关于专业人民调解的认知与实践
摘要：我国的专业人民调解根植于华夏文明的沃土，借鉴了ADR的某些优势，从我国国情出发，是一种既具有时代特征，又符合解决专业性、行业性矛盾纠纷特点的专门性调解制度。通过对专业人民调解特点的分析，实践价值的阐述，行业领域的选择与确定，专业调解人才的聚集，构建一种适合行业性矛盾纠纷调解的新型机制，从而更优质、高效地解决行业领域纠纷，并在实践中不断探索社会经济高速发展情势下解决矛盾纠纷的调解制度创新，是专业人民调解的生命力所在，也是构建和谐社会的客观需要。
关键词：专业人民调解；实践；创新
作为矛盾纠纷解决方式的重要组成，人民调解以其贴近群众、灵活及时、协商自愿、免费便利等优势，一直以来，在第一时间就地化解家事、邻里等多发性民间纠纷、维护社会和谐稳定中发挥着积极作用。然而，随着社会利益格局调整和人民群众法律及权利意识的日益增强，民间纠纷出现了主体多元化、类型多样化、诉求复杂化的新特点，劳动争议、物业服务、交通事故损害、金融消费、房屋买卖、投资贸易、知识产权等专业性纠纷在民间纠纷中的占比已超过家事、邻里纠纷，并成为社会治理的重要领域。这些纠纷的解决，已不是简单的说服、疏导等传统人民调解方式所能够实现的，更需要法律和相关行业领域的专业知识为支撑，居／村、街道／镇等基层人民调解员队伍以退休人员为主，且高流动性的现实构成客观上难以有效回应这一解纷专业性的需求，从而此类纠纷大量涌入对抗性的诉讼渠道。面对新形势、新需求，人民调解在社会治理创新中如何走出新路，扩大供给领域，提升供给能力，在矛盾纠纷多元化解中充分发挥基础性作用，切实守住维护社会稳定的第一道防线，亟待我们作出回答。
一、专业人民调解的渊源及特点
专业人民调解简单说来是指专业人民调解组织的人员对特定行业领域内发生的矛盾纠纷进行调解的制度及其调解活动。我国的专业人民调解是近些年建立和不断发展起来的相对新型的调解机制，它是人民调解的有机组成部分。为了更加全面深入的了解和认识专业人民调解，这里主要从以下几个方面做一个粗浅的分析。
（一）我国调解的文化根基及渊源
调解作为一项社会活动，从历史文明的角度说，它也是一种文化。在中华民族源远流长的历史文化里，有文字记载的我国的关于调解内容的史料很多，尽人皆知的“三尺巷”的故事应该是比较典型的案例。这些历史事实所体现出来最突出的文化符号是“和合”“中庸”，它也反映出了中华民族最突出的文化思想或者性格特点。“遇事让三分”“和为贵”“退一步海阔天空”等，能商量解决的事情就不要打官司，是大多数中国人的处事理念，也是中国人处事原则的具体体现。春秋时期的孔子是“无讼”的倡导人，但追溯其无讼理念的源头，应该是孔子的先师道家创始人老子的“无为而治”思想。老子所论：“天之道，不争而善性”，“夫唯不争，故无忧”，几千年来这些思想理念逐步成为统治阶级的治国理念和方略，同时也已深深根植于中国人的文化基因中。
人类活动的频率决定了纠纷发生的可能性频率，人类活动的广泛性决定了纠纷发生的维度，无论民间调解、人民调解或ADR的产生发展，或者是在特定行业领域内形成、建立起来的各专业调解组织与机构，都是伴随着人们社会活动中矛盾纠纷的发生而建立起来的。改革开放近40年，与经济全球化相伴的是思想观念的世界性交融，尤其是互联网科技的爆发式发展，信息传播的方式发生了革命性的改变，新经济模式不断更新，人们的思想观念、处事原则、行为方式等，必然会发生改变。作为多元化纠纷解决机制中的一个不可或缺的重要组成部分，调解既然是人类社会活动的产物，则必然随着人类社会活动方式的多样性及范围的广泛性而发生变化，又必然对调解的制度及方法提出了新的要求。专业人民调解就是近年来为适应解决特定领域发生的纠纷而建立起来的调解制度。
（二）专业人民调解的特点
这里将专业人民调解与民间调解做一个简单的对比，可以进一步发现人民调解的特点：一是调解主体的差异。民间调解的主体非常宽泛，一般来说可以是任何人，而专业人民调解的调解员，必须是具有专业调解资格的调解员；二是调解根据的差异。民间调解依据的范围广泛，可以是家族祖训，亲情面子，也可以是政策规章，法律法规。专业人民调解需要按照《人民调解法》的规定进行，调解活动以及调解协议都不得与法律相悖；三是调解适用对象的差异。民间调解适用的范围很广泛，专业调解只针对专业行业领域内的纠纷，范围相对固定，甚至是单一的；四是调解程序的规范化程度方面的差异。民间调解没有程序方面的要求，方法步骤灵活自由，专业人民调解则要按照调解法规定的基本程序要求，履行必要的手续；五是调解结果的表现形式方面的差异。民间调解可以口头了结，握手言和即可，专业人民的调解合意，则必须要用书面调解协议的形式，由当事双方、调解员、记录人签字，并加盖调解机构印章。
