1 英国地方政府治理
1.1 英国地方政府结构的调整
1.1.1 地方政府外部组织结构的调整
1）单一层级政府的建立
结构改革只要被纳入国家政治讨论的议题范围内，就会自动向前推进。在英格兰，1991年的白皮书《为质量而竞争》中关于地方政府改革的蓝图表示，“20世纪90年代和21世纪的中央政府，对地方政府的要求模式是授权型的地方权力机构。地方政府的任务在于分清职责、确定优先项目、制定服务标准，并以最好的方式达到这些标准。这意味着地方政府不再沿用那种几乎提供所有服务的传统地方政府模式，而是将其服务与战略职责区分开来”。
为了大幅度增加地方政府的数量，在英格兰地方政府委员会的推动下，虽然单一层级地方政府在英格兰的广泛推行受到了一些阻碍和反对，但改革还是取得了一些成就。在1995—1998年间，英格兰共建立了46个新的单一层级政府，占英格兰非都市人口的四分之一。
1991年，苏格兰和威尔士事务办公室发表了初步咨询报告，建议成立单层政府结构，声称这会使地方政府更具地方特色、更有效率和更负责任。单一层级制度在全国范围内建立起来，其中32个在苏格兰，22个在威尔士。在苏格兰和威尔士，改组使议会的数量减少了一半，管辖的面积比以前的地区要大。通过20世纪70年代和90年代两轮改革，英国成为西欧各国中地方政府最大而公民和议会委员比率最高的国家。
2）大伦敦市政府的建立
每次地方政府机构改革都有党派政治因素的影响。大伦敦市政会之所以被废除，是因为撒切尔政府不喜欢利文斯通领导的城市社会主义者当局对议会的管理方式。英国的大伦敦市政会废除后，占多数席位的工党一直致力于在大伦敦地区以某种形式直接选举产生政府，而不允许成立第二个大伦敦议会——一个民主的合法机构，它拥有权力和税收基础，具有挑战国家政府的能力。他们旨在建立一套崭新的、独特的机构，即战略型地方政府，包括经直接选举产生的行政市长，单独选举由25个成员组成的议会。它的主要责任是战略规划指导，主要方面包括交通、治安、消防和应急计划、降级发展计划等，次要的方面包括文化、环境、卫生等。大伦敦市政府通过4个职能机构，即伦敦交通局、大都市警察局、伦敦消防和应急规划署、伦敦发展署行使其主要职责。市长决定政策，市议会对市长的活动和预算进行监督，并可提出质疑。大伦敦市政府本身开支大部分来源于中央政府，其他由伦敦人自己支付。大伦敦市政府的成立至少暂时完成了英国地方政府的结构改革，成为欧洲新时期大都市政府改革的成功典范。
3）地方政府的联合安排
“单层”并不一定意味着简化，对于那些被废除的地方政府而言，其服务功能和职责并非都可以进行分割和合并，也很难轻易地移交给新的或是不同的民选议会。因此，除直接选举的机构外，还可以有任命的或是间接选举的机构所组成的联合机构网络，议会也可以通过其他方式联合起来。议会共同提供服务的联合安排有三种形式：第一是联合理事会，指两个或两个以上议会通过法律手段联合起来，提供其职权范围内的服务。它们根据政府部长的命令组建，其成员和管理须经部长批准。但它们具有独立的参政权力，包括运用其法定权力进行筹款。第二种形式为联合委员会，即两个或两个以上地方政府可以决定设立议会联合委员会，行使其法定职责。与联合理事会不同的是，它们不是独立的法定机构，不能雇佣工作人员。它可以解决一些新的单一层级政府自己不能提供的、从前由郡或地区议会提供的所有专业服务的问题。第三种形式为行政合同，即地方政府之间可以签订服务合同来进行合作。
4）权力下放计划
在所有的改革中，影响最为深远的还是在苏格兰、威尔士和北爱尔兰实施的权力下放计划，它改变的不仅是英国宪法的具体内容，而且是其根本性质：英国现在确实已经成为一个准联邦国家。
