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江苏沿海地区加快中心城市培育发展的对策研究

陈洪全

摘要：区域中心城市是区域发展的核心。其职能主要是在实施国家战略的过程中起到支撑、服务、辐射、带动等作用。江苏沿海地区处于“一带一路”和长江经济带的交会处，国家战略在此集中叠加，加快中心城市培养意义重大。目前，江苏沿海地区的城镇化发展存在城镇化水平低，滞后产业、港口发展；城市首位度低，缺乏中心城市和城市群；城镇空间分布松散，集聚辐射功能不强等问题。江苏沿海地区加快中心城市培养发展的对策建议有：规划引领，加快大城市化和城市群化，把盐城作为中心城市，打造盐淮泰城市圈；产城融合，加强产业支撑，优先发展海洋经济；优化空间布局，构建“港、城、地”三位一体的城镇体系，主城区、重点港区、飞地作为中心城市依托；以现代交通为纽带，扩大同城化半径，加快高铁、高速、空港和城际（城港）快速通道建设；创新体系机制，提升中心城市质量，打造国际生态城市。

关键词：江苏沿海地区 中心城市 产城融合 盐淮泰城市圈 生态城市

引言

以中心城市为核心的城市群是发达国家主体的形态，有助于减少空间隔阂、提升效率、增强竞争力。美国一半以上人口集中在5个州，80%美国人的居住地所占的国土面积，从1900年全国的25%降至2010年全国的17%; 2010年，东京人口占日本城市人口的41%，地区生产总值占日本GDP的18%; 2010年，首尔人口占韩国城市人口的25%，而地区生产总值占韩国GDP的24%。与这些发达国家相比，中国的经济集聚度、人口集聚度都比较低，区域经济还比较分散，城镇化不符合经济效益最大化的基本原理。世界银行认为中国有近一半的城市没有达到规模经济。[1～3]江苏沿海地区处于“一带一路”和长江经济带的交会处，国家战略在此集中叠加。自《江苏沿海地区发展规划》实施以来，江苏沿海地区在港口建设、产业发展、城镇建设、滩涂开发和海洋经济发展上取得重大突破，但江苏沿海地区的城镇化水平仍低于全省平均水平：城镇化率从2008年的46.2%上升到2015年的60.8%，而同期江苏省的城镇化率则从54.3%上升到66.5%。在此背景下，加快培养中心城市，是推动江苏沿海地区经济和社会全面发展的重要引擎，也是优化我国沿海地区城市空间格局的迫切需要。

一 江苏沿海地区城镇化现状与问题

（一）城镇化水平低，滞后产业、港口发展

改革开放以来，江苏沿海地区经历了“沿海开放城市”（20世纪80年代）、“海上苏东”（20世纪90年代）、“沿海大开发”（21世纪初）三大战略，城镇数量和规模不断扩大。特别是自2009年《江苏沿海地区发展规划》实施以来，江苏沿海地区坚持以港口为龙头、以产业为支撑、以城镇为依托，城镇化步伐明显加快，城镇化率从2008年的46.2%上升到2015年的60.8%，上升14.6个百分点，同期江苏省城镇化率仅上升12.2个百分点；2008～2015年，江苏沿海地区的城镇化速度快于全省平均水平，城镇化率与全省平均水平的差距由8.1个百分点缩小到5.7个百分点。2008年江苏沿海地区城镇人口占全省的21.2%，2015年沿海地区城镇人口占全省的21.7%，增长缓慢。江苏沿海地区生产总值由2008年的4863.49亿元增加到2015年的12521.54亿元，占全省的比重由15.7%上升到17.9%；规模以上工业总产值由2008年的8652.32亿元增加到2015年的27202.09亿元，占全省的比重由13.4%上升到18.2%；港口吞吐量由2008年的10769t增加到2015年的30181.55t，占全省的比重由9.3%上升到12.9%。[4]连云港30万t航道，以及大丰港、洋口港、滨海港、射阳港、陈家港等5万～10万t航道相继建设，江苏沿海地区逐步成为江苏新的经济增长极。但是，江苏沿海地区仍为江苏乃至全国沿海地区的城镇化“低地”。

