进一步大开，据有关学者研究，经咸同而至光绪，拥有“虚衔”和“实职”的中国人里有66%系用捐纳的办法得来。

尽管捐纳制度部分缓解了清政府的财政急需，并且通过捐纳进入仕途的也不无一些具有才识的官员，但捐纳制度“以官为市”，必定带来吏治的腐败，“害国体、害政事、害民生、害官方、害人才”，因此也一直受到指责。1901年两江总督刘坤一和湖广总督张之洞在《江楚会奏变法三折》中，也力陈停罢捐纳实官，指出“捐纳有害吏治，有妨正途，人人能言之。户部徒以每年可收捐三百万，遂致不肯停罢。查常捐若衔封、翎枝、贡监等项，本可不停，若将常捐量为推广，但系虚与荣名，无关实政者，皆可扩充。假如清班之衔，章服之贵，因公处分准其捐免，游幕省分捐准服官，寄籍捐准应试，生员捐免岁考，节孝旌表捐准年限从宽，以及赐匾建坊之类，似皆可酌加推广。拟请敕下户部，博采众议，量为推广，必可抵补捐数大半，即或不敷百余万，然今日须筹赔款数千万，断不宜惜此区区，以致牵挂，有妨自强要政。拟请宸衷独断，明降谕旨，俟此次秦晋赈捐完竣后，即行永远停罢，以作士气而清治源”。

鉴于捐纳制度对吏治的危害，1901年9月11日清廷颁布上谕，命停捐纳实官，称：“捐纳职官，本一时权宜之政，近来捐输益滥，流弊滋多，人员混淆，仕路冗杂，实为吏治民生之害。现在振兴庶务，亟应加意澄清，嗣后无论何项事例，均着不准报捐实官。自降旨之日起，即行永远停止。”但另一方面由于当时财政匮乏，清政府仍不愿彻底放弃捐纳这一财政来源，对于各项虚衔捐纳是否继续保留仍犹豫不决，上谕则指令户部核议办理。而作为掌管赋税收入的户部从部门利益出发，自然不愿轻易丧失这一财政来源，在八月初七日的奏复中，明确主张保留，称“至虚衔封典贡监翎枝等项，各省遇有水旱偏灾，多藉此项捐输，以资赈济，且与实官有别，自不在应行停止之例”，同时要求各项捐银不准折减，并须全数解归户部。清廷也很快批准户部的意见，阅后即下旨“如所议行”。这样，废除捐纳在清末新政期间始终没有真正落实。

清代的所谓陋规，即为各级官员正俸之外通过各种潜规则所获得的灰色收入，与贪贿之间没有一个明确的分界线，为败坏清代吏治的顽疾之一，历朝政府都曾设法加以改革。新政改革启动之后，改革陋规的建议重新受到清政府的重视。1902年9月9日，直隶总督袁世凯就改革陋规制度上奏朝廷，建议将道府州县各项陋规一律酌改为公费，具体办法如下：通饬各道府厅州将每年应得属员规费据实开报，和盘托出，即按其向来所得之多寡明定等差，酌给公费，月定公费银数额从1000两到50两不等，按月赴司库请领，不准折扣，闰月不计，司库统计出入，如有不敷，另筹弥补。袁世凯认为实行此一办法之后，即可对各种非法的馈赠和敛财的查处做到有法可据，杜绝借办公经费名义而任意摊派乃至受贿的腐败之风盛行，实现官场风气的好转，指出“自此次定章以后，道府厅直隶州，不准与所属州县，有分毫私相授受之事。倘敢巧立名目，藉端敛派，及不肖州县设计馈献，尝试逢迎，均准随时据实禀揭，查实后按赃私例严参治罪，其别经发觉者，与受同科。如此一转移间，化暧昧为光明，廉吏既不病难为，墨吏更无所藉口，长官不必有额外之需索，自可洁己以正人，下僚不敢作非分之钻营，相与奉公而勤职。庶几大法小廉，而吏治蒸蒸日上”。袁的这一改革建议得到朝廷的认可，三天后下谕令各省督抚仿照直隶办法执行，称：“袁世凯奏整顿吏治，请将各项陋规一律酌改公费一折，国家设官分职，原期大法小廉，洁己奉公，乃该管上司收受陋规，视为故常，无怪吏治日益颓坏。兹据袁世凯奏请，将旧有规费责令和盘托出，化私为公，酌给公费，实为整饬官方起见。此等风气，各省皆然，著各督抚仿照直隶奏定章程，将各项陋规一律裁革，仍酌定公费以资办公，务期弊绝风清，认真考察属员，俾吏治蒸蒸日上，用副朝廷实事求是之至意。”为疏解陋规给百姓造成的税赋负担，加强对陋规的监督，1904年7月14日清政府又下谕，令各省督抚各属征收钱粮务须开列简明表册，刊登官报公布于众，指出：“方今时事多艰，民生重困，而官吏壅蔽，下情不通，甚至地方钱粮浮收中饱，以完作欠，百弊丛生，大负朝廷恤民之意。著各省督抚将各各属经征钱粮，限三个月内开列简明表册，该州县钱粮正额若干，现在实征若干。向系收银者注明每赋一两，正耗各收银若干，或系收钱折银，或系收银圆作银，均注明每银一两折收若干。每漕粮一石，收本色者正耗各收米若干，收折色者每石收银钱若干。此外有无陋规杂费，逐一登明，据实声叙，各令和盘托出，不准含混遗漏。俟该省奏报到后，著户部核对，由政务处刊入官报，俾众共知，藉以察官方而通民隐。各该督抚务即认真办理，毋得徇饰宕延。倘敢敷衍搪塞，定将该省藩司粮道从重惩处。”

