冲破央地关系的瓶颈（代序）
谭波教授的新作《央地财权、事权匹配的宪法保障机制研究》即将面世，请我作个序言。因谭教授是我指导的博士后，并且在博士后研究期间主要关心的也是央地关系问题，故不宜推却。但说些不痛不痒捧场的话也没有什么趣旨，因此，想就谭教授新作中涉及的央地关系这一重要议题谈几点看法，见教于业界行家。
央地关系是一种政治关系，也是一种法律关系。讲政治关系，会涉及政治决断，也就是说，一个共同体是如何处理整体与部分的关系的。当然，历史经验的分析很重要，甚至古代的井田制、分封制、封建制、宗主制、殖民地、大一统帝国、邦联、联邦等，这些过往和既存的事实都表达了整体与部分的关系类型；至当代，基本上浓缩成联邦制与单一制两种类型了。从政治关系上来看，联邦制存在着部分优先，部分之和大于整体的逻辑关系。表现在合法性秩序上，就是联邦的权力来自州的授权，部分的合法性是基础。单一制是演绎逻辑关系，整体是原点，根据世事变化的需要，可以对整体做多种角度的部分切割，自然就是部分之和小于整体了。部分的权力来自整体的让渡。政治上的央地关系必然要通过法律制度巩固下来，联邦制下的央地关系是契约化的，各个地方有很大的自主性，联邦的权威在于契约中的权限或是表现为规范意义上的宪法中的职权；单一制下的央地关系是授予式的，地方与中央之间的权力界限是可以随着中央的兴趣变化而不断变动的。这种逻辑关系很精确地反映在新中国成立后的央地关系上。中央不断向地方“放权”，一“放”就乱，一“乱”就收，一“收”就死，一“死”就放。反复循环、不断延绵，无有定则。今天也没有完全摆脱这种魔咒。法律都不能约束这一魔咒，说明了央地关系确实比较复杂。当然，不能不说在单一制国家，央地关系更显得政治性突出，法律性薄弱。
在全面推进依法治国的大背景下，要破解央地法律关系上的魔咒，寻找一个具有相对稳定性的授权规则，保持一定时空范围内的秩序稳定，确实需要建立一个央地关系的法律分析模型。谭教授的新作从“财权”“事权”两个法律链接点来考虑这个问题的解决方案，应当说，抓住了央地法律关系的核心。谭教授运用了比较法的数据来分析央地财权、事权匹配的事例和经验，对我国目前央地法律关系中的财权、事权匹配状况做了比较精细的分析，提出运用宪法的价值和规则来相对固化央地关系中的财权、事权匹配格局，这里面的逻辑是比较清晰的，由此产生的财政宪治主义思路也很有破题的价值。这是谭教授新作的学术意义所在。
我想补充一点的就是，央地关系中的财权、事权匹配问题是一个政治关系问题，不完全受制于法律制度的约束。财权、事权可以细化，甚至还可以分段、分区设计，从而保证央地法律关系的适当清晰度，但宪法制度中的财权、事权之间的平衡和比例关系状况是否妥当，这实际上已经超出了宪法价值和秩序的范围。有时看似财权、事权不相称的地方，可能央地关系在政治层面表现得很平稳；而在财权、事权之间的匹配关系非常清晰，甚至具有明确的可预见性的情况下，央地之间的法律关系反而陷入了困境。故分析央地财权、事权匹配的宪法保障机制，除了要引入宪法价值的判断标准，对央地关系的政治样态也不能忽视。谭教授新作中注意到了这个问题，但还有很多进一步阐发的空间。以目前的生态文明建设为例，从局部和眼前来看，许多央地财权、事权的匹配关系是看不到“均衡”“适当”的价值特性的，但因为政治上正确，故仍有其存在的合法性。总之，阅读谭教授新作，既是受教，也是启发。希望谭教授的新作促使更多的同行萌生新的选题，以此促进央地关系的深入研究。