案例二 兰考县产业集聚区基础设施建设PPP项目

吕澧 龙笑笑

兰考县产业集聚区基础设施建设PPP项目（以下简称本项目/项目）建设地点位于兰考县产业集聚区，建设内容主要包括产业集聚区内济阳大道、文兴路+金牛大道、东明大道三条道路及配套的污水、雨水、照明、供水、电力、通信、燃气、交通等基础设施建设。项目实施机构为兰考县住房与城乡规划建设局，运作方式为建设-运营-移交（BOT），采购方式为邀请招标。中标社会资本中电建路桥集团有限公司与政府方出资代表合资组建项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设实施、运营维护和资产管理。政府采用购买服务方式，按照PPP项目协议的约定向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费。项目合作期限为10年，自《项目合同》生效之日起计算（含建设期1年，三条道路在满足条件时可分别验收交工）。

一 案例背景

（一）区域发展背景

拥有闻名全国的“焦裕禄精神”的兰考县，在开封市产业集聚区整体推进城镇化西区建设的整个蓝图中，起到了非常重要的作用。国家主席习近平曾5年3次到访兰考，并对学习和发扬“焦裕禄精神”，加快兰考发展提出了新的要求，省委、省政府提出“省市县三级要联起手来，努力打造一个经济、政治、文化、社会全面发展的新兰考”，同时河南省发展改革委会同省直有关部门进行了认真调研，与兰考县委、县政府进行了深入的沟通交流，充分说明了兰考在开封市，甚至整个中原经济区所应发挥的作用，所以本项目——兰考县产业集聚区整体推进城镇化西区建设，有利于社会化大生产，有利于教育、卫生、文化、科技、体育、交通、通信等各种公共资源的均衡配置，有利于缩小城乡差别，实现城乡一体化发展，加快建设中原经济区总体进程。

（二）政策支持背景

1．国家政策支持

2012年11月，国务院正式批复《中原经济区规划（2012～2020年）》，建设中原经济区拥有了纲领性文件。兰考县产业集聚区整体推进城镇化西区建设正位于中原经济区建设的核心位置，是带动区域共同发展的重要承接地，对促进中原经济区的发展有重要战略意义。

2．河南省及兰考县政策支持

城镇化滞后是河南省城乡二元结构矛盾突出的症结所在，为加快新型城镇化建设、构建现代城镇体系，河南省将加快城镇化建设作为“十二五”规划的重中之重，并相继出台相关政策予以支持。为配合中原经济区发展的重要战略，加快兰考新型城镇化、工业化建设，改善区域交通环境，提高兰考县产业集聚区的综合竞争力，县委、县政府决定将兰考县产业集聚区基础设施项目提上日程。

二 案例事件及过程

（一）案例事件

项目建设内容主要包括兰考县内济阳大道、文兴路+金牛大道、东明大道3条道路及配套的污水、雨水、照明、供水、电力、通信、燃气、交通等基础设施建设。

济阳大道（北环路—南环路）新建及拓宽改造工程起点位于北环路，改造终点位于规划南环路（G310新线），全长约10293米，其中新建路段（中山路—南环路）长约4903米，拓宽改造路段（北环路—中山路），现状路基宽15米，路面宽13.5米，长约5391米。

文兴路+金牛大道包含文兴路和金牛大道两条道路，呈L形分布，均位于兰考县城西北部，且规划为城市主干路。文兴路规划绿线宽度90米，其中红线宽50米，两侧各布置20米宽的生态廊道（麒麟湖区域由湖区负责实施）；金牛大道规划绿线宽度110米，其中红线宽50米，两侧各布置30米宽的生态廊道；本次实施范围南起中山路，向北至金牛大道，然后自西向东至济阳大道。路段全长为5926.243米。场地沿线基本以农田、村庄为主。

东明大道（国道240高场村—国道310何寨段）全长约11054米，道路等级为主干路，红线宽度为50米，两侧各布置30米生态廊道。项目建设范围如表1所示。

（二）案例过程

1．项目发起

2015年9月初，本项目立项备案获兰考县发改委批准。为缓解政府投资压力，促进投资主体多元化，提高投资效率，保障公共产品服务，县政府决定成立由县委常委、常务副县长任组长，县政府办、发改委、交通局、住建局、财政局、公路局、规划局、国土局等相关单位为成员的兰考县政府和社会资本合作模式（PPP）推广运用工作领导小组。积极推进本项目的实施工作，通过定期和不定期的会议，解决项目实施过程中的有关问题。