关于惩治不端官员，加强官员考核、管理和教育。奖惩制度尤其是惩处措施是维护吏治清明的一种重要手段，为扭转吏治的腐败，清政府在宣布厉行新政之后，明显加强了对不合格官员的惩处。据不完全统计，在1901～1905年间，清政府发布的有关整肃吏治的上谕多达百余道，数百名官员遭革职、降职等各类处分。既有因“少年喜事，迹近招摇，声名狼藉”而遭革职的，也有因“年力就衰”而被休致的；既有下级官员因行贿上级官员而遭惩处的，也有“贪利招摇，干预公事”而被革职的；既有保护教民不力、酿成巨案而遭革职的，也有查匪不力而被革职的；既有“秉性庸弱”不胜其任而遭开缺的，也有因“派捐苛刻，激成事变”而遭革职、议处的；既有因“缺额冒饷”“役使勇丁营造私宅”而被革职的，也有纵勇扰民而被革职的。此外，还有因“同恶相济，朋比为奸”, “居心险诈，取巧钻营，随办营务，几误大局”, “不知检束、举动荒谬”, “衰庸刚愎、民怨沸腾”, “贪婪苛派，庇绅病民”, “信任劣幕，恇怯纵盗”, “屡被弹劾，恋栈无耻”, “才具平庸，难胜重任”, “性近苛刻，措施失当”等而遭革职的。

除了惩治各类不称职官员、裁汰书吏等措施之外，清政府也从正面加强对各级官员的考核、管理和教育，督促勤政，提高各级官员的行政办事能力，鼓励地方普设课吏馆，培养合格人才。1902年3月，清廷发布上谕，责令各部堂官和封疆大吏加强对下级官员的考核，务使属员勤政办事，指出：“为政之要，首在得人。内而部院，外而封疆，均应以询事考言，为鉴别人才之准。各部院衙门行政人员，旅进旅退，何能明习例章，谙练政事。现当振兴庶务，亟应切实考课，以期鼓励真才。著各堂官于该衙门司员，除掌印主稿各员，每日自有应办事件应随时考核外，其余各员，不分满汉及笔帖式，俾得专心考究，遇有应办应议奏咨事件，即令学习拟稿，并装其各抒己见均令检阅例案，另具说帖呈堂察阅，以备采择。一切要差，即由此选派。务使司员，皆能亲身治事，书吏等自然无从蒙蔽揽权。至各省候补人员，冗滥尤甚，平时不加考察，一旦使之临民莅事，安望其措理得宜。近来各省已有奏设课吏馆者，自应一体通行。惟重在考核人才，不得视为调剂闲员之举。仍著该将军督抚两司等，勤见僚属，访问公事，以觇其才识，并察其品行。其贤者量加委任，不必尽拘资格；其不堪造就者，即据实参劾，咨回原籍。统限半年具奏一次，务当破除情面，严行甄别，不准虚应故事，稍涉瞻徇，致负朝廷循名责实之至意。”