英国政府在1997年的宣言中简要勾勒了对苏格兰和威尔士进行权力下放的意图：“在苏格兰，我们建议成立拥有立法权的议会……苏格兰议会将对目前由苏格兰事务办公室形式的责任进行民主的掌控，威尔士议会将对目前威尔士事务办公室的职能进行民主的掌控，它具有二级立法权，由另一机构的成员选举产生。根据全民公决的多数意见，我们将在议会立法的第一年中提出实质性的权力下放建议。”权力下放的苏格兰政府是一种在法制上分权的形式：英国议会的宪法主权仍然没有变化，但它不再对权力已经下放给苏格兰的问题进行立法。苏格兰议会由129名议员组成，由选举产生。苏格兰政府负责权力下放后的所有问题。
权力下放后的威尔士政府是一种行政分权形式：英国议会仍然控制着主要的立法权，但将就某些问题立法的权力下放给威尔士议会，在那里，部长们对许多问题已不再进行干预。威尔士议会由60名议员组成，由附加成员制选举产生，威尔士政府负责权力下放之后的所有问题，但不同于联合王国的政府和议会，行政是议会的一部分，而不是独立的机构。
经过磋商，北爱尔兰于1998年达成的贝尔法斯特“耶稣受难节”协议，在三个权力下放的地区议会中率先进行了选举。选举产生的议会与苏格兰议会很相似，行政和立法全权下放。它负责以前分属北爱尔兰事务办公室七个部门的职务，包括农业、经济发展、教育、环境、财政、人事、健康和社会服务等。议会的108名议员是从北爱尔兰的18个议会选区中通过按比例代表的单一可转让投票形式选举产生的。
1.1.2 地方政府内部组织结构的调整
1）地方政府的内部组织结构
英国地方政府大多规模庞大，随着单一层级政府的普及，变得更加庞大。对大多数政府而言，如果没有内部分工，议员就不可能在议会全体会议上做出必要的政策决定，官员们也不可能管理和提供地方政府众多的服务项目。在传统上，英国地方政府的组织方式包括由议员组成的委员会和按职能分工的部门。
委员会制度是继承下来的多功能政府的主要特征之一，可以使政府高效率、民主地开展工作。一些委员会是法定的，但大多数委员会都是开放式的，议员们自己可以决定如何安排和分配议会的工作。委员会可以发挥很多积极的作用。在实际工作中，议会逐渐形成了许多委员会和次委员会，相应地也举行许多会议。由于它们所讨论的问题经常重复，会使得决策复杂化并延缓决策过程，耗费了大量时间，这也是改革的主要动力。
英国地方政府的另一种组织方式则是按照战略管理中的职能分工进行的，每个职能部门由一名主要官员或主任领导，他们通常是相关专业领域内的专家，并雇佣相关的专业人员和一般工作人员协助他们进行工作。委员会和议会的部门结构是多种多样的，地方政府在机构结构和任命官员方面相当谨慎。
近年来，多数地方政府都有一个首席执行官，是总体负责议会及其部门的首席官员，以保证议会的行为符合法律。首席执行官是“官员团队”的领导，一般都领导一支由大多数或所有主要官员所组成的管理队伍。为了打破各个部门的自我封闭，各个政府的具体结构虽然各不相同，但它们几乎全部都有某种确保部门之间有效联络和政策协调的机制。
照传统来看，部门的内部组织有两个特点：专业化和等级化。部门中的高级职位常由部门中最重要的专业人员所把持，而专业的界限使部门之间的区分更加明显。除此之外，部门一直致力于实行正式责任制和等级控制。在服务性的部门之中，员工无一例外地按照其责任大小，分成从基层工作人员到首席官员、从首席官员到委员会的不同等级。在这样的制度中，任何一位官员的控制权都是有限的，要实现从底层官员到高层官员之间的沟通非常困难。因此有些更加成熟的政府开始简化部门结构，减少官员的层次。