（二）城市首位度低，缺乏中心城市和城市群

截至2015年，江苏沿海地区设有3个省辖市，含4个县级市、9个区、10个县，平均每10863平方公里有1个省辖市，江苏全省平均每7892平方公里有1个省辖市；江苏沿海地区省辖市平均区域面积是全省平均水平的1.4倍。全省平均每个省辖市设4.2个区、1.6个县级市，沿海三市平均设3个区、1.3个县级市，城镇体系层次不合理。2015年，沿海三市中，南通市常住人口730万人、盐城市常住人口722万人、连云港市常住人口447万人，沿海地区城市首位度为1.01。“十一五”以来，江苏规划建设了南京、苏锡常、徐州三大都市圈，但占全省面积32%和全省人口24%的沿海地区在此方面是空白。根据《中国海洋统计年鉴（2015）》，目前我国大陆有沿海地市级以上城市53个，其中包括直辖市2个（上海和天津）、副省级城市7个（杭州、广州、大连、青岛、宁波、厦门和深圳）和地级市44个（见表1）。江苏作为我国沿海经济大省和沿海人口大省，沿海地区城市的数量偏少，规模偏小，缺乏城市群或城市圈。

（三）城市空间分布松散，集聚辐射功能不强

江苏沿海地区城镇化在空间上呈现为“飞地型”，以中心城区为核心、以港口为“飞地”建成“一城一港”“一主一副”空间格局，城区、港区、园区脱节。盐城大丰港区距离盐城主城区约50km，南通通州湾港区距离南通主城区约50km，连云港赣榆港区距离连云港主城区约40km，主城区与港区之间分布着大量的农田。2009年南通市所辖通州市撤市建区，南通市区原管辖面积为355km2，通州成为新辖区后，城市面积扩大至1521km2，人口增加到210万人；2014年连云港市所辖赣榆县撤县建区，连云港市区面积扩大到2700km2，市区人口达216万人；2015年盐城市所辖大丰市撤市建区，市区面积由1862km2扩大到5131km2，市区人口增加到234万人。2008～2015年，沿海三市市区总面积扩大1.7倍，人口增加1倍，城市空间扩张快于人口增加。2014年未，连云港、盐城、南通三市市区经济总量分别占全市的33.8%、27.4%、37.9%，远远低于苏南、苏中城市，江苏沿海地区中心城市经济集聚功能不强。城镇空间分布松散，以南北带状、条状分布，东西延伸薄弱，缺乏组团状城市。

二 江苏沿海地区中心城市培育发展对策

江苏沿海地区处于“一带一路”和长江经济带的交会处，国家战略在此集中叠加。在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》“二纵三横”城镇空间布局中，“陆桥通道”“长江通道”两条横轴、“沿海”一条纵轴在江苏沿海地区汇集；长三角城市群发展规划中，南通、盐城都处于北翼沿海发展轴；江苏“1+3”重要功能区划中，南通、盐城和连云港主要属于沿海经济带。因此，加快江苏沿海地区中心城市培养，面临新的重要战略机遇。[5]

（一）规划引领，加快大城市化和城市群化

区域中心城市是区域发展的核心。其职能主要是在实施国家战略的过程中起到支撑、服务、辐射、带动等作用。对于区域中心城市，在测算中应综合评估它的各方面条件，比如经济实力、创新能力、国际化程度、综合交通能力等。另外有一些细化的指标，比如跨国公司数量；对外开放平台，如自由贸易区、国家级新区等的数量；国际科技创新基地、新型产业总部基地等的数量；航空、航运、轨道交通的建设情况、吞吐能力；国家级会展中心、博物馆、展览馆等的数量。因此，江苏沿海地区中心城市应该在实施沿海开发战略、长三角城市群战略等国家战略中发挥支撑、服务和带动作用。