5月13日，清廷又发布上谕，专门要求地方督抚加强对保举和捐纳官员的甄别、考核，凡新保举任用官员，均须亲自面试，有选中者，也须先入课吏馆学习，酌以委差，考查才识是否堪用，再定去留，指出：“图治必先查吏，而驭吏尤在劝惩。各省分发人员，例应督抚切实甄别，原以考查贤否，分别去留，法至善也。乃近年各省期满甄别，类皆宽泛，往考全数留补，无一斥退者。即随时甄别劾别，亦属寥寥。现在捐纳保举，倍形拥挤，巧黠之流纷纷夤缘奔走，即中材亦相率效尤。吏治之坏，皆由于此。亟应痛除积习，以肃官方。嗣后各该督抚务当破除情面，严加考核。自属道以至州县，凡初到省者，必躬亲面试。其鄙俚轻浮者，即行咨回原籍；其尚堪造就者，均入课吏馆，讲习政治、法律一切居官之要，随时酌以委差，以觇其才识。期满检别，一秉大公。优者留补，劣者斥罢，平等者再勒限学习，均各出具切实考语，不得仍前含混。即选授实缺之捐纳、保举各员，亦应一律考试察看，分别办理，毋稍迁就瞻徇，以仰副朝廷旌别淑慝、澄清吏治之至意。”

1903年12月17日，清政府再下上谕，加强对亲民之官州县官的管理和考核，除贪酷昏颓各员应即立予严参外，将那些不作为的官员也须撤任开缺，同时嘉奖和重用循良勤政之员，指出：“自来康济民生，端在澄清吏治。州县为亲民之官，闾阎利病，职当加以勤求。一切兴养立教，除暴安良，苟能事事认真，何患不日臻治理？方今时局艰危，群生困敝，宫廷轸念民膜，常若恫瘝之。在身大小各官，宜如何实力拊循，培养元气，乃近来各省州县真能尽心民事者，殆不多得。或由瞻徇情面，用非其人；或由更替太烦，视同传舍，皆足为地方之害。著各该督抚详加考察，随时激扬，除贪酷昏颓各员应即立予严参外，其安坐衙斋，公事隔膜及专务铺张，并不知民间疾苦者，均分别撤任开缺，慎选贤员补署，不准徇私滥委。如有循良勤职之员，务令久于其任，即或缺分瘠苦，亦当酌提津贴，不得托名调剂，动辄更调。各该督抚受国厚恩，务即切实办理，用副朝廷视民如伤之至意。”

1903年11、12月间，清廷就对保荐人才连发三道上谕。11月15日，因御史江凤池上奏中外保荐人才冒滥甚多颁布上谕，称：“现在时事多艰，朝廷求才若渴，原期甄拨得人。近来保荐各员，固不乏可用之材，而瞻徇情面滥登荐牍者，亦复不免。嗣后内外臣工，务当核实荐举，汲引真才，不得稍有冒滥，以副朝廷实事求是之意。至所称明保各员，无论候补候选酌定班次各节，著吏部议奏。”12月25日，为杜绝地方督抚在人员任免上请托、徇私情等行为，清政府下令停止督抚跨省调派人员，建议在本省候补人员中挑选，指出：“近来督抚动辄奏调人员，并有此省方调者，彼省复有奏调者。其中难保无请托徇私情弊。且各该省候补人员甚多，何至乏人任使。嗣后非军务省分，不得纷纷奏调，以杜倖进。”12月27日，再次就保奏官员发布上谕，要求各省将军督抚不得滥行优保，指出：“国家论功行赏，有以鼓舞人才。应如何登明选公，格外慎重。乃近来内外臣工保奏之案，层见叠出，甚至以寻常劳绩，动辄优保多员。又或指请送部引见，希图特旨，相沿成习，难免冒滥。嗣后非事关重要，实系异常出力，不准滥行优保。如有才识出众，名实相符之员，著各省将军督抚将其办事实绩卢陈具奏，候旨施恩，不得指请破格录用及送部引见。庶于奖励之中，严杜倖进。内外诸臣，各当破除情面，遇有保案，务宜详慎酌核，用副朝廷延揽真才实事求是之至意。”

