PPP项目案例篇

案例一 海南省昌江县互联网+教育PPP项目

陈兴龙 高歌

本案例为昌江黎族自治县互联网+教育PPP项目。由社会资本方提出，通过可行性研究论证后由昌江县政府予以立项并聘请中国投资咨询有限责任公司（以下简称中国投资咨询公司）为政府方咨询顾问。顺利通过物有所值评估及财政可承受能力论证，随后确立了昌江县教育局为项目实施机构，并拟定项目采用使用者付费与可行性缺口补助双重回报模式下的BOT实施方式，项目合作期为15年（包含建设期2年）。通过竞争性磋商遴选海南银风科技作为合格社会资本方后，双方共同成立项目公司并由社会资本方完全占股，项目已完成除云计算中心外的建设工作并开始试运营，目前项目公司各项工作正在平稳运行，效果良好。

一 案例背景

昌江黎族自治县位于海南的西北部，面积1569平方公里，2010年全县总人口为223839人，人口自然增长率为0.20%，自治县人民政府驻石碌镇。2014年以来昌江县在教育事业方面，推进义务教育均衡发展。“十三五”期间昌江县将优先发展教育事业，主抓义务教育均衡发展项目建设，加快新城区学校建设规划，积极推进石碌镇环城西路小学建设项目。

根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号）等文件的有关要求，在基础设施等重点领域进一步创新投融资体制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，地方政府要在教育领域适当推广政府与社会资本合作（PPP）的模式。

在此背景下，昌江县人民政府（以下简称“县政府”）拟采取PPP模式稳步推进本项目的实施，通过引进社会力量和资金加快各地教育信息化建设，遵照“政府规划引导、企业投资建设、受益者购买服务”的指导原则，大力促进“互联网+”与智慧教育相融合，实现昌江县教育水平达到国家教育信息化“十三五”规划目标要求。

二 案例事件及过程

（一）项目投资内容

本项目投资覆盖全县8个乡镇，58所公办中小学，750个教学班，3000多名任课教师，2.9万多名中小学生。通过投资建设当地的智慧教育基础设施及教育云软件平台，并提供长效的运营管理与全面服务，解决当地教育长期面临的教育不均衡、教学难个性、辅导不及时、家校难合力、管理不精细、培养不全面六大难题。本项目的建设不仅促使当地教育信息化水平超越教育部“三通两平台”要求，而且推动昌江当地智慧教育迈上“云计算、大数据、网端成套、移动互联”的第五代教育信息化新平台。具体投资内容见表1。

（二）项目过程

1．项目识别

本项目由社会资本方提出，在通过可行性论证后，昌江县政府通过审核并予以立项。中国投资咨询公司作为政府方聘请的咨询顾问，积极沟通双方需求，组织开展物有所值评价及财政可承受能力论证。

（1）物有所值评价

考虑本项目物有所值定性分析因素都存在普遍的共性模糊性，即影响因素的类属标准不明确，不能确切地归类等，因此在本环节采用了模糊综合评价法，得到本项目“较好”一级评价测度最大，具有较好的社会、经济和技术效益。

物有所值定量分通过比较项目的PSC值以及PPPs值，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

本项目PSC值测算如下。

基础PSC值测算

通过对相似项目直接成本、间接成本以及第三方收益的测算，选取折现系数8%，测算得到项目基础PSC净现值为12197.03万元。

竞争性中立测算

本项目的竞争性中立调整值主要在基础PSC值中增加政府管理成本，扣减中央及地方税收项，在8%折现系数情况下，测算可得本项净现值为1835.08万元。

风险调整测算

基于本项目的实际状况和特点，本项目中的风险可能有以下几项：成本超支、工期延长、供水量低于预计、宏观经济（GDP、CPI、PPI等）变化。由于PPP项目凭借稳定的现金流和回报率非常适宜参考资产证券化的风险量化评估思路，因此在测算整个项目的量化风险时，本报告考虑将本项目看成一个金融资产组合，利用其常用的VaR法测量项目风险。具体选择8%折现系数后测算净现值为7335.47万元。

本项目PSC值＝基础PSC值+竞争中立测算+风险调整测算＝12197.03+1835.08+7335.47＝21367.58万元

本项目PPPs值包括基础成本、保留风险以及特殊成本（包括社会投资人融资成本、风险转移成本、交易成本等），选取相同折现系数8%测算净现值为18089.58万元。

通过上述对本项目PSC值和PPPs值的分析，计算得到项目全生命周期的物有所值定量值约为：21367.58-18089.58＝3278万元。物有所值指数为：3278÷21367.58＝15.34%，适宜采用PPP模式。