首先，城市是区域经济中心，也是沿海开发的依托，长期以来，城镇化一直为江苏沿海开发的短板，江苏沿海地区也成为全国沿海地区的城市“谷地”，严重影响产业、人口、项目、平台集聚。必须抓住新机遇，把城镇化建设作为江苏沿海开发先导，加快江苏沿海地区大城市化和城市群化。突出江苏沿海地区作为“一带一路”建设的前沿阵地、长江经济带和新亚欧大陆桥重要的出海门户的战略定位，高起点规划江苏沿海地区城镇化发展。强化连云港东陇海线中心城市、“一带一路”综合交通枢纽和国际物流中心，盐城沿海地区重要中心枢纽，南通长江经济带北翼“桥头堡”和江海联动开发示范区的地位，大力提升江苏沿海地区城镇化整体水平。其次，根据长三角城市群发展规划和江苏“1+3”重点功能区划，把盐城作为江苏沿海地区中心城市和大城市培养发展。盐城要从国家、江苏省大的战略中寻找新定位、新突破。沿海经济带，是以城区、港区为主体的点轴串联开发区域。[6]主要发展沿海经济、临港经济，能很好地体现国家沿海开发、陆海统筹的战略意图。在长三角城市群发展规划中，盐城定位为大城市（Ⅱ型），人口100万～300万人（见表2）。盐城处于江苏沿海地区中部，海岸线最长，市域及辐射范围广，在江苏沿海地区具有重要的辐射和带动作用。盐城要立足沿海、对接扬子江、融入长三角，加强与淮安市、泰州市联合，组建盐淮泰城市圈。盐淮泰一体化，有利于陆海统筹，东西纵向拓展，合力打造江苏沿海地区中心城市和江淮门户城市。

（二）产城融合，加强产业支撑作用

大城市化的核心标志就是产业，高城市化率的经济体的空间经济形态会表现出相同的经济特征。如果没有产业，没有足够多的就业机会，那么大城市化是无法通过行政等手段实现的。[7]

2015年，江苏长三角9市中，盐城面积16931km2，为最大；户籍人口828万人，为最多；地区生产总值4213亿元，位居第六；农林牧渔产值1073亿元，第一；常住人口722万人，人口净流出106万人，全省最多；工业总产值、外资企业产值、进出口总额及人均收入均倒数第一（见表3）。由此可见，盐城市工业化水平、对外开放水平及经济集聚度与江苏沿江地区相比，存在较大差距。其中，盐城市区面积5131km2，仅次于南京市区的6587 km2，但市区地区生产总值为1735亿元，每平方公里产值为0.34亿元，南京为1.48亿元、苏州为1.61亿元、无锡为2.65亿元、常州为1.60亿元、镇江为1.45亿元、扬州为1.14亿元、泰州为0.98亿元、南通为1.06亿元。盐城市区经济规模严重偏小，区域支撑能力不强。

因此，应加快新型工业化进程，实施创新发展驱动战略。一是加快发展先进制造业。落实“中国制造2025”和“互联网+”行动计划，依托科技创新，发展新能源、节能环保、大数据等高新技术产业和战略性新兴产业，推动主导产业向中高端制造环节延伸。二是加快发展临港产业。积极发挥港口资源优势，大力推动石油、化工、汽车、造船等重化工业和重型机械业发展，主动承接长三角地区大运输量、大占地空间、大用水量的加工制造项目，加快传统产业转型升级，大力发展沿海新型大工业。三是加快发展海洋经济。依托海洋经济示范区、滩涂综合开发实验区，推进资源要素向沿海集聚。优化海洋经济结构，大力培育海洋新能源、海水淡化、海洋生物医药、海洋工程装备等海洋新兴产业集群，提升海洋经济实力。四是加快发展现代服务业。依托盐城港一港四区、盐城中韩产业园等载体，大力发展现代物流产业，加快建成淮河流域门户港和长三角区域物流中心，建设多式联运中心和国际物流园；构建以滨海新区为主体，以大丰港城海洋产业功能区、滨海港城海洋产业功能区为支撑的海洋经济带。加快发展滨海旅游，为沿海城市增加文化底蕴；积极发展金融业、保险业、公用事业、居民服务业，增强就业创业的活力。