2）地方政府内部结构的改革
早期的内部结构改革都是由官员推进政府内部机制的改革，包括内阁、选举市长、议会经理、审议和监督委员会等。
莫德在1976年进行了改革，主张除了最小的地方政府之外，所有的地方政府都应当拥有一个由5～9名高级议员组成的、具有广泛权力的管理董事会。对于委员会和部门也应当大力进行精简，每个政府都应当任命一名首席执行官。虽然莫德的改革措施遭到敌视，但他确实对改革起到了促进作用：许多政府对委员会制度进行了合理化改革，有一些还任命了首席执行官。
贝恩斯和帕特森在1972年和1973年分别进行了改革。他们认为，渗透于地方政府的那种传统的部门性的态度需要让位于更加全面的、能够反映整个组织面貌的观点。根据贝恩斯和帕特森的建议，大多数新成立的政府都任命了首席执行官。同样，许多政府都设立了政策和资源委员会以及高级官员管理团队，进行了许多内部结构的改革。但是由于根深蒂固的部门文化影响着许多政府，贝恩斯设计的那种由首席执行官发挥强有力的、协调性作用的情况并没有出现。
莫德、贝恩斯和帕特森关于委员会的改革，主要集中在组织结构方面，他们在管理方面的改革在很大程度上忽略了两个因素：地方政府中经选举产生成员的作用及其责任，以及不断增强的党派政治因素。1986年威蒂考伯的改革看到了地方政府中党派政治的扩展，他还对其表现出来的更加激烈的选举、更明确的民主选择等优点表示欢迎。同时，委员会也关心如何保护少数党和无党派人士的立场。威蒂考伯的建议有效取缔了一党组成的委员会和次委员会，禁止高级官员参加一切公共政治活动。
接下来介绍新工党的“现代化”改革——独立行政。在新工党执政之前，关于地方政府管理的严肃讨论并不多，梅杰政府的重点更多的是外部结构改革。但是除了其向地区转移的宪政计划以外，工党宣言中对于地方政府的改革还有一整套“现代化议程”，包括“最佳价值”服务、社区计划、财政改革以及“民主复兴”等。1998年初发表的一套咨询报告对新政府的思路进行了初步的介绍。咨询报告指出了当前的制度特点是低效率、保密性强、不透明和缺乏责任感的，认为议员花费在直接与社区相关的工作方面的时间比例太小，但其实这是他们最重要的角色；他们所花费的大多数时间是无效的；传统的委员会在发展和体现社区领导方面动力不足。并将议员的行政职能和代表性职能混淆起来，人们并不知道谁是决策者，当地的人民在选举地方领导方面没有发言权。
虽然几个较为成熟的议会已经提出了一些独创性的方式，对委员会的结构和公众参与决策的进程进行了改革，但是不全面。按照政府的观点，改革应在将行政和议员的代表作用分开的基础上进行。这种职能的划分将使得诸如在哪里做出决定、由谁做出决定、由谁对此负责等问题更加清楚，也使得这些决策受到更多的监督。
为此，英国政府在立法中提出了三种可能的行政安排的模式：第一种是市长和内阁行政，先由全体选民直接选举产生市长，再由市长任命由2～9名议员组成的行政机构；第二种是领导和内阁行政，即议会全体会员选举产生一名行政领导，再加上2～9名议员组成内阁，内阁成员可以由行政领导指定，也可经过议会选举产生；第三种模式是市长和议会经理，即市长由全体选民直接选举产生，把握总的政策方向，议会再任命一名官员，负责日常管理工作。苏格兰已有自己的议会和行政机构，能够独立行事。英格兰和威尔士的地方政府须从三种具体的行政模式中选择一种，或者是提出一些可以为各部所接受的安排。一些小的郡区经许可，可以选择第四种“经过改进”的委员会制度，条件是必须能够证明它们有当地社区的支持。所有实行行政安排的议会，都必须设立由非行政机构成员组成的审查和监督委员会，以便确实使行政机构负起责任来。