（2）财政可承受能力论证

由于财政收支是典型的基于时间序列的模型，常见的预测方法大多是应用“趋势外推”的思想，而近年来的应用实践表明，当历史资料较少而预测的时间跨度较长时，灰色系统预测模型有较好的准确性和适应性。因此在财政可承受能力论证中，本项目首先采用灰度预测法对昌江县政府未来财政收入进行了预测，结合本项目政府支出得到本项目占政府一般公共预算支出不足0.5%。同时结合昌江县政府其他扶持项目投入资金汇总，可以预见昌江县财政在近些年安排PPP预算的资金比较充裕，本项目的实施不会给当地财政带来压力。

同时，本项目不会对地方政府性债务风险产生额外影响，并能够在保证基础教学条件的前提下以信息化带动昌江教育现代化，且通过调查昌江县公共服务提供情况，不存在其他同质化项目。综合以上分析，昌江县政府财政承受能力较强，本项目具有可实施性。

2．项目准备

由于项目涉及多部门，因此建议将昌江县政府确立为项目实施机构。

本项目特殊性在于项目领域为公立教育，再结合考虑昌江县整体居民收入情况，过高的使用者付费是不现实的，也是不被允许的；而完全依靠政府购买又会增加政府财政负担，失去PPP项目的意义。因此中国投资咨询公司在沟通政府方与社会资本方需求并进行大量考察与分析后，将项目产品确定为大部分教育资源免费（教育平台、网络、软件资源等部分），小部分增值服务付费（学习终端、部分教育资源），学生及家长只需要支付每月不足80元的费用即可享受全部服务。同时允许社会资本方利用互联网增值服务及大数据分析服务获得商业价值。再加上政府可行性缺口补助，可实现项目盈利。

本项目最终确定采用使用者付费与可行性缺口补助双重回报模式下的BOT实施方式：由昌江县政府授权昌江县教育局与社会资本方签订特许经营合同并指定县城投公司与社会资本方共同建立项目公司，由社会资本方完全出资并占有100%股权，政府方不占股但享有对项目建设运营的监督权；县政府将本项目交由项目公司进行建设、融资、运营与维护；县政府负责本项目建设用地、立项审批、工程规划许可、环评和市政审批、工程监理、跟踪审计、地质勘探、施工图设计、预算编制等工作，并按年支付可行性缺口补助。具体运作模式如图1所示。

本项目总投资约11078.86万元，双方共同成立的项目公司将作为项目的融资主体。资金来源为社会资本自筹项目资本金约3323.66万元（占项目总投资的30%），其余资金通过银行贷款获得。双方合作期限为15年，包含建设期2年以及运营维护期13年。期满后，合格供应商收回全部投资和收益后保留其在项目公司的所有权益和股权，经营权则可在协商一致的情况下由合格供应商优先续持有。项目回报包括使用者付费及可行性缺口补助两部分，其中使用者付费为在校生自愿支付的教育终端及内容付费，项目公司可自行拟定费用标准，但需要上报教育局获得批准；可行性缺口补助在设定项目内部收益率的前提下根据使用者付费情况进行反推计算，并结合绩效考核结果确认支付。

3．项目采购

项目采用竞争性磋商选取合格供应商，中国投资咨询公司通过尽职调查，编写项目工作方案及采购文件。在县教育局的领导下，协助发布资格预审文件、发布采购文件、评标、定标、公示，完成项目谈判和项目合同草签，最终选定海南银风科技作为本项目社会资本方进行合作。签署协议、确立双方权利义务边界后，昌江县政府与供应商共同成立项目公司SPV，为最大限度地发挥社会资本的优势，项目公司由供应商完全占股，项目正式进入建设运营。

三 案例结果

目前项目已按计划开始进行云计算中心建设、设备采购以及校园网络搭建，并且昌江县已选取当地两所学校进行试点运营工作，反响良好。

通过试点学校的运营，应用“互联网+信息技术教学”模式，形成了网络教学平台、网络教学系统、网络教学资源、网络教学软件、网络教学视频等诸多全新的概念，由此，不但帮助教师树立了先进的教学理念，丰富了课堂教学手段，大大提升了教学素养，亦使传统的教学组织形式发生了革命性的变化。其对传统教育方式的改变主要体现在以下几个方面。

（一）教育信息化带动现代化

在信息技术进入课堂的初期，信息技术在学校教学过程中的应用存在困难，教师在课堂教学中被动地使用信息技术。但随着应用时间的增加，很多教师已经将信息技术设备融入日常的课堂教学之中，主动使用信息技术，教学效率也大大提升。

（二）对学习方式的变革

项目为学生和教师配备了终端系统和大量学习云资源，在使用过程中，无论是教师还是学生都逐渐养成了有疑问首先利用云资源进行查询的习惯。而终端的便携性和云资源内容的广泛性又极大地提升了信息查询过程的便利性，使学生由原来的“不得不查”转变为“主动探索”、由大量翻阅书籍资料转变为随时随地利用终端查询，逐渐建立了“探索式学习”的学习模式。