县政府指定县住建局为本项目实施机构。9月中旬，项目实施机构与兰考县PPP中心就本项目与各咨询机构进行沟通，通过比价过程，在9月下旬选定中国投资咨询公司作为此项目的咨询机构，全程负责本项目的PPP咨询服务。内容包括：设计项目运作的基本交易架构和商业模式；进行物有所值评价和财政承受力论证；编制项目实施方案；参与资格预审和采购过程；按项目情况编制相应协议，参与协商、谈判、签署项目合同等。

2．物有所值评价和财政承受能力论证

9月下旬，咨询机构进场开始展开调研工作；10月中旬，项目相关关键问题得以确认，包括授权政府职能机关作为项目实施机构、土地使用方式、绩效评价指标体系、回报机制等。在确定土地使用方式时，咨询机构在查阅相关法律法规及案例后，对PPP项目中可能涉及的土地使用方式进行了研究，并根据本项目实际情况予以确定。

10月下旬，项目物有所值评价、财政承受能力论证报告初稿完成，12月中旬，项目物有所值评价、财政承受能力论证报告获兰考财政部门审批通过。

3．实施方案编制及审定

本项目的实施方案严格依照《政府和社会资本合作模式操作指南》进行编制，包括项目基本情况、项目运作方式、交易结构、风险分配基本框架、项目回报机制、合同体系、采购方式选择等内容。项目实施机构就本项目实施方案内容、财务模型、运作模式等向县政府做了详细汇报。2015年12月下旬，兰考县政府审批通过该方案。

就交易结构而言，本项目综合考虑政府方需求及咨询机构给出的专业建议，最终确定由政府方出资代表兰考县豫兰新区开发有限公司（以下简称“豫兰公司”）与中标社会资本方共同出资合资组建项目公司。项目公司注册资本金约3亿元，其中，由豫兰公司代表县政府出资5%的股份，中标社会资本方出资95%的股份。

在项目风险分配基本框架设计方面，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

4．项目采购

2015年12月中旬，招标代理机构开展招标采购工作，编制资格预审文件及资格预审公告。按照方案要求采用竞争性磋商进行招标采购。

12月30日，本项目资格预审公告在《中国采购与招标网》《河南省政府采购网》《河南省招标采购综合网》《兰考县招投标中心网》等媒体发布。

2016年1月22日，资格预审评审工作结束。经评审，中电建集团有限公司、中建三局、中建七局3家单位通过资格预审。

1月28日，向通过资格预审的3家单位发出《磋商邀请函》，同时发放《竞争性磋商文件》，截止到开标时间3月10日，仅有中电建一家公司递交了磋商响应文件，竞争性磋商采购活动终止。经过相关单位协商并经县领导同意，决定改为邀请招标方式进行重新招标。

3月24日，邀请招标的资格预审公告发布；4月8日，资格预审评审工作结束。经评审，中电建路桥集团公司、中铁大桥局集团、中交第一公路工程局3家单位通过资格预审。同日向通过资格预审的3家单位发出招标邀请函。

4月29日，经过评委会评审，中电建路桥集团公司、中交第一公路工程局分部被推荐为第一、第二中标候选人。

5月3日，由豫兰公司、住建局、公路局、设计单位、咨询机构、招标代理机构、律师、财务专家组成的采购结果谈判小组与中标候选人进行谈判，并与率先达成一致的中电建路桥集团有限公司签署了采购结果确认《谈判备忘录》，双方就本项目合作、PPP项目合同中的可变细节达成了共识。

5月4日，招标采购结果公示公告在网上发布；公示期满无异议，项目实施机构发布中标公告，确认中电建路桥集团有限公司中标。

5．合同谈判及签署

项目实施机构会同相关部门，组织专家先后与中电建路桥集团有限公司就《PPP项目合同》《合资协议》《公司章程》进行了多次谈判。双方谈判的焦点问题主要在可用性服务费、运维绩效服务费考核指标及支付比例和方式，提前终止补偿机制的设立，双方违约责任如何承担等问题上。经县政府审批和授权，兰考县住建局与中电建路桥集团有限公司签署了《项目合同》。

