二 职工养老保险待遇的调整

在职工基本养老保险的待遇水平调整方面，我国城镇企业养老金调整过程大致经历了四个阶段。

第一个阶段为新中国成立初期至改革开放之前。1951年，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，对国营企业职工的养老待遇做出规定。1955年，国务院颁布了国家机关事业单位工作人员退休养老办法。在“文革”期间，规定企业职工退休费用统筹的劳动保险制度被取消，改由所在企业自行负担，实际演变为“企业保险”。这一阶段，退休金以基本工资为基础，根据工龄长短按不同的比例发放。退休人员领取固定不变的退休金。由于各种物品都由政府实行严格的定价和价格管制，计划供给，退休人员一般都能维持比较稳定的生活水平，所以养老金的给付调整机制问题并不突出，其养老待遇也大体适应计划经济体制的要求。

第二阶段从改革开放后至2000年，为养老金调整探索阶段。随着计划经济体制向市场经济体制转轨，企业职工养老保险制度改革开始进行。1984年开始对国有企业、集体企业养老保险实行费用统筹；1991年国务院颁布《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），明确提出养老金调整“通过增加标准工资在工资总额中的比重，逐步提高养老金的数额”“国家根据城镇居民生活费用价格指数增长情况，参照在职职工工资增长情况对基本养老金进行适当调整，所需费用从基本养老保险基金列支”; 1995年国务院颁布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号），确立了养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，以及企业和个人共同负担的筹资机制；1997年国务院颁布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号），统一了基本养老金计发办法，同时提出“各地区和有关部门要按照国家规定进一步完善基本养老金正常调整机制”;2000年国务院颁布《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发〔2000〕42号），试点方案中提出“基本养老金水平的调整，由劳动保障部和财政部参照城市居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况，提出方案报国务院审定后统一组织实施”。

这一时期养老金调整的主要特点，一是国家提出了退休人员基本养老金的调整原则，各地在国家原则框架内对退休人员基本养老金进行调整；二是提出了“国家根据城镇居民生活费用价格指数增长的情况，并参照在职职工工资增长情况，对基本养老金进行适当调整”和“各地区应当建立养老金正常调整机制，基本养老金可按当地职工上一年度平均工资增长率的一定比例进行调整”的要求；三是待遇调整对象为上年12月31日前的离退休人员，待遇调整时间原则上定为每年的7月1日；四是待遇调整水平为当地职工平均工资增长率的40%～60%。

这段时期，国家共进行了4次养老金调整，人均月养老金增加191元。一些地方也进行了养老金调整机制的探索，如上海市从1993年4月1日起建立基本养老金随着职工生活费用价格指数相应调整的制度，即养老金物价补偿制度，使退休人员的收入随生活费用价格指数的增长而得到了增加。

第三个阶段从2001年至2004年，为统一、规范政策阶段。原劳动和社会保障部相继出台了劳社部发〔2001〕12号、劳社部发〔2001〕21号、劳社部发〔2002〕3号、劳社部发〔2002〕16号和劳社部发〔2004〕24号文件，要求规范养老金的调整机制。一是各地不得自行提高基本养老金待遇，调整待遇工作由国务院统一部署安排；二是待遇调整时间统一为当年的7月1日，待遇调整对象为上年12月31日前的离退休人员；三是待遇调整水平仍为当地职工平均工资增长率的40%～60%，其中2001年为当地职工平均工资增长率的60%, 2002年为50%, 2004年为45%左右；四是提出待遇调整向退休早、待遇水平偏低的人员实行一定的倾斜；五是建立中央财政对中西部地区和老工业基地的专项补助机制，对财政确有困难的中西部地区、老工业基地及新疆生产建设兵团，中央财政通过专项转移支付方式予以补助。