（三）对教学交互方式的变革

网络云平台的建立使学生与老师间的交流方式也变得更加高效。利用云平台，教师不但能够实现与学生实时或异步的交互，同时还能够实现师生之间、生生之间的一对多、多对多交互，极大地提升了教学交互的效率。

（四）对教育教学组织形式的变革

教育信息化使教师在教学过程中利用多媒体展示工具实现大信息量的呈现，同时利用信息通信工具在课堂实现了教师与学生之间信息的多向传递。

同时，在信息技术的影响下，教师的教研形式也发生了转变。在传统教研之中，更多的是以校本教研的形式开展的，而现代教研在信息技术的辅助之下、利用信息技术手段和资源诸如专题网站、资源库以及常用的通信工具等，各个学科的教师能够将实际的距离忽略掉，与远在千里外的教师进行沟通，开展远程教研，在提高教研效率的同时也提高了教师教学质量。

另外，在学校管理层面，利用相关管理软件，学校管理者可以很容易地找到所需的材料，同时借助监控系统，学校管理者及家长还能够随时掌握学生的最新动向。

四 案例评述及经验启示

（一）项目创新，P P P应用于公立K -12阶段教育领域，模式清晰可借鉴

尽管PPP模式在公共基础领域的运用已经十分常见，但由于教育事业的特殊性，特别是公立中小学（即K-12阶段）教育领域的PPP应用在整体PPP模式应用中仍处于弱势地位。本项目充分利用了社会资本方的技术和资本优势，以相对传统采购模式更小的成本为昌江县中小学提供了优质的信息化服务。同时，项目产品大部分免费、小部分付费，利用大数据分析取得商业价值，再加上可行性缺口补助等多重回报模式又很好地解决了公立教育项目盈利难的问题，加强了该类PPP项目对社会资本的吸引力。由此可见，本项目中对PPP模式的应用不可谓不成功，考虑这一领域内较少的可借鉴案例，本项目极具创新价值。同时，本项目流程清晰、调查充分，各项评估在依据国家文件要求基础上针对项目进行了个性化调整，既具有创新意义又具备可借鉴价值。

（二）互联网+引入教育，技术创新易推广

本项目为昌江县中小学校园搭建了高速Wi-Fi，完善了信息化平台基础设施。同时，信息化平台涵盖海量教育资源，包含教材、教案、习题、视频、图书、微课等全国及本地优质资源超过600万份，为多样式、主动式学习提供了资源条件。大数据支撑学习数据采集、分析、汇总发布、成果预测等，能够针对每位学生生成个性化档案，使教师因材施教成为可能。教研平台的建立和教育资源的共享打通了教师间交流的地域障碍，使教师进修不再只局限于本地；项目应用能够协助教师编制及批改作业、测验，形成数据统计，减少工作量同时方便个性化教学，大大提升了教学效率和质量。

项目对无线网络、移动式终端、互联网+技术、信息化平台、大数据等新技术的融合应用，兼顾了昌江县教育信息化的创新性和实用性。而在国家大力推行教育信息化建设背景下，该模式的创建与应用也具备推广至其他地区教育领域的可能性和意义。

（三）影响广泛，树立教育信息化标杆，智慧教育带动智慧城市

首先，本项目对其他市县教育信息化具有积极正向影响。本项目建成之后，能够达到“五通”（高速专用网络校校通、海量优质资源班班通、移动网络学习人人通、智能互动教学课课通、全员动态联系时时通），“十平台”（教育管理、教学资源、教学实施、教育科研、网络教学、教育资讯、学生培养、教育图书、教育联系、安全监护），超越教育部“三通两平台”建设要求，使昌江县教育信息化水平提高至全省领先地位，对其他市县的引导和激励意义不言而喻。

其次，对昌江县而言，本项目的影响力绝不仅在教育领域。本项目预计在昌江县建立云计算中心，该数据中心面向昌江县所有用户，通过网络与信息化支撑日常的行政办公、学习培训、商业交互等相关数据的统计、分析和发布等。全县教育、医疗等各行业均具有高并发量的大数据处理能力、海量数据存储与备份能力、大规模网络终端设备管理能力、网络与数据安全防控能力。因此不仅仅是教育领域，该中心为昌江县市政建设信息化铺平了道路，使智慧教育能够带动智慧城市的发展，造福整体县城居民。

本项目将互联网+教育与大数据相结合，不仅在教育领域实现甚至超越教育部“三通两平台”要求，而且为整个昌江县“智慧城市”的建设打下良好的技术基础；不仅仅造福于昌江县中小学生，更能够造福整体昌江县居民。同时，本项目的建设和实施为周边城市树立了良好典范，影响深远。

中国投资咨询公司创新将PPP模式应用于公立教育领域，积极沟通政府与社会资本方要求，解决了公立教育领域盈利难问题，减轻政府负担的同时增强了社会资本的参与度和积极性，PPP运作模式清晰，具有很强的借鉴意义。

附录：风险分配表