（三）优化空间布局，构建“城、港、地”三位一体的城镇体系

沿海地区城镇化布局，要把中心城市作为主体形态。中心城市综合实力的大小，以及与中心城市连为一体的中小城市群、小城镇的数量及综合实力决定沿海地区发展水平。根据沿海地区的实际，构建以中心城市—县城—港区（重点园区）—新型乡镇（社区）为主体的新型城镇体系。按照城镇等级体系，确立各类城镇的功能定位。一是极化中心城区。将中心城区作为城镇化的抓手，打破行政界限，实现优质资源向优质区域集中。中心城区重点发展高新技术产业和现代服务业；主城区与各区县之间，避免“全面开花”、同质竞争。盐城市目前仅设有盐都、亭湖、大丰三个区，按照市区面积及发展需要，应尽快增加设区数量，将开发区、城南新区进一步向南拓展，并升格为行政区，实现主城区与大丰区无缝对接。二是港城结合。目前，大丰港、射阳港、滨海港、陈家港发展势头良好，港口新城加快建设，但是，这些港口由于既远离大市区，又与县城脱节，地位较尴尬，资源不充分，港城、港产相互牵制，整体实力不强。因此，在盐城一港四区中，应明确重点，参照上海洋山港模式，垂直管理，利益分享；加快资源要素向重点港区集中，使滨海新区成为产业和人口集聚区。三是加快培养重点节点城市。江苏沿海地区城镇分布松散，节点城市缺失。应尽快在盐城与连云港、盐城与南通200公里沿线培育重要节点城镇。滨海县城地处盐城与连云港中间，人口超过百万，滨海港处于淮河入海口，地位突出；东台作为盐城与南通之间的中心节点，产业基础好，经济实力较强，所以应尽快把滨海、东台建成江苏沿海地区次级中心城市。

依托上海在盐城的307km2“飞地”的特殊资源优势和区位优势，借助沪苏合作园区平台载体，把握沪通大桥、盐沪高铁加快建设机遇，创新打造上海“飞地经济”和“飞地城市”。要突破行政区划的限制，发挥自身土地空间优势和生态优势，主动承接上海产业、创新、人才、市场等各个方面的辐射，主动对接上海全球科技创新中心，在巩固上海“米袋子”“菜篮子”“肉盘子”的同时，参照雄安新区的模式，承担上海部分加工生产及研发职能，吸引总部经济。307km2约为上海市总面积的1/20，按照上海市平均人口密度和经济强度，该飞地将集聚100万人口、1300亿元经济产值，真正成为“苏北的小上海”，潜力巨大。

（四）以现代交通为纽带，扩大同城化半径

城市群是指在特定地域范围内，以特大城市为核心，依托发达的交通、通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密，并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。[8～9]盐城交通基础设施欠账较多，融入扬子江城市群及上海、杭州都市圈的快速交通网建设滞后。作为中心城市，盐城必须推动基础设施互联互通，加快构建综合立体交通网络。一是加快构建由高铁、高速、空港等构成的区域对外大通道，提升综合交通枢纽辐射能力。盐城是苏北5市中离上海最近的城市，也是长三角城市群中五大运输方式最齐全的城市之一，应加快通往上海的盐通沪、通往南京的盐宁、通往杭州的盐泰锡常宜等高速铁路建设，打造融入上海及苏南的“一小时经济圈”。针对人口净流出现象，通过大市场、大流通吸引外流人口回流，充分发挥高铁对人口经济的虹吸效应，带动高铁新城建设。二是加快市域内部交通体系建设，根据市域范围广，尤其是港区远离主城区的特点，加快建设主城区到港口、县城的快捷通道，提前规划城际轨道交通网络，实现主城区到大丰港、滨海港及滨海新区30～40分钟直达。三是发挥盐城港作为长三角港口群重要节点的作用，加强它与上海港的协同合作，重点加大大丰港、滨海港两个一级口岸建设力度，打通淮河流域出海门户，直接对接“一带一路”战略，提升港口运输能力，把盐城港打造成江淮大港。四是依托盐城作为江苏沿海地区首个千兆光网城市，直连上海网络通道的优势，建设高速、稳定、便捷、覆盖城乡的新一代信息基础设施，加快实现与上海及苏南城市的交通信息和社会服务“一卡通”。