6．项目公司设立

2016年5月10日，中电建路桥集团有限公司与豫兰公司合资设立了PPP项目公司——中电建兰考投资管理有限公司。项目公司注册资金为3亿元，项目资本金及项目公司注册资本金由豫兰公司和中电建路桥公司按照5%∶95%的比例出资。

三 案例结果

项目目前已签约落地并着重确立了以下事项。

（一）合作范围、期限、运作方式

1．合作范围

在合作期限内，项目公司负责本项目的优化设计、投融资、建设及运营维护（含道路工程、桥涵工程、立交工程、管线工程、交通工程、照明工程、绿化工程及其他附属工程）。

建设内容主要包括兰考县内济阳大道、文兴路+金牛大道、东明大道3条道路及配套的污水、雨水、照明、供水、电力、通信、燃气、交通等基础设施建设。

2．合作期限

项目期限为10年，自《项目合同》生效之日起计算（含建设期1年，三条道路在满足条件时可分别验收交工）。

3．运作方式

具体运作方式为建设-运营-移交（BOT）。社会资本在中标之后，依据中国适用法律的规定与政府指定机构共同出资组建项目公司，由项目公司对项目的融资投资、建设实施、运营维护和资产管理全过程负责。政府采用购买服务方式，按照PPP项目协议的约定向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费。运营期满后项目公司无偿移交给县住建局或政府指定机构。

（二）项目回报机制

本项目属于不具有向最终用户收费机制的市政道路基础设施，采用政府付费机制，政府付费按照“可用性和运维绩效付费”模式，即政府向项目公司支付项目可用性费用和为保持项目可用性而需的运营维护服务费用。项目实施机构根据对项目公司的履约考核情况，向项目公司支付可用性费用和运营维护绩效服务费。

其中，年度运营维护费采用运维绩效考核调整付费方式。运营维护期考核指标设定为四个层级：前三级为基本考核指标，全部达标方能获得100%基准运维绩效付费，不达标的按照考核办法减付基准运维绩效付费（至多减付至70%）；第四级为奖励考核指标，达标的按考核办法增付奖励运营绩效付费（至多增付10%）。

第一级（80%）：考核车道、人行道、路基、排水和其他设施（如桥梁、隧道）的维护。

第二级（10%）：考核安全管理和突发事件管理。

第三级（10%）：考核环境保护。

第四级（10%）：考核利益相关者满意度，甲方聘请第三方机构对道路使用者及道路周边居民、企业进行公共调查，满意度需在80%以上。

（三）项目提前终止后的补偿机制

若本协议提前终止，则除非本协议另有约定，政府方将按照如下标准向项目公司支付补偿金（提前终止时，政府方对项目公司的补偿须以项目公司通过项目公司还清其届时之所有负债为前提），详见表2。

其中，

A1为项目公司尚未收回的投资（以经审计的数额为准）；

A2为审计价×项目公司尚未收回的可用性付费比例；

A3为项目公司尚未收回的可用性服务费的现值（按3.55%的折现率）；

A4为经审计的项目公司账面资产净值；

B取值为人民币5000万元。如属项目公司违约、政府方发出的终止情形的，则政府方有权自本项目提前终止日起算三年内（如剩余合作期短于三年的，则本处指余下的合作期）分期分批次向项目公司支付补偿金，具体分批次的支付比例及时间进度安排由政府方确定；

C为发生不可抗力情形时，根据本协议及相关保险合同约定，项目公司（含贷款方）实际获得的保险赔款；

D为发生不可抗力情形时，因项目公司投保不足，导致所获保险赔款无法使项目设施恢复到出险前的正常状态和价值的恢复性建设费用缺额部分（如有）；

E为终止后根据本协议的约定，项目公司应向政府方移交运营维护（非质量问题引起）所需的零部件、备品备件和化学品的合理评估值，若属政府方发出的终止情形之一的，按照对应公式计算终止补偿金即“A1-B+E”或者“A2-B+E”的值为负数，若因政府方原因而终止，政府方承诺在终止日后6个月内将费用支付完毕。