在改进与发展机构对191个各种规模和类型的政府进行研究后发现，改革的结果是除了位于伦敦的哈默史密斯-富勒姆区选择了市长制之外，其他的都选择了领导/内阁制。直选市长可能会使权力过于集中在某个人手中，因此大部分地方政府选择采取更保险的领导/内阁制模式。
1.2 英国地方政府职能的转变
1.2.1 地方政府服务职能面临的挑战
贯穿整个20世纪直至今日，英国地方服务最大的提供者一直是地方议会。然而，许多地方政府都建立了非选举或直接选举的地方政府，它在20世纪80年代和90年代迅速增加，它们的支出经常来自选举的地方议会。中央政府不管是哪个政党，都将服务职能由地方当局转让给政府制定的单一目标的机构，这些机构一直被认为是地方的半官方机构——准自治的非政府组织。这些变化结果使得地方的服务变得十分零碎。政治家称英国地方政府进入了治理阶段。
选举的地方政府作为民主的、负责任的服务提供者和主要的资源控制者处于地方治理过程及治理网络的核心位置，选举的地方政府与这些新的非选举机构最后以一种更积极合作的工作伙伴形式出现。地方议会正在越来越多地同这些外部组织合作，让它们来提供服务、监督其他组织的服务状况以及申请政府基金等。虽然地方层面的服务提供比过去更复杂，但它仍然是地方当局需要发挥的主要作用。
1.2.2 地方政府服务职能的变化
利奇和斯图尔特为地方政府确定了四种主要作用，分别是服务提供、管理、战略计划、宣传和支持。戴维·柯里1997年7月在英国国会下议院作为保守党部长代表地方政府发言，他强调地方政府的作用主要是管理者的作用、服务专员的作用、改革者的作用。在当时的保守党部长来说，管理是第一位的，接下来是服务提供，它所起的作用只是一个更大的服务委托作用中的一部分，与服务委托一样，革新涉及与其他机构的协商和合作。
与欧洲其他国家相比，英国的地方政府本质上是建立在一个较弱的基础之上的；同时，其行动的范围和自由度由于中央政府政策的原因近年来已经在很大程度上缩小了。还有就是，地方政府的规模仍然超大，各种机构庞大，耗用大量的劳动力，负责着数百种服务。英国地方政府最主要的四类服务为：需要性服务、保护性服务、生活福利设施服务、设施服务。下面对每一类服务职能的转变进行简要说明。
地方政府提供服务的第一大类是需要性服务，如教育、个人社会公益服务、住房福利。我们以个人社会公益服务为例，在英国，给贫穷和易受伤害人群的大部分现金付款是由劳动和退休保障部的职业介绍所以及地方机构支付的。地方当局现在经常与志愿组织、私人组织合作并通过它们开展工作，地方当局负责向老年人、有学习困难的人、有心理健康问题的人、儿童、年轻人和被认为有危险的家庭提供服务。在社会公益服务当局工作中，家庭保健一直是其核心，但是中心已经逐渐向住所和社区转移。社会公益服务部门开始负责评价所有要得到家庭和疗养院保健的要求，还评价人们总的需要以及协调适当的服务。它还要与国民健康保险制度当局紧密合作，还会有更多的联合任命出现在地方层面，有更多的非正式联合工作和预算共享安排等。
地方政府提供服务的第二大类是保护性服务，如火灾、救援和治安。在1985年以前，英国的治安维持完全是一种地方当局的服务，警力主要布置在各郡。1994年《警察与治安法院法案》通过，将警察当局称为独立当局，改变了警察当局的作用和职能，警察当局对其自己的服务提供拥有了相当大的权力，并且更加独立于和脱离各自的议会。在确定本地的治安目标时，它们首先要遵守的是内政部的全国目标，而后服从的才是本地议会的政策。对于火灾和救援服务，直到20世纪30年代后期，消防队才开始作为地方当局提供保护服务的法定力量加入警察部门。我们更多地视其为一种服务而非一种完全的武力，它们现在还要处理道路交通事故、个人救援等，并有应急计划和消防安全宣传责任等。