（五）创新体制机制，提升中心城市质量

强化市场在城镇化过程中的决定作用，创新人口、产业、土地、资源合理配置的机制与政策体系，促进人、地、业相协调。加快户籍制度改革，降低入户门槛，试行以就业、以岗位入户。发挥政府在城镇化过程中的引导作用，通过规划、公共服务引导人口、产业向市区及重点园区和港口集聚。坚持以人为本，践行生态文明，把资源环境承载力作为城市布局和发展的先决条件，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。传承文化，建设布局一批有历史记忆、地域特色的美丽城镇。

文化是城市的灵魂，传承与发展城市文化，是保持城市品质和生命力的源泉。城市的不断发展使人类发展的需求不断得到满足，从最基本的物质生活需要，到高层次的文化生活需要，从而履行城市作为文化载体的重要职责。盐城建市2000多年来，在城市发展过程中形成了独特的地域文化，同时，盐城与上海及长三角城市地缘相近、人缘相亲、文化相融性好，盐城必须保持自身城市文化特质，并积极吸收先进文化。一是传承传统文化，聚焦海盐文化、铁军文化，加快修复盐渎古城、古常丰堰、范公堤、抗大五分校旧址、江淮银行等一批有影响力的文化遗址，以海盐博物馆为载体，建成集海盐陈列、体验、生产、消费于一体的全球海盐文化体验中心；延伸新四军文化链，通过皖南事变、江南旧址、重建军部等遗存疏通盐城与苏南、皖南的红色文化脉络。二是挖掘移民文化，通过洪武“阊门赶散”、张謇“废灶兴垦”、知青“下乡插队”等文化元素，把盐城与上海、苏南等“串烧”起来，增加同源文化的亲和力。三是打造生态文化，推介好盐城的“湿地之都”和“好空气”，积极创建国家森林公园、国家湿地公园、国家公园等生态优势产品和项目，以环黄海湿地申报世界遗产为契机，加强与国际组织和机构合作交流，提升自身的国际知名度。

参考文献

[1] 李仙德、宁越敏：《城市群研究述评与展望》，《地理科学》2012年第3期，第282～288页。

[2] Serow, William J., “Recent Trends and Future Prospects for Urban-Rural Migration in Europe,” Sociologia Ruralis, 1991, 31（4）: 341.

[3] 张泉：《〈江苏省城镇体系规划—2030年〉战略方针的思考》，《城市规划》2012年第9期，第45～52页。

[4] 江苏省统计局：《江苏统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2008。

[5] 陈雯、孙伟：《“1+3”功能区战略助推区域协调发展》，《新华日报》2017年8月16日。

[6] 陈洪全：《盐城市空间结构与城镇体系前瞻》，《城市开发》2004年第4期，第24～26页。

[7] 樊杰、刘毅、陈田：《优化我国城镇化空间布局的战略重点与创新思路》，《中国科学院院刊》2013年第1期，第20～27页。

[8] 周俭初：《建立城乡发展一体化体制机制的对策思考》，《群众》2012年第7期，第75页。

[9] 洪银兴：《新阶段的城镇化需要政府积极引导》，《人民日报》2013年7月17日。