这段时期企业退休人员养老金共调整待遇3次，人均月养老金增加116元。

第四阶段从2005年至今，为解决重点、缓解矛盾阶段。自2005年起，按照国务院的部署和要求，连续13年为企业离退休人员调整了基本养老金。这段时期养老金调整的特点为，一是实行普遍调整与特殊调整相结合的调整办法。在普遍调整基础上，对具有高级职称的企业退休人员、新中国成立前的老工人、1953年底前参加工作的退休人员、原工商业者及基本养老金偏低的企业退休军转干部等予以政策倾斜，养老金增加幅度高于一般退休人员。二是养老金调整时间从2008年起由原来的每年7月1日调整为1月1日。三是加大了调整幅度，调整规则发生改变。2005～2007年，养老金调整基数延续了以前的做法，但幅度大幅提高，分别提高至在岗职工工资增长率的60%、100%和70%。2008年开始调整为上年度企业退休人员月人均基本养老金的10%左右, 2016年为6.5%, 2017年为5.5%。

自2008年至2017年，企业离退休人员人均月养老金共提高了800元。具有高级职称的企业退休人员、新中国成立前的老工人、1953年底前参加工作的退休人员、原工商业者四类人员的月人均养老金由2005年的976元、1053元、697元和571元增加至2010年的2028元、2216元、1740元和1131元。

总之，自1995以来，我国企业退休人员基本养老金共进行了17次调整，企业退休人员月人均养老金水平由1995年的321元，提高到2013年的2050元左右，平均每次调整幅度增幅为10.85%（见图1-2）。

图1-2 1997～2013年人均养老金水平

资料来源：人力资源和社会保障部劳动工资研究所“基于收入分配视角的社会保险缴费和待遇水平研究”课题组根据《中国统计年鉴》整理。

整体看来，我国各个时期的企业职工养老金调整办法是由不同时期国家经济发展和养老保险制度的现实情况所决定的，在我国企业职工养老保险制度的改革与发展中发挥了积极作用，已取得了很大成效，并积累了经验。一是全国调整办法逐步趋于统一与规范，形成了由国家统一安排养老金调整的机制；二是初步建立了与职工平均工资增长率或企业退休人员月养老金一定比例挂钩的调整办法，使退休人员分享了部分经济社会发展成果；三是普遍调整与特殊调整相结合的待遇调整办法，缓解了部分人员待遇水平较低的矛盾；四是初步形成了养老金调整的中央财政补助机制，解决了经济欠发达地区养老金调整中遇到的资金不足的困难；五是在一定程度上提高了企业离退休人员的生活水平，保障和改善了他们的基本生活。特别是2005年以来连续进行的13次调整，充分体现了国家对企业退休人员的关怀和帮助，大大缓解了不同制度覆盖群体间退休人员养老待遇差距过大的矛盾，得到绝大多数企业职工的欢迎，为建设和谐社会、维护社会稳定发挥了重要作用。

主要成效集中体现在以下两点。

（1）大幅度提高了企业退休人员的养老金水平，使企业退休人员适当分享了经济社会发展的成果，缓解了企业退休人员养老金整体偏低的矛盾。特别是自2005年以来的连续调整，2012年比2005年企业退休人员人均月养老金平均增长了981元（见表1-1），增长幅度达到了136%。2012年企业退休人员月均养老金是1990年的12.68倍、1999年的3.4倍、2005年的2.36倍，受到企业退休人员的普遍欢迎。

表1-1 1998～2013年企业退休人员月人均养老金和社平工资增长率对比

资料来源：课题组根据《中国统计年鉴》整理。

但是，历经多年的养老金调整，替代率非但没有提高，反而下降，其中原因除了前述的大多数退休人员的初次养老金没有达到政策规定的替代率水平外，养老金每次的增长幅度低于社会平均工资增长幅度，必然导致以社平工资为分母的替代率年年下降。

由表1-1可以看出，除了少数年份（如1999年、2006年和2008年）养老金增长率高于社平工资增长率外，其他年份的养老金增长率均明显低于社平工资增长率，1998年至2013年平均低3.09个百分点。多重因素（前述的缴费基数、缴费年限、退休年龄、个人账户贬值等）导致替代率下降。

总体来说，虽然养老金待遇调整缓解了替代率的下降速度，但在工资高速增长的环境下，不可能提高替代率水平。