四 案例评述

PPP模式，从某种方面来说，是一场体制机制的改革，政府部门无论是从理论层面还是从实操层面，都需要学习和实践，并不断地结合实际进行总结。

从理论层面，2014年到现在，从财政部、国家发改委到各个部委，针对PPP模式的发文、规定等层出不穷，不断完善PPP模式在落地过程中的适应性和成功性。结合本项目，从项目伊始，在领导的带领下，兰考县机关部门结合中国投资咨询公司丰富的经验，多次组织理论知识学习，并结合本项目特征，分析其他类似项目，不断地从理论层面完善对本项目的理解，为项目落地打下了坚实的基础。

（一）跨部门通力合作

从实操层面，兰考县政府不仅打破了各行业主管部门间的“小部门”意识，实现多部门紧密合作，而且推动了与外部机构高效的沟通与合作。在项目实施过程中，发改委、规划、土地、环保、建设、文物等政府部门与项目实施机构、项目公司、金融机构、施工单位、监理单位、质检单位等，按各自分工不同，通力合作，高效地确定了政府与社会资本的职责、不可抗力风险分担、采购环节效率和社会资本运营维护能力等重要工作，并最终实现了本项目的成功落地。

在历时九个月的项目操作过程中，兰考县各个政府部门，不仅加深了对PPP模式的理解，更从项目实践中锻炼了团队、提高了凝聚力，兰考县大发展的未来，获得了经验，也获得了人才。

（二）实践中解决争议问题

该项目的成功落地，并不意味着工作的结束，相反，标志着各项工作的开始。本项目也给我们在今后的工作中留下了很多值得思考和研究的问题。

1．土地使用权

比如，在PPP项目土地使用权取得问题上，项目土地使用权取得主要分为无偿取得和有偿取得两种。PPP项目符合《划拨用地目录》要求的，可按划拨方式取得，但不得改变划拨土地的用途。PPP项目中使用的划拨土地并非登记在社会资本方或项目公司名下，而是登记在政府平台公司（多数为政府平台公司，少数为政府某机关单位）名下，无偿给社会资本方或项目公司使用。此外，有偿取得土地使用权可以通过土地使用权出租、土地作价出资或入股、协议出让土地或者采取招标、拍卖或挂牌方式出让土地等几种方式。以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。政府以国有土地作价出资或入股，从法律层面讲，符合我国《公司法》《土地管理法》以及42号文规定的国有土地有偿取得方式，但在此过程中，涉及土地价格的确定，是否会造成国有资产流失等问题有待考究。《协议出让国有土地使用权规定》第三条：出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式以外，方可采取协议方式。《物权法》及《协议出让国有土地使用权规定》指出，满足前置条件的协议出让地，如果土地供应计划公布后，在同一地块有两个或者两个以上意向用地的，市、县人民政府资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，不再采取协议方式出让。若采取招标、拍卖或者挂牌方式出让土地，常见做法是先进行PPP项目采购，后进行土地的招拍挂，但在PPP合同中约定社会资本方不能成功征得土地的补偿措施或者替代解决方案。还有的做法是先进行土地的招拍挂，后以竞争性磋商进行PPP项目的采购，或者进行“PPP+土地”一次性公开招标模式。

2．跨年度预算审批

在财政补贴的问题上，依据《中华人民共和国预算法》，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府部门、单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。如果没有列入预算，财政补贴是不能实现的。另外预算法规定预算年度自公历1月1日起，至12月31日止，即按自然年进行预算，但PPP项目持续的时间长，项目周期往往二三十年，财政补贴的预算需要年年审批，并不能一劳永逸地进行一次性审批，这对PPP项目来说也是个问题。财政部76号文指出，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步向强化中长期财政规划发展，但毕竟还没有从法规上落实。

3．移交验收标准

又如移交时的具体标准问题，尤其是道路移交时已经达到设计生命期，如何处理对路桥设施结构造成损坏、对安全构成重大隐患的超载、超限以及危险品运输车辆的禁止、限制通行问题，以及如何处理PPP项目中的重复征税、税收变化、竣工验收结算等问题，这些在本项目合同中均有表述和解决方案。

但更多的，需要我们进一步通过实践，去验证，去总结。