地方政府提供服务的第三大类是生活福利设施服务，如公路、道路清洁、规划、公园和露天场所、环境卫生、垃圾处理、消费者保护、经济发展。以公路运输和交通管理为例，英国国务部长负责干线公路和汽车高速公路，决定经常由相关地区办事处做出，大部分养护工作由公路局承包出去，公路局是代表部长行事的一个执行部门。郡、单一城市和大城市行政区，以及伦敦的区和GLA对其他主要干道和二级公路负有责任。实际上，“代理合同”已经很普遍，很多职责有望在两极地区由区议会实行。
设施服务是地方政府提供服务的第四大类，它涉及住房、图书馆、博物馆和美术馆、娱乐中心、垃圾收集、墓地和火葬场等。以住房服务为例，专家预测，英国的简易住宅可能将于2015年消失，导致这种发展的可能会是两项重大的国家政策：20世纪80年代保守党的“购买权”立法和由保守党发起、新工党推动的大规模房屋转让。由于财政压力，议会在维修和养护住宅的职责没有得到很好发挥，在1997年之前的10年里，有25万套简易住宅转让给了住房协会，这些住宅协会迅速成为了新出租房屋的主要提供者。
我们提到的所有服务在过去几年中已发生了重大的变化，在某些情况下，议会以前巨大的独有作用正在被许多其他的服务提供者所分担。但几乎在所有的地方，虽然地方政府面临着财政紧张和政府鼓励性竞争的压力，但作为一个整体的政府在确定和提供服务中仍然发挥其主导作用。
1.3 英国地方政府关系
1.3.1 地方政府治理与合作
本专题1.2节介绍了地方当局的职能，其中许多职能是通过与私营部门和非营利组织或其他公共团体履行的。本节进一步展开治理与合作的主题，强调当选的地方政府是由各组织组成的复杂综合物中独特的一部分。这个复杂综合物还包括住房协会、成人教育学院和靠捐助基金维持的学校、卫生当局、最初保健护理团体、知识和技术委员会、警察当局和行动区等，其中无一是直接选举产生的，因此无须对选举负责。
1）公私伙伴关系
在英国保守党执政的年代，选举产生的地方当局数量减少了，但非选举的或间接选举的团体却在损害经直接选举产生的议会的情况下得到迅速发展。地方准自治管理机构大量存在，已经接管或篡夺了地方当局提供的许多服务。它们都是中央政府直接或间接指派的团体，都在履行职责、提供服务，它们增加了地方政府的复杂性并提高了各自地方“赞助”部门的影响力。在某种意义上说，它们是中央政府的代理人，是“政府富有灵活性的朋友”，总的来说，它们已经成为所说的地方准自治政府。在过去10年中，大约产生了五千个地方准自治管理机构，这五千个左右的地方准自治管理机构是由六万多名准自治管理机构官员负责管理的，这些官员主要是由各部门任命或自行任命，几乎是每一位议员任命三位准自治管理机构官员。这些准自治管理机构能够有效履行重要的职责，可以将经验和专长带进政府，将客观性和无党派的观点带入有关敏感问题的讨论。
地方准自治管理机构已经成为地方治理中的主要组成部分，地方治理将政府的和非政府的机构以灵活的合作方式联合起来，利用不同的策略解决不同的问题。地方治理不是建立在一个单独的当局、提供某项专业服务或一套新结构之上，而是建立在不同方式的融合以及不同的工作关系之上。公共部门和私营部门之间的界限越来越模糊。