为纠正官场中出现的徇私滥保现象，督办政务处随后制定《限制保举章程》，对各类保举加以限制。（1）关于河工保奖，规定沿河各督抚须将沿河口岸地名、相距里数及所在有工无工详细注明，如经历大汛无事，三年准按寻常劳绩列保一次，文、武各职分别以十名为限；如有抢险工程，准于二十名，按异常劳绩请保二、三人。（2）关于漕运防护保奖，规定遇有湖河盛涨，水势危险，防护实在出力，准按寻常劳绩保奖文武各员，名额限于十名以内。（3）关于海运漕粮保奖，将过去江浙海运本省及津通两处准保名额由六十五名，降为江浙海运准保三十人，京沽准保二十五人。（4）关于边防军及各省驻防练军保奖，由过去三、五、七、九年不等，统一改为五年一保，名额为每五百人准保五人，而所有防练各军营制、官弁姓名、兵丁数目及驻守之地，应于每届第一年内详细造册咨部立案，后有更调，也应随时咨报，以凭核实。（5）关于拿获贼盗、剿捕匪犯之保奖，规定俟东三省马贼肃清后，该处三年例保之案即应停止，“其苗蛮各匪出巢焚掠及盐枭会匪倡乱滋事平定后，准其专折奏保，由部照章核奖”。（6）关于外务部、商部马差武弁之保奖，《章程》认为该武弁仅供奔走，但按照使臣武随员异常奏奖，且二年例倍一次，未免赏浮于劳，改为嗣后每届三年准其请奖一人，均照寻常劳绩给奖。（7）关于出使随带员弁保奖，规定三年差满，准照异常劳绩免补、免选，以应升之阶升用，不准越级；“至寻常差弁任奔走传宣之役，只准保奖一员，照寻常劳绩办理”。（8）关于机器枪炮局厂之保奖，规定仍援照旧例，在事人员始终勤慎，五年一保，其有能制造新式器械精良便用者，呈送练兵处考验属实，请准给予优奖。（9）关于各省厘税征收之保奖，规定应按溢征之数酌定奖叙：凡一卡一口向常征收七八万两及三四十万之数，能溢征至半倍以上者，准照异常劳绩给奖；其向征一万数千两者能溢征半倍以上，与向征数千两能溢征加倍者，准照寻常劳绩给奖；其向征之数在千两以下、能溢征若干者，只准酌给外奖，不得请保。同时，要求将每年某卡向征收数若干，逐一造册，咨部立案，以凭核对；另将经征衔名年月随案报明，不得笼统含混，以杜冒保。（10）关于各省垦务保奖，规定押荒收价至五万两粮租，每年增额至二千五百两者，准照异常劳绩给奖一名；押荒收价至二万两粮租每年增额至一千两者，准按寻常劳绩给奖一名。同时，行先将衔名、差委、名目、薪水支数先咨立案，以防冒滥。（11）关于沿海各省救护中外失事商船之保奖，政务处认为现在此项奏保皆汇案，请奖多至二三十人，存在请多混冒，要求严加把关，规定嗣后凡遇此项人员，均照寻常劳绩保奖，且每次每船保奖人数不得超过二三人，并须随时先行咨部立案，奏保时须分案详细说明，方准汇案开单请奖，以杜冒滥。（12）关于恭办典礼及玉牒馆军机处之保案，改变以往加等优保做法，规定嗣后按照异常劳绩给奖，不得越级递加至三四层之多，以示限制；此外如国史馆等保案未经议及者，均令先行咨部立案，随时分别查明核办，以重器名而免冒滥。此外，与清政府停止捐纳改革相一致，《章程》规定劝办各项捐输人员“嗣后拟概毋庸给奖”，另规定嗣后内外各衙门均不得率保京堂及滥保遣戍人员，“如有违例率请滥保等弊为圣明洞鉴或别经发觉者，即请立予严谴，并按照滥保匪人定例，从重惩处，拨本塞源，积弊自不难一清”。

1904年6月27日，清廷又奉懿旨颁布上谕，再次督促督抚加强对州县官的考核。上谕首先强调政府设官的目的为“从来民为邦本，国家用人行政，无非为民，州县之设，原来于民相亲，俾周知闾阎疾苦。朝廷简任督抚及藩臬道府等官，皆欲董率牧令，尽行民事，庶几抚绥休养，保我群黎。百官俸禄，皆系民膏民脂。若养尊处优，而不悯百姓，颠连无告，扪心清夜，何以自安！”直言目前吏治存在的问题，称“中国官民隔绝，痼习已深，颇闻各省州县官，多有深居简出，玩视民瘼，一切公事，漫不经意，以致幕友官亲，朦蔽用事，家丁胥吏，狼狈为奸，公款则舞弊浮收，刑案则拖累凌虐，种种鱼肉，为害无穷。小民何辜，受此荼毒”。接着，上谕对州县官的考核标准和内容提出新的具体要求，宣布“嗣后责成各省督抚，考查州县，必以为守俱优，下无苛扰，听断明允，缉捕勤能，为地方兴利除害，于学校农工诸要政，悉心经画，教养兼资，方为克尽厥职”。规定“著自本年为始，年终各该督抚将各州县胪列衔名、年岁、籍贯清单，注何年月日补署到任，经征钱粮完欠分数，及有无命盗各案，词讼已结未结若干起，监禁羁押各若干名，均令据实开报，其寻常公罪处分，准予宽免，不准讳饰。任内兴建学堂几所，种植、工艺、巡警诸要政，是否举办，一并分别优劣，开列简明事实，不准出笼统宽泛考语。奏到后著交政务处详加查核，分起具奏，请旨劝惩，并著各省奏单刊入官报，于众共知，以通下情而伸公论”。这些上谕的颁布，强烈体现了清廷当局整饬吏治的用心和决心。