（三）专业人民调解与ADR的联系
ADR是所有诉讼外纠纷解决方式的总称，泛指替代诉讼的任何程序，通常关系一个中立且独立的第三人对纠纷的介入和帮助。1998年，美国《ADR法》第3条规定：ADR包括由法官主持的审判之外的任何程序。具体说，由中立的第三人通过诸如早期评估、调解、小型审理、仲裁等方式帮助当事人解决纠纷。一般而言，ADR包括仲裁，但不包括谈判，除非有第三人介入，只有在谈判失败时，ADR才开始启用。人们对ADR内涵的理解没有太大差异，而对其外延的扩张性认识是不同的，这主要是因为ADR仍处在不断发展过程中，ADR在客观上是一个开放性概念。
从前面对ADR的解读不难看出，ADR和专业人民调解非常近似，但还是存在一些区别：一是，ADR包含的范围非常广泛，而专业人民调解的范围比较集中、确定；二是，两者适用程序的规范性不同，ADR在不同操作内容的过程中，根据不同工作对象、内容，可能适用不同的程序方式，而专业人民调解的工作程序是相对固定的。值得一提的是，ADR制度中有关商事调解的部分，类似于我国专业人民调解中的商事调解。两者的共同优势在于：①相对于诉讼或者仲裁，更加高效；②费用低廉；③有较高的成功率。根据英国CEDR的调查，75%的案件在调解当日可达成协议，调解成功率达89%。
二、专业人民调解的实践及其价值体现
专业人民调解的产生与发展，与国家民主法治建设的发展同步，是适应社会管理及治理的客观需要而逐步建立发展起来的、维护社会经济管理秩序与社会和谐稳定的必然产物。
（一）专业人民调解的法律基础
专业人民调解是近几年在传统意义上的调解机制基础上建立发展起来的调解模式。2009年，最高人民法院颁布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，首次在司法政策层面明确了商事调解与仲裁、行政调处、人民调解、行业调解共同作为非诉讼解决机制的法律地位。这里所说的“行业调解”，实际上是针对发生在特定行业领域内的纠纷进行的调解，从调解机构或调解组织方面看，则应该称为专业调解，即针对在某些行业领域发生的纠纷具体专业特点，建立起具有行业知识和调解能力的专业人员组成的专业调解委员会所进行的调解。2011年颁布的《人民调解法》允许社会团体和其他组织“参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷”，为人民调解组织在各团体组织及各行业设立新型调解组织奠定了法律基础和制度空间。
（二）专业人民调解的现实需要
社会需要是专业人民调解产生、存在、发展的客观要求和前提基础，在具备相关法律基础的前提下，应解决行业领域性纠纷的社会需要，专业人民调解应运而生。以上海为例，上海市为培育专业人民调解组织，经前期调研，于2015年会同市高级法院、市检察院、市公安局、市房地局、市卫生局、市人保局、上海保监局等部门，联合下发关于民事纠纷、轻伤害案件、治安案件委托人民调解和人民调解参与房地物业纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷争议、劳动争议等规范性文件。2015年12月，上海市浦东新区在医患纠纷人民调解委员会、物业管理纠纷人民调解委员会和道路交通事故民事损害赔偿纠纷人民调解委员会的基础上，成立了全国首家专业人民调解中心，其调解领域除了医患、物业管理、交通事故和治安轻伤害外，还涉及金融理财、投资贸易、劳动争议、房地产等民商事领域，并在人民法院诉调中心、派出法庭、公安机关劳动争议仲裁院等机构设立了调解工作室。
（三）专业人民调解的价值体现
专业人民调解的价值体现，从实践的角度来讲，主要有以下几点：一是专业人民调解可以根据社会矛盾纠纷发生的客观情况，适时调整调解的内容方式，灵活性强；二是专业人民调解符合社会化分工需要，专业的人做专业的事；三是专业人民调解有利于培养专业调解人才，为人民调解员的职业化发展打下良好基础；四是专业人民调解以其专业性特长和规范性运作，有利于增强品牌效应；五是专业人民调解便于集中调解资源和人才，进而为群众提供优质高效的服务，方便、便捷地解决纠纷。
上海浦东专业人民调解中心运行的实践，应该说较好地诠释了专业人民调解的价值。2016年，共受理医患、物业管理、交通事故、治安轻伤害等各类纠纷12051件，调解成功11717件，调解成功率达97%，调解协议履约率100%。人均年成功调解纠纷293件。2017年，其上半年就受理纠纷9738件，达成调解协议9532件，调解成功率98%，履约率100%。