地方政府治理在工党的领导下进一步发展，试图探寻一种为了整个社会的利益超越组织间界限的新的工作方法。工党采用了“区”，比如就业区、健康行动区和教育行动区，来表示新政府对于发展相同的地方服务型混合经济的承诺。并且以另外一种与之相类似的方式建立起来了一项价值8亿英镑的新政，这是为了帮助重建这个国家中最贫困的住宅区的社区计划，帮助学龄前儿童及其家庭的“放心起点”项目，关注社会弱势群体，与教育、卫生和社会公益服务机构合作。这些计划反映出了工党与支持机构间的合作，并希望这种合作成为“连接起来的”更加完整的途径，以更有效地满足社会需要。
1999年政府白皮书《政府现代化》把发展“连接起来的”更加完整的政府作为其主题，罗兹定义“治理”是指自我组织起来的、组织间的网络。这个定义可以分为四个要点：第一是组织间的相互依赖；第二，组织成员间的持续互动；第三，像游戏一样的相互作用，以信任为基础并且受到网络参加者磋商和统一的游戏规则的控制；第四是与国家保持高度的自治。
因此，经选举产生的地方当局变成了一个复杂机构网络中的一个组成部分，这个网络涉及地方服务的提供。地方当局也开始接受准政府机构、私营部门和志愿组织，并与它们进行密切和富有成效的合作。这些合作和网络的规模、形式多种多样，可以采用网络形式的非正式合作，或者可能是正式的合同安排，涉及如中央政府、地方政府、志愿者和私营部门。在一般地方当局的区域内一般都有：打击犯罪和整顿秩序合作，卫生和社会公益服务机构之间的联合保健计划，本地区地方住房管理局与住房协会之间的合作安排，重建合作，社区规划团体，21世纪议程的合作，以及许多其他的联合工作安排。
合作虽然可以帮助解决地方政府治理中的服务分段问题，但在由各种区域和合作伙伴组成的错综复杂的世界中，会有如何管理和协调这些费解的机构间工作安排的问题，而且对于民主做法来说，合作可以是一把双刃剑。
2）私人筹资计划
前面我们介绍的所有跨部门团体都可以描述为公共/私人伙伴关系，即PPPs，但是，在英国地方政府治理中还存在另外一种合作形式，即私人筹资计划（PFI）。它起源于20世纪90年代初期，当时执政的保守党政府一边在继续执行其减少公共开支的长期计划，一边面临着多年来对学校、医院、运输、国家经济和社会基本建设的其他部分资金不足的问题。为了解决这些问题，政府邀请私营部门不但为建设提供资金，还提供与项目相关的一部分或全部服务，作为回报，政府将在一段时间（20年或30年）内负担这些服务的费用。私人筹资计划有几种，有些是项目的所有资产和服务的提供是由私营部门承担的，也称为设计建造筹资操作（DBFO）计划，其他有的涉及混合的公共/私人筹资，还有的涉及租赁安排。
白皮书《现代地方政府：与人民保持联系》表明了政府的新思想：“政府将地方当局发展私人筹资计划视为重要优先项目。私人筹资计划是寻求地方当局服务最佳价值的过程中的一个重要办法。”私人筹资计划对中央政府有明显的吸引力，即使是那些与20世纪90年代相比而较少预先安排给私营部门的项目。最明显的是，该计划将目前政府支出的负担从现在的资本支出变成未来的支出。这种方式，支持者会指出将风险转移到私营部门的好处以及使私营部门的管理技能为提高服务质量发挥作用的好处，但也有批评家担心这样的好处可能会被为吸引私人承包商而不得不对他们做出的让步所抵消或者被低估环境和其他问题所抵消，另外还有批评是围绕费用问题展开的。
尽管有这些问题，私人筹资计划仍将继续成为工党政府基础建设规划的一个重要组成部分，它对目前许多正在地方上进行的主要合作计划起着中心作用。因为其投资方案不必受政府提供的资本限制，可以挖掘私人部门公司通过设计革新和服务质量带来的附加值，也可以把一些长期操作的风险转移给承包商，因此私人筹资计划对需要资本投资的地方当局的吸引力是明显的。
1.3.2 中央与地方政府的关系
1）正式的框架体系