根据上谕的指示精神，督办政务处随后制定州县考核劝惩统一章程，严格和完善考核制度具体加以落实，提出此后各省州县官的考核按以下五项要求执行：（1）开报内容宜核实。指出“查各省表册学堂，或只云筹办命盗监押，或并无已结未结起数，甚有于工艺下注男耕女织四字，于种植下注棉花三成米谷七成者，一味支吾唐塞，尚复成何事体”；规定此后由督办政务处制订表式，各省必须依式填写，已办未办，一一核实，以免匿饰。（2）须按规定时限咨报。指出“此系奉特旨饬办之件，原令年底开报，即各省奏准展缓，亦以次年三月至五月为止，迄今又逾数月，仍未到齐”，规定“嗣后近省尽三月，远省仅五月，务须一律奏结，不得任意延缓”。（3）前后任任届宜划定分明。指出州县到任履职从一二年到三四年不等，在考核中将前任所办之事归入后任殊失情理，规定“嗣后开报时必须声明某项原有若干，该县到任后，添加某项若干，以清眉目”。（4）优次等级须有一定标准和限制。规定：“学堂当以开报处所学生人数最多者为上，次多者为中，最少者为下；警察工艺种植当以办有成效者为上，已经开办者为中，不办者为下；命盗词讼当以全无或全结者为上，获过半者为中，不及半者为下；钱漕以全完者为上，欠数少者为中，欠数多者为下。”（5）州县任期宜长。指出“查州县通计不及一年者，或十之三四成，或十之四五成，且有至十成以上者。至于实缺人员，亦复纷纷更调。在长官者，不过为属员规避处分调剂优瘠起见，而传舍往来，置基不定，势必人人萌五日京兆之心，即事事有一曝十寒之虑”，因此，章程规定“嗣后各省督抚务须慎简庶僚，畀之久任，庶贤者得所借手，而不才者亦无可滥竽矣”。章程规定，州县考核分为最优、优等、平等和次等四个等级：最优等仍交各督抚出具切实考语具奏，实缺者以应升之缺在任候升，署缺者遇缺即补；优等者，拟请交部议叙；平等者，拟请准其照前供职；次等者，由各督抚随时督饬各该员将应办各项认真举办，如果始终不知奋勉，即行分别参撤。

综观1901～1905年间清政府在行政机构和整饬吏治两方面的改革举措，比较而言，前一改革收到了比较立竿见影的效果，打破了中国传统六部行政体制，迎合了社会发展的需要，为1906年预备立宪期间的官制改革做了准备；后一改革则鉴于吏治的腐败和弊端具有制度性根源，冰冻三尺，非一日之寒，没有取得前一改革那样的效果。但我们不能因此就否定这一时期清政府的政治改革及其用心，将这一时期清政府的政治改革以“欺骗”冠之。事实上，1906年开始的预备立宪政治改革，实为1901～1905年政治改革的继续和发展，这不但体现在行政机构改革方面，同样也体现在吏治改革方面。如随着预备立宪机构改革普遍推行职业化和专业化原则（分科治事）及司法独立，这就使这一时期的裁汰胥吏和差役的改革得到深化。又如，随着预备立宪时期财政改革的推进，限制陋规的改革也进一步得到完善。宣统元年（1909）实行统一财政改革，要求用公费来统一既往京外司道以下乃至体制内外所有机构的各种行政收支，度支部《奏定清理财政章程》第二十七条规定：“在官俸章程未经奏定之先，除督抚公费业由会议政务处议筹外，其余文武大小各署及局所等处，应由清理财政局调查各处情形，一面秉承督抚及臣部酌定公费，一面提出各款项规费，除津贴各署公费外，概归入正项收款。”宣统元年四月度支部又奏准：“嗣后凡有新添之款，必须事前奏咨立案，事后方准报销。”新的财政制度要求各督抚将各省司道用款明细列账，否则实行财政预算后不予承认报销。这一财政改制意味着既往公私不分的各种隐性开支，均须如实奏报，否则无法支销，将各省名目繁多的陋规纳入政府的财务监督之下。因此，对于清末各项改革我们要以发展和联系的观点，长时段地、综合地加以考察。