三、专业人民调解的结构设计与机制创新
目前从全国的调解机制方面来看，主要有三种模式：一是江苏南通的“大调解”模式。这一模式在解决社会矛盾纠纷的组织体系上，实行“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调解处理中心具体负责、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方面整体联动”的大调解格局。二是浙江诸暨为典型代表的“枫桥经验”模式。诸暨在矛盾纠纷解决方面，构建了“点、线、面”结合、市镇村联动、专业调解推进、多元调解铺开的调解网络。三是以上海为代表的“政府购买服务”模式。在各区县、镇、街道设置若干有一定影响力的，以专业调解人士命名的调解工作室，各区县设立专业调解中心。以上模式各自的优势明显，多年来也取得了显著的成效。就目前这几种调解机制或运行模式看，最突出的特点还是在党和政府的统一领导下的强力推动及其财政支撑，带有明显的行政主导色彩，属于党和政府包揽全部社会事务的传统模式。这一模式，目前阶段在化解矛盾方面取得了巨大的成绩，但同时，也给党和政府增加了沉重的责任压力和经济压力，容易引起人们对其依法行政和公信力的质疑。如何保持和发扬人民调解的优势，在充分吸取各个地方成功经验的基础上，进一步探索完善既符合中国国情，能够适应不断发展变化的社会生活，又符合当代纠纷解决发展规律和客观需要的调解制度，是摆在每一个决策者和调解人面前的重要课题。
（一）专业人民调解行业领域的选择与确定
一是在矛盾纠纷社会影响大且有激化可能的重点行业，建立专业人民调解委员会，如医患纠纷人民调解委员会；二是在矛盾纠纷群发性特点突出，可能发生群体事件及群体诉讼的行业领域，建立专业人民调解委员会，如物业纠纷人民调解委员会；三是在矛盾纠纷数量多、多发性特点突出的行业领域，建立专业人民调解委员会，如道路交通事故民事损害赔偿纠纷人民调解委员会；四是在矛盾纠纷突发性强、社会影响大的上海国际旅游度假区（迪士尼）建立专业人民调解委员会；五是适应浦东新区经贸往来国际化的客观需要，适应专业调解社会化发展趋势，探索专业调解社会化发展道路，建立民商事纠纷专业人民调解委员会。
（二）专业人民调解必须要有专业人才
调解的主导者是调解员，专业人民调解需要纠纷领域内的专业调解人才。例如，浦东新区专业人民调解中心的58名专业调解员分布在十几个调解工作室，这些工作室要优质、高效运行，必然要求每个调解员都要具备相应的专业能力和素养，而能力和素养必须要进行一定时间的学习和实践。根据CEDR的调查，英国调解员经验的差异决定了调解员接手案件数量的差别，初级调解员每年能接到44件以下案件，接到50件以上的高级调解员占比15%，有30%的兼职调解员希望成为高级调解员，42%的调解员希望能调解更多的案件。可见，调解案件多集中在少数高级调解员的手中。
（三）专业调解的社会化及创新发展
《人民调解法》对人民调解作出刚性规定，即不得收费。我国人民调解的经费保障主要来自政府财政，无论南通模式、枫桥模式，还是上海模式莫不如此。但是，随着纠纷种类和纠纷数量的增加，将会导致如下后果：一是政府的财政支出将不断增加，要么放弃某些纠纷不管；二是调解需要高素质的人才，而财政资金不可能提供与其相匹配的收入保障；三是严重制约了其他社会力量参与到调解中，市场与社会组织无法在纠纷化解中扮演应有的角色。从外国ADR的运行制度来看，一方面，民间公益性的免费调解有各自的调解范围，而其商事调解均收取一定的调解费用，这些费用是调解员高收入的经济来源，例如，2005年英国初级调解员的收入在1300英镑，高级调解员为1400英镑；到2010年，初级调解员收入为2200英镑，高级调解员收入近3500英镑。目前，我国已有一些调解组织开始探索实行市场化运作，例如，上海经贸商事调解中心就把调解室设在人民法院内，按法院诉讼费的一定比例收取调解费用。从长远来看，事关民生类纠纷由政府购买服务，商事类纠纷由社会组织或市场主体购买服务，符合市场运作规律，可适当减轻政府财政压力，吸引高级专业人才加入调解行业，有利于保障专业调解的可持续发展，也是我国专业调解适应经济贸易全球化的必然趋势和客观要求。
“逆水行舟，不进则退”。唯有加快政府职能转变，充分激发社会和市场活力，实现专业调解组织支撑社会化、运作市场化，才能更好地解决目前调解组织散、小、弱，自我造血功能不足等问题，真正实现人民调解的转型升级与专业调解的可持续发展，同时进一步适应公共服务需求的多样化、社会问题复杂化的新形势。