中央政府主要通过立法、法律工具、通告和指导、司法审查、地方监察专员、疏怠职守裁定与干预、监督、法律申诉与财政等手段对地方政府进行控制。
首先是立法，英国地方政府被看作是部分自治的。中央政府在认为有必要时，可以使用议会立法权来创建、废除、重塑和修订地方政府的权力。所以，立法成为中央政府控制地方政府最为直接的工具。法律工具控制方面，议会法案常常被当作基本法，许多法案甚至将立法权赋予相关的政府大臣，这些大臣们就可以通过这种方式来构建他们自己的基本法，他们还可以通过这些法案来加强他们对地方政府行为和活动的控制。除了法律工具之外，中央政府部门还给地方政府发布通告，对地方政府如何履行其多种多样的职责提出建议和进行指导。
虽然中央政府通过议会拥有了无限的权威和广泛的指导、监督权，但这些年来，地方政府也获得了一些实质性的权力，包括自由裁量权、协办权和实验权。当地方政府的优先发展项目和政策与中央政府或其他组织发生冲突时，冲突将通过司法审查在法院解决。法院的司法审查为公民个人寻求补偿创造了一种可供选择的方式，这种方式就是在个人对地方政府的决策不满时可以向地方监察专员（或称地方行政专员）进行申诉。
2）实践中的工作关系
在实践中，中央政府和地方政府的工作关系远非法律规定的那么简单，中央地方政府在不同的时间有不同的表现，不同的地方政府与中央政府的工作关系不同，针对不同的行政事务也会表现出不同的工作关系。中央政府各部门和地方政府间的互动关系正在发生着变化。有些部门在管理方法上趋向于传统的自由放任政策，尽可能地减少干预；有些部门如内政部、交通部等更注重利用规章控制地方政府；有些部门如教育部和科学部更乐于采用鼓励的方法。如今，中央各部门这种管理方法的倾向性更容易被政党政治的关注重点所替代。具体的政策领域是因时而变的，新的政策重点能迅速创造出新的工作关系。政策领域中处于优先考虑的政策如果保持稳定，那么就会使中央政府的行为更加有力，其更具有干预性。
但是，中央政府与地方政府的关系远远不像字面上表达的那么简单。这不仅仅是因为存在数量众多的地方政府、多种多样的中央政府各部门及内容各异的政策领域，还在于政党政治中所考虑的施政重点总是不断变化。罗兹指出，中央政府各部门与地方政府各部门的关系不仅仅限于中央各部门和地方政府的关系，在构成次中央政府的结构图中，被任命的或者由选举产生的代表组成的中介机构也是不可缺少的组成部分，中央与地方政府之间、中央与这些次中央政府之间有着复杂的关系。
3）中央与地方政府关系的发展
20世纪60年代至21世纪，政府内部关系可以用5个词语来阐述：咨询、合作、对峙、控制和协调。在咨询阶段，即20世纪60年代至70年代初期，政府间关系属于生存与允许生存的关系，大量的地方政府自由裁量权得到中央政府的允许和普遍的资助，除了规则以外，中央政府很少对地方政府进行指导和干预。20世纪70年代末期属于合作阶段，政府间通过合作产生影响，工党政府与地方政府代表性协会在制定政策时合作。在20世纪80年代初期，处于对峙阶段，中央政府与地方政府间的关系为中央指令、地方自卫，中央政府与地方政府的协商被单边的中央各部决策所取代。20世纪80年代中期—90年代中期，中央政府意识到只有严格限制地方税并最终取消它才能完全控制地方政府当前的消费支出，因此加强立法减少地方政府的职责和自由裁量权。20世纪中期以来，政府间关系属于调和阶段，中央政府和地方政府建立了许多重要的协商性联系。
与其他政策领域相比，中央政府对地方政府的财政控制在过去20年里更加直接和广泛。在这一时期，中央集权化程度大大提高，中央政府和地方政府通过地方政府协会和地方政府财政咨询委员会等机构组成正式